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一、WTO框架下我國的運作范圍

(一)WTO框架下我國農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控空間

1•市場準入的調(diào)控空間首先,加入WTO后,我國將失去所有農(nóng)產(chǎn)品的非關(guān)稅手段,國內(nèi)市場僅剩關(guān)稅這一唯一的保護措施。長期以來,我國農(nóng)產(chǎn)品進口主要采用非關(guān)稅措施進行調(diào)控,糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品均實行配額、許可證等非關(guān)稅措施管理,非關(guān)稅政策手段的喪失,對我國對市場準入的宏觀調(diào)控是不利的。其次,我國還不具有將原有的非關(guān)稅措施合法地轉(zhuǎn)化為關(guān)稅的機會。按WTO規(guī)則,關(guān)稅成為唯一的貿(mào)易保護手段后,各國原有的非關(guān)稅措施應(yīng)轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的關(guān)稅值,并納入關(guān)稅體系-并實行減讓約束。關(guān)稅化的方法是:某種農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅等值(使用了非關(guān)稅)=該產(chǎn)品的國內(nèi)市場平均價格-該產(chǎn)品或相近產(chǎn)品的國際市場平均價格。由于減讓基期即1986-1988年我國的大部分農(nóng)產(chǎn)品的價格低于國際市場價格,關(guān)稅化后的關(guān)稅等值為負值,因此,我國將無法使用貿(mào)易規(guī)則規(guī)定的關(guān)稅化手段。非關(guān)稅措施關(guān)稅化手段的喪失,同樣不利于對我國農(nóng)業(yè)的貿(mào)易保護。再次,在不能將原有的非關(guān)稅措施合法地轉(zhuǎn)化成關(guān)稅的情況下,只能采用上限約束的辦法自主提出約束關(guān)稅,但上限約束關(guān)稅必須通過與締約方談判才能確定。我國提出的重點保護農(nóng)產(chǎn)品的上限約束關(guān)稅為80%左右,底線為65%(糧食65%,棉花40%,糖50%),但以美國為首的農(nóng)產(chǎn)品出口國,不會輕易放棄其對農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的高要價,將對關(guān)稅談判施加壓力。因此,上限約束關(guān)稅要保持在65%的底線仍十分困難。相比而言,一些國家由于在關(guān)稅化方面處于有利地位,其所獲得的最終關(guān)稅約束水平相對較高,如加拿大是小麥出口國,其小麥的最終關(guān)稅約束水平是76•5%;泰國是大米出口國,其大米的最終關(guān)稅約束水平也達52%;韓國大部分農(nóng)產(chǎn)品的約束關(guān)稅水平都在100%以上;歐共體采用從量稅,按現(xiàn)行的國際價格換算,其關(guān)稅水平大部分也都在100%以上。如果考慮到我國還是農(nóng)產(chǎn)品進口國的事實,我國在主要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅約束方面的確是很不利的。最后,即使我國自主提出的上線約束關(guān)稅目標能夠達到,根據(jù)規(guī)則的要求,我國關(guān)稅減讓的總體輻度也要達到24%。關(guān)稅的逐步降低,對我國農(nóng)業(yè)的貿(mào)易保護同樣是不利的。

2•國內(nèi)支持的調(diào)控空間

由于我國長期以來一直采行的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)關(guān)系政策,國家宏觀政策是向工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品消費者傾斜,因此,WTO規(guī)則的基期1986-1988年,我國對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的國內(nèi)支持措施的水平為負值,即國家不僅沒有給農(nóng)民以價格上的支持,反而通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差,以低于國際市場價格的國家定價,拿走了一部分屬于農(nóng)民的利益,而對農(nóng)民損失的補償,大部分都給予了中間環(huán)節(jié),農(nóng)民沒有直接得到應(yīng)有的好處。負的AMS,固然決定了我國不需要承擔國內(nèi)支持的減讓義務(wù),但同時也決定了我國今后對農(nóng)業(yè)的支持水平不能超過1986-1988年平均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10%,即約485億元人民幣,按現(xiàn)行匯率僅57億美元,這是發(fā)展中國家的最低水平。與發(fā)達國家相比,這一水平就更低,如美國在減讓基期國內(nèi)支持水平有著高達238億美元的基數(shù),其中大部分直接給予農(nóng)民,即使其按照貿(mào)易規(guī)則削減20%,今后仍可以使用191億美元的各類支持措施;歐共體削減后國內(nèi)支持水平仍可達769億美元;日本削減后也還有283億美元。只要在其承諾的水平內(nèi),這些國家今后仍可以大量使用對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持,保持其農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。相比之下,我國所能使用的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施的空間就小得多了。今后即使我國經(jīng)濟發(fā)展水平提高具備了大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)的能力,485億元人民幣的支持基數(shù)留給我國的空間的確是過小了。

