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一、實現(xiàn)農民土地權益視角下的農業(yè)經營體制機制現(xiàn)狀分析

改革開放30年,推行家庭承包經營制,給我國農業(yè)、農村帶來了翻天覆地的變化。國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據顯示:1978年農、林、牧、漁總產值僅為1397億元,2005年則上升到了39450•9億元,增長了28倍多;農村居民家庭人均純收入從1978年的133•6元,增長到2006年的3587•0元,增長了26•8倍;家庭經營純收入從1990年的518•6元,增長到2006年的1931•0元,16年增長了3•7倍多。成績的取得,是農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新、農業(yè)生產條件改善、現(xiàn)代農業(yè)技術應用、國家支農惠農政策措施綜合作用的結果。市場經濟體制下,家庭承包經營制使農戶成為自主經營、自負盈虧市場主體,農戶享有相對完整的土地經營權、充分決策權、收益權、土地流轉權,極大地調動了農戶的生產積極性。家庭經營收益直接與農戶生產努力程度相關,克服了集體土地經營過程中出現(xiàn)的搭便車、集體偷懶的不良行為,降低了農業(yè)經營的監(jiān)督成本。土地家庭經營方式為農戶提供了生存保障,既是農民基本收入來源,也部分解決了農民的就業(yè)與養(yǎng)老保障。近年來,國家法律法規(guī)明確了農戶的土地經營權長期不變,有利于引導農戶增加農業(yè)投入,加強農業(yè)基礎設施建設,克服土地經營短期化行為,避免了對土地掠奪式開發(fā)?！肮?農戶”的產業(yè)化經營模式,通過利益鏈接機制初步與農戶小規(guī)模經營對接,進一步提升了家庭經營的效益。在農戶的土地經營權長期穩(wěn)定的基礎上,允許農戶在承包經營期內流轉土地。土地流轉部分解決了農村剩余勞動力向第二、三產業(yè)轉移引發(fā)的土地閑置、撂荒問題,土地相對集中又便于實行土地規(guī)模經營,提升土地經營效益。但是,也要看到,在各種外在條件的約束下,傳統(tǒng)農業(yè)之上的家庭經營制發(fā)展?jié)摿Σ蛔?農業(yè)經營收益已經出現(xiàn)增長緩慢的態(tài)勢。2007年《中國農村統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據顯示:2006年種植1畝小麥的總產值為522•46元,總成本是404•77元,凈利潤僅有117•69元。農民純收入的很大比例來自工資性收入。2006年農村居民純收入為3587•0元,而來自工資性收入則達到1374•8元。近年來農民家庭經營純收入有所增加,主要依賴于國家不斷提升糧食等農產品收購價格、對農業(yè)的政策性補貼不斷增加。據國家統(tǒng)計局吉林調查總隊的調查:2008年,農業(yè)大省吉林省由于糧食產量增加及價格的上漲,使農民人均純收入增加368元,農民人均實際得到政策性補貼同比增加104元,增長41•3%,占農民人均純收入的7•2%。新形勢下舊有的農業(yè)經營體制機制的不足主要有以下幾個方面:

(一)農戶承包地數(shù)量相對不均,引發(fā)新的矛盾

家庭承包經營,土地初始配置一般是按家庭人口、勞動力數(shù)量,或將二者結合,在集體內部均等分配承包地。土地初始配置基本是均等的。近年來,著重強調土地承包經營權長期不變,甚至將其絕對化為“生不增地,死不減地”。很多地方,限于法律法規(guī)的規(guī)定,農村調整承包地難度大、問題多、交易成本高,多年沒有調整承包地。但是,農戶的家庭人口數(shù)量、勞動力數(shù)量,已經有了很大變化,使承包地數(shù)量相對不均。家庭人口增加多的農戶,人均耕地數(shù)量相對減少,家庭人口大量減少的農戶,人均耕地數(shù)量則相對增加,引發(fā)了承包地分配不均的潛在矛盾。公平保障農民土地權益,每個集體成員都應均等獲得承包地。人口增加較快農戶,或因土地經營收益,或因家庭生活的需要,要求調整或增加承包地意愿十分強烈;人口減少農戶,則不愿調整承包地、減少承包地數(shù)量。理論上,無地或少地的農戶可以通過土地流轉,花費一定費用從其他農戶那里流轉土地。這既有失公平,也會使土地較少的農戶產生心理失衡。這些土地本應通過土地調整,無償從集體那里承包到,并且可以獲得農業(yè)稅免除及各種農業(yè)補貼,現(xiàn)在則要有償獲取。還有農戶實際土地流轉的供給意愿不強。有調研結果顯示:我國農戶的土地流轉意愿不強,愿意進行土地流轉的農戶僅占所有調查對象的37•9%,而62•1%的農戶不愿意進行土地流轉。[1]人地矛盾突出,即使是承包地較多的農戶,土地數(shù)量也有限,尤其是普遍采用農業(yè)機械設備后,農業(yè)勞動量減輕,農業(yè)生產占用時間有限,無需流轉土地就能較輕松完成農業(yè)生產過程,加之農民對土地天然依戀的情節(jié)、社會保障制度的缺失、外出務工不穩(wěn)定,對土地流轉也起到很大限制作用。農戶間自發(fā)的土地流轉,也主要發(fā)生在親戚、朋友之間。