3•出口競爭的調(diào)控空間

盡管我國提交的出口減讓表中的基期金額高達45億元人民幣,與美國的直接出口補貼水平相當,但美國認為,在1986-1990年,我國的農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格低于國際市場價格,出口應(yīng)具有競爭力,這些出口補貼可能包括出口公司本身的經(jīng)營不善,因而對這些補貼是否屬于貿(mào)易規(guī)則意義下的補貼提出異議,并且強調(diào)中方在許多場合宣稱已取消出口補貼,因此,締約方要求我國將出口補貼約束在0水平。如果我國的出口補貼最終果真約束在0水平,這將對今后我國農(nóng)產(chǎn)品的出口競爭力是不利的。與發(fā)達國家即使是削減36%的出口補貼水平相比,我國的處境仍然十分不利。

總之,WTO框架留給我國的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控空間是不樂觀的。我們只有及時調(diào)整政策,在WTO框架下開辟新的政策調(diào)控空間,才能使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展免受因政府宏觀調(diào)控措施削弱而形成的不利影響。

(二)WTO框架下我國農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢格局

在WTO框架下,當關(guān)稅被削減和非關(guān)稅措施被取消之后,我國農(nóng)業(yè)與國外農(nóng)業(yè)的競爭就只能依靠其自身的比較優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢格局是在WTO框架下設(shè)計我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和對策的重要依據(jù);同時,農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的變化,也是加入WTO后我國農(nóng)業(yè)所受影響的具體表現(xiàn)。在WTO框架下,從理論上講,當具有貿(mào)易扭曲效應(yīng)的政府支持政策被取消、常規(guī)關(guān)稅被削減以后,農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢就主要表現(xiàn)為價格優(yōu)勢。一國農(nóng)產(chǎn)品的價格水平越低,該國農(nóng)產(chǎn)品就越具有競爭優(yōu)勢。而支持價格優(yōu)勢的又是成本優(yōu)勢和效率優(yōu)勢,即是說,一國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率越高、生產(chǎn)成本越低,則該國農(nóng)產(chǎn)品的價格優(yōu)勢就越強,農(nóng)業(yè)的貿(mào)易競爭優(yōu)勢就越強。從價格優(yōu)勢分析,我國農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢呈現(xiàn)出以下格局:

1•糧食已經(jīng)喪失了貿(mào)易競爭優(yōu)勢。90年代以前,從總體上講,我國糧食的國內(nèi)價格水平低于國際市場,糧食產(chǎn)品在價格上具有貿(mào)易競爭優(yōu)勢。但是,由于近10年來,我國糧食生產(chǎn)成本以平均每年10%的速度遞增,國內(nèi)糧食市場價格上升速度很快,1986-1995年,國內(nèi)小麥價格由537•2元/噸上升到1662元/噸,玉米價格由450元/噸上升到1556元/噸,大米由778•4元/噸漲至2859元/噸,分別上漲了209%、246%和267%。1995年我國小麥價格已高于國際市場價格28•8%,玉米高71•1%,大米高17•8%,其他糧食的價格水平如大豆、高梁、大麥等也都高于國際市場。因此,我國糧食的價格競爭優(yōu)勢已經(jīng)完全消失,糧食作物已不再具備比較優(yōu)勢。

2•棉花也將喪失貿(mào)易競爭優(yōu)勢。按減讓基期平均價格計算,我國的棉花價格低于國際市場價格,但隨著近年來國內(nèi)價格的上漲,目前二者已基本持平。現(xiàn)行的流通管理體制,是國家對棉花產(chǎn)量的90%以上實行定價收購,如果考慮種棉比種糧投入多的因素,一旦價格放開,棉花價格會大幅度上漲。因此,在WTO框架下,我國棉花生產(chǎn)也是不具備貿(mào)易競爭優(yōu)勢的。

3•油料生產(chǎn)具有貿(mào)易競爭優(yōu)勢,但受到植物油生產(chǎn)不具備競爭優(yōu)勢的嚴重制約。我國是世界油料生產(chǎn)大國,長年種植面積近1•7億畝,主要油料品種在世界油料生產(chǎn)中都名列前茅。目前油料的國內(nèi)價格低于國際市場價格,如果考慮到我國油料生產(chǎn)條件落后、單產(chǎn)低、品質(zhì)差,油料生產(chǎn)在品種改良和提高單產(chǎn)方面潛力較大和世界市場油料價格將會上揚的事實,我國油料生產(chǎn)本身是具有競爭優(yōu)勢的,油料生產(chǎn)是我國農(nóng)業(yè)的一個優(yōu)勢領(lǐng)域。但是,由于我國油料加工業(yè)生產(chǎn)工藝落后,設(shè)備陳舊,出油率低,成本高,成品油的國內(nèi)價格高于國際市場,在主要通過許可證控制的情況下,植物油進口沖擊國內(nèi)生產(chǎn)的現(xiàn)象都時有發(fā)生,取消許可證管理后沖擊會更大。國外植物油對國內(nèi)市場的沖擊,必然使國內(nèi)油料生產(chǎn)的比較優(yōu)勢發(fā)揮不出來。因此,在WTO框架下,發(fā)揮我國油料生產(chǎn)競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵,是提高國內(nèi)榨油業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營水平。沒有榨油業(yè)在國際上的競爭優(yōu)勢,也就不能實現(xiàn)我國油料生產(chǎn)在國際上的競爭優(yōu)勢。

4•糖料生產(chǎn)具有競爭優(yōu)勢,但受到食糖生產(chǎn)不具備競爭優(yōu)勢和糖料貿(mào)易在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中所占比例很小的制約。我國可種植甘蔗、甜菜的面積較多,具有發(fā)展甘蔗、甜菜生產(chǎn)的自然和經(jīng)濟優(yōu)勢。但是食糖加工業(yè)生產(chǎn)工藝落后,出糖率低,成本高,品質(zhì)差,食糖在國際市場的競爭力不高,加之糖料貿(mào)易在世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中所占份額較小,直接制約了我國糖料生產(chǎn)優(yōu)勢的發(fā)揮。所以,與油料一樣,在WTO框架下,發(fā)揮我國糖料生產(chǎn)競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵是提高國內(nèi)制糖業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營水平。

5•水果生產(chǎn)具有貿(mào)易競爭優(yōu)勢。我國水果資源十分豐富,被譽為世界“園林之母”。80年代以來,由于國家對水果實行了價格放開、多渠道經(jīng)營的政策,極大地調(diào)動了農(nóng)民種植果樹的積極性,使我國果品生產(chǎn)得到了突飛猛進的發(fā)展,我國已成為世界水果生產(chǎn)大國。從價格上看,目前國內(nèi)主要水果價格大都低于國際市場價格,按統(tǒng)一口徑計算,蘋果比國際市場低41%,鴨梨低79%,柑桔低47%。因此,在WTO框架下,我國水果會保持一定的價格優(yōu)勢。國內(nèi)市場開放后,適度引進國際競爭,將有利于我國加快提高水果產(chǎn)品質(zhì)量,為我國水果擴大國際市場提供有利機會。水果業(yè)將成為我國農(nóng)業(yè)的一個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

6•羊毛不具有貿(mào)易競爭優(yōu)勢。我國的羊毛生產(chǎn)在現(xiàn)行進口管理體制和稅率上,還遇到來自國際市場的沖擊。如1984年和1988年兩次由于進口羊毛過多,導致國產(chǎn)羊毛積壓2-3年,尤其是1988年的沖擊,嚴重影響了邊疆地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)牧民生活的提高,1989-1991年內(nèi)蒙古牧民的年均收入比正常年份減少了201元。如再大幅度降低關(guān)稅和取消許可證管理,羊毛生產(chǎn)會受到更大沖擊。因此,在WTO框架下,我國羊毛生產(chǎn)已明顯地不具有比較優(yōu)勢。

7•奶業(yè)已經(jīng)不具備競爭優(yōu)勢。奶業(yè)在我國是一個新興的產(chǎn)業(yè),但由于奶牛單產(chǎn)低,飼養(yǎng)成本高,在現(xiàn)有奶牛中,產(chǎn)奶量在5噸或5噸以下的中低產(chǎn)奶牛占68%;加工企業(yè)規(guī)模效益差,加工成本高,在全國760家乳品加工廠中,有57%日處理鮮奶能力在20噸以下,加工能力超過100噸的僅占3%,不能形成規(guī)模效益,且設(shè)備陳舊,工藝落后,產(chǎn)品單一,能源消耗大,生產(chǎn)效率低,致使國產(chǎn)奶制品價格高于國際市場,奶業(yè)缺乏貿(mào)易競爭優(yōu)勢。雖然目前進口奶粉零售價格比國產(chǎn)奶粉高1-2倍,但由于其先進的配方和良好的質(zhì)量,銷路依然很好,若進入WTO框架,國產(chǎn)奶制品的競爭力會進一步降低。