(二)農業(yè)經營的低收益、高風險與兼業(yè)化

人多地少、農業(yè)經營規(guī)模小,是我國農業(yè)經營不得不長期面臨的問題。第二次全國農業(yè)普查數(shù)據顯示:2006年,全國耕地面積(未包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省的數(shù)據)121775•9千公頃,全國共有農業(yè)生產經營戶20016萬戶,其中種植業(yè)18414萬戶。依此測算,每個種植業(yè)戶均耕地僅9•92畝。我國人均耕地面積已經減少到1•4畝以下。個別省份人均耕地面積更少,經濟發(fā)達的廣東省人均耕地面積只有0•4畝,是全國人均耕地的29%,遠低于聯(lián)合國糧農組織劃定的0•8畝的警戒線。相對于適度規(guī)模多功能的現(xiàn)代農業(yè),小規(guī)模分散的傳統(tǒng)農業(yè)經營收益低,一些不善經營或無力經營的農戶所承包的土地生產能力挖掘不夠。農業(yè)經營規(guī)模小、收益低,依靠農業(yè)增收困難,大量農村勞動力外出務工,向第二、三產業(yè)轉移,農業(yè)經營缺乏優(yōu)質勞動力資源。農業(yè)開始向粗放經營發(fā)展,粗種粗管、只種不管的現(xiàn)象時有發(fā)生,拋荒、隱性拋荒土地面積增加。[2]農業(yè)兼業(yè)化越來越普遍,很多農戶土地經營由主業(yè)演變成副業(yè)。農業(yè)兼業(yè)化使得農業(yè)粗放經營進一步加劇。大量兼業(yè)農戶的存在對于農業(yè)生產率的提高是極為不利的,我國現(xiàn)在這種兼業(yè)農戶耕地面積狹小、零散,農業(yè)收入只是滿足口糧要求的狀況,更將構成我國農業(yè)發(fā)展的長期威脅。[3]家庭承包經營制下大量農業(yè)機械設備重復購置、閑置浪費嚴重。很多農戶為了完成農業(yè)生產,都購進了主要農業(yè)機械設備。農業(yè)機械設備重復購置嚴重,既加重了農戶的生產成本,也造成了大量農業(yè)機械閑置與浪費,達不到農業(yè)機械設計生產能力。農戶家庭經營,種植作物分散,地塊分散,農作物規(guī)模化、標準化種植差,效率更高的大中型農業(yè)機械不便于采用。多數(shù)地方的農業(yè)生產形不成特色,專業(yè)化、規(guī)?；藴驶粔?。相當比重的農戶是在農產品尤其是糧食生產滿足家庭需要之后,才考慮進行小規(guī)模農產品商品生產。農戶與市場之間存在著嚴重的信息不對稱,農戶無從把握農產品市場行情,對小農戶而言,農產品市場是完全競爭的市場。眾多小農戶各自將同一農產品(如瓜果、蔬菜)在同一地域、同一時間集中上市,農產品價格短時間內在供求規(guī)律作用下大幅下降,直接造成了農民增收困難。農戶的生產直接面臨自然風險、市場風險等多重風險。高風險、低收益成為家庭承包經營不得不面對的困難。