8•水產(chǎn)品具有一定的競爭優(yōu)勢。我國是世界上第一漁業(yè)大國,綜合生產(chǎn)能力較強,特別是水產(chǎn)養(yǎng)殖和勞動力資源比較豐富。從總體上講,進入WTO框架后,有利于我國水產(chǎn)業(yè)吸收國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗,加快水產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和發(fā)展,同時有利于擴大我國水產(chǎn)品的出口市場,改變出口布局,實現(xiàn)出口市場多元化。但關(guān)稅的下調(diào)也會使我國水產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢受到影響,比如,對蝦在我國水產(chǎn)品出口中的份額達50%左右,全國直接或間接從事對蝦生產(chǎn)的勞動力約100萬人,近年來因生產(chǎn)成本逐年上升,目前已與東南亞對蝦生產(chǎn)國成本接近或略高,關(guān)稅下調(diào)顯然會削弱對蝦的貿(mào)易競爭力?？傊?我國水產(chǎn)業(yè)成本和價格低的優(yōu)勢目前已不是十分明顯。

9•肉類生產(chǎn)具有明顯的競爭優(yōu)勢。總體來講,進入WTO框架后,我國畜牧業(yè)的比較優(yōu)勢要強于種植業(yè)。在畜牧業(yè)中,肉類的競爭優(yōu)勢又十分明顯。我國是世界上肉類生產(chǎn)大國,生產(chǎn)優(yōu)勢突出;在價格方面,除禽肉外,我國肉類價格均低于國際市場價格,按減讓基期平均水平計算,我國豬肉價格比國際市場低57%,牛肉低84%,羊肉低54%,價格優(yōu)勢明顯;在市場方面,除港澳地區(qū)外,與我國相鄰的日本、獨聯(lián)體國家、印尼、以及中東地區(qū)國家都有較大的出口市場。所以WTO規(guī)則能為我國肉類生產(chǎn)發(fā)展和貿(mào)易提供有利條件,肉類生產(chǎn)將是我國農(nóng)業(yè)的一個重要優(yōu)勢領(lǐng)域。

(三)WTO框架對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

加入WTO后,我國農(nóng)業(yè)所受到的影響是雙重的,既有有利的影響,也有不利的影響。

1•對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的有利方面

(1)有利于加快我國的經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。WTO是一個以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ),主張利用市場手段合理配置經(jīng)濟資源的國際貿(mào)易組織。這與我國建立社會主義市場經(jīng)濟的改革方向和目標是完全一致的。當前,我們正處在建立社會主義市場經(jīng)濟的起步階段,加入WTO,意味著向市場經(jīng)濟和自由貿(mào)易制度靠攏,這樣使我國的經(jīng)貿(mào)體制融合于世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大框架中,將有利于加快引進國外市場經(jīng)濟機制,推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村深層次改革,改變我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理體制,實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。

(2)有利于促進我國農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。加入WTO后,通過加強國內(nèi)生產(chǎn)與世界農(nóng)產(chǎn)品市場的結(jié)合,可以廣泛引入競爭機制,為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供外部壓力,從而促進國內(nèi)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平,實現(xiàn)從粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。

(3)有利于為我國創(chuàng)造穩(wěn)定的國際貿(mào)易環(huán)境。通過利用WTO的多邊談判機制,聯(lián)合有關(guān)發(fā)展中國家,提出我們在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面的立場、觀點,反對發(fā)達國家設(shè)置的貿(mào)易壁壘,維護發(fā)展中國家的利益,為擴大我國農(nóng)產(chǎn)品特別是農(nóng)產(chǎn)品加工品的出口創(chuàng)造有利條件。

(4)有利于我國農(nóng)產(chǎn)品出口市場的多元化。目前我國的出口市場還沒有做到多元化,出口市場主要集中在少數(shù)幾個國家和地區(qū),這種出口市場單一化的后果是很危險的。加入WTO后,意味著我國真正回到一個開放的多邊貿(mào)易體系,可以享受無條件的100多個締約國的多邊最惠國待遇,經(jīng)過努力還可以得到主要發(fā)達國家所給予的普惠制待遇,這為我國出口市場的多元化創(chuàng)造了必要的條件,從而改變目前我國出口對某些國家市場依賴過大的局面。

(5)有利于我國分享WTO的經(jīng)濟貿(mào)易信息資料,從而有利于我國制定符合國際經(jīng)濟格局和現(xiàn)實的宏觀經(jīng)濟政策。

(6)有利于利用外資、引進技術(shù),發(fā)展我國農(nóng)業(yè)。WTO已不限于對商品進出口貿(mào)易的調(diào)節(jié),而開始著手于其他無形貿(mào)易的調(diào)節(jié),如在知識產(chǎn)權(quán)、投資等方面制定的一些規(guī)則。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后,現(xiàn)代化程度較低,為了改變這種局面,需要對農(nóng)業(yè)加大投資。為此,除了增加國家對農(nóng)業(yè)的投資,鼓勵農(nóng)業(yè)內(nèi