(三)現(xiàn)代農業(yè)經營方式剛剛起步,農戶從中受益少

“公司+農戶”的產業(yè)化經營模式、農民合作組織、農業(yè)生態(tài)園區(qū)剛剛興起,在廣大農村還沒有推開。農業(yè)產業(yè)化經營模式中,公司、農戶、中介組織都會受各自利益最大化的驅動,容易引發(fā)機會主義的行動。公司與農戶之間的契約關系不穩(wěn)定,緊急情況下,利益鏈條就會發(fā)生斷裂,對農戶可能造成更嚴重的損失。比如,在三鹿奶粉事件中,奶農、奶站為了賺取更高收益,不惜在原奶中加入對人體有嚴重危害的化工原料三聚氰胺。事件曝光后,乳制品普遍滯銷,很多乳制品加工廠又開始直接或托辭拒收奶農的質量合格的原奶。奶農不得不將大量質量合格的原奶倒掉,甚至直接賣牛,嚴重損害了奶農的利益。農業(yè)產業(yè)化的鏈條中,農戶是最末端的,也是最弱勢的,往往分享到的收益也是最少的。農戶經營規(guī)模大了,也更專業(yè)化,其承擔的經營風險也就更大。當面臨困境的時候,損失也更大。農民合作組織本應起到溝通企業(yè)、農戶的橋梁作用。但現(xiàn)實是農民合作組織數(shù)量少,有的地方還是空白。規(guī)模小、服務少,官辦多、民辦少,不規(guī)范,還起不到應有的服務作用,對農戶經濟輻射帶動力弱,在農業(yè)產業(yè)化過程中保障農民利益方面發(fā)揮的作用不夠。工業(yè)反哺農業(yè),在國家宏觀調控政策層面推出了一些舉措,但具體到微觀經濟層面,通過市場機制實現(xiàn)工業(yè)對農業(yè)反哺或實現(xiàn)兩者雙贏,還有待推進。

二、農民土地權益實現(xiàn)視角下農地經營體制機制創(chuàng)新

既要穩(wěn)定家庭承包經營制,又要根據農業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化并行演進的新形勢,利用好工業(yè)反哺農業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的新優(yōu)勢,在農民自愿、自主、自決基礎上,立足農業(yè)現(xiàn)代化、社會化、產業(yè)化、生態(tài)化,創(chuàng)新土地經營體制機制,在農業(yè)經濟轉型過程中,更高水平地實現(xiàn)農民土地權益。

(一)完善家庭承包經營制,增強穩(wěn)定性、公平性、效率性

只有在創(chuàng)新中,家庭承包經營制才能持續(xù)保持其生命力。因時而動、因勢而動,才能持續(xù)地增加農民土地收益。農民土地權益實現(xiàn)不能僅僅著眼當前,要著眼持續(xù)增值農民土地權益的潛力。不僅著眼效率的提升,也要注重權益的公平。家庭承包經營制的穩(wěn)定與完善,應以增進全體集體成員的福利為目標。一是堅持農戶的土地承包經營權長期不變,以穩(wěn)定土地經營者經營信心,刺激農戶加強農田基礎設施建設,維持和改善土地的持續(xù)生產力。二是針對現(xiàn)在新增集體成員較多,農戶普遍要求調整承包地的意愿,在集體討論基礎上重新調整一次承包地。改變過去分配承包地好壞搭配,造成農戶地塊過多、過于分散。將集體土地劃成大塊,均等分給農戶,每個農戶只承包經營一塊土地,改善土地經營的規(guī)模。為了解決土地質量不同,而直接影響到農產品產量與經營者的收益問題,事先要對土地質量等級進行評定,以中等地為標準對土地數(shù)量進行折合。承包優(yōu)等地的農戶,按折合比例減少土地承包數(shù)量;承包劣等地的農戶按折合比例增加土地承包數(shù)量。三是簽訂新的土地承包合同,約定土地承包期30年不變。農戶在土地承包經營期內,在不改變土地用途前提下,可以流轉土地。在承包期內,農戶對承包經營土地享有繼承權、抵押權、土地流轉權。同時,當農戶的土地使用權變更時,要向村集體土地管理組織進行登記備案,將農戶土地經營行為限定在承包經營合同約定范圍之內。四是解決新增集體成員無承包地引發(fā)的不公平問題。失去成員權的原集體成員,承包期未滿的,允許其本人或合法繼承人繼續(xù)承包土地,但要參照同等質量土地的市場流轉價格,對這些額外承包的土地征收承包費。承包費由集體作為專項資金補償給沒有承包到土地新增集體成員。允許承包者及其合法繼承人放棄承包地,按照新增集體成員時間先后順序發(fā)包給新增集體成員。

(二)在家庭承包經營制基礎上,穩(wěn)妥推進土地流轉機制創(chuàng)新

目前,農村土地流轉方式主要有兩種:一是農戶間自發(fā)土地流轉,以互換、轉包、轉讓、代耕等方式將土地轉移給其他農戶耕種;二是政府推動下的土地外部流轉,以土地連片承包、租賃、反租倒包、集體土地使用權入股等方式,向種田大戶、農業(yè)龍頭企業(yè)轉移。無論哪種方式,政府和基層自治組織要切實發(fā)揮好自身職能,要成為土地流轉的引導者、管理者、服務者和農民土地利益維護者。一是要引導,政府和農村基層自治組織,要鼓勵農戶間自發(fā)土地流轉。通過農戶間自發(fā)土地流轉來緩解土地資源配置不均的矛盾,解決部分無地、少地農戶的土地經營問題。二是要規(guī)范,制定土地流轉合同范本,鼓勵土地流轉雙方簽訂土地流轉合同,明確土地流轉雙方的權利義務,維護當事人雙方利益。做好土地流轉登記備案工作,防止土地流轉對集體土地造成破壞。三是要服務,搭建縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉信息平臺,實現(xiàn)土地流轉信息化管理,通過多種途徑向社會公開土地流轉供求信息,通過暢通信息增加農戶土地流轉收益。建立健全土地流轉矛盾糾紛調解機制,積極化解土地流轉中的矛盾糾紛。四是土地外部流轉,要充分尊重農民集體意愿。大片土地外部流轉不搞行政命令,不能強迫推行,要由農民集體討論決定。土地流轉價格要由交易者雙方協(xié)商確定,要科學對土地收益進行評估。建議政府相關部門根據土地質量等級確定土地流轉最低價格,以維護農民土地流轉收益,解決土地流轉市場價格體系不完善問題。土地外部流轉過程中,對于部分農戶不愿放棄承包地的,要通過土地規(guī)劃與調整,劃出專門土地來解決他們的土地經營問題。

(三)建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)的農業(yè)經營長效機制

現(xiàn)代多功能農業(yè)經營效益往往是傳統(tǒng)農業(yè)的幾倍甚至十幾倍。它打破農業(yè)僅是初級農產品生產產業(yè)的狹隘范疇,建立起了復合型綜合產業(yè)體系。上游是農業(yè)生產資料生產產業(yè)、農業(yè)科技服務產業(yè),中游是集種植、養(yǎng)殖為一體的生態(tài)農產品生產產業(yè),下游則是農產品深加工產業(yè)、物流產業(yè)、銷售產業(yè)以及休閑產業(yè)?，F(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的形成,需要加快農業(yè)經營方式的轉型,建立起有利于以工促農、以城帶鄉(xiāng)的農業(yè)經營長效機制。農業(yè)經營的長效機制應由初級向高級不斷動態(tài)演進。訂單農業(yè)、“公司+農戶”產業(yè)化經營模式是農業(yè)經營長效機制的初級形式,也是最易推行、最需要普遍推行的基本形式。在經濟不很發(fā)達的地域,在實行家庭承包經營制意愿強的地域,要積極促成這種產業(yè)化經營形式形成與發(fā)展。要通過簽訂穩(wěn)定購銷合同,組建農民合作組織,或借助第三方(質量監(jiān)督與檢測部門、村集體經濟組織、村民自治組織等),在利益鏈條中有效保障農民利益,降低農戶生產經營風險。鼓勵和引導農民集體以土地入股、資本入股,引入外部經濟體的資本、技術等要素,聯(lián)合成立股份制農業(yè)企業(yè)。以規(guī)模化、企業(yè)化生產方式來組織農業(yè)生產資料的采購,將新產品、新技術引入農業(yè)生產過程。聯(lián)合成立農業(yè)企業(yè),不剝奪農戶土地權益,又創(chuàng)造了很強的競爭機制,實現(xiàn)了土地經營規(guī)?；I(yè)化、標準化,促成農產品的品牌化、安全化、加工深化。生態(tài)農業(yè)、循環(huán)農業(yè)也只有在具有一定規(guī)模的農業(yè)經營企業(yè)或者生態(tài)園區(qū)內才能得到很好的實現(xiàn),休閑農業(yè)也必須以這種規(guī)?；洜I方式為載體。農業(yè)企業(yè)高效率地解決了農產品生產問題,農業(yè)經營由粗放型向集約型轉軌,農業(yè)產業(yè)鏈最大限度地得到延伸,在每個鏈環(huán)上土地經營者都能分享到相應的收益,農村剩余勞動力的就業(yè)問題也能就地得到部分解決,農民得到最大的實惠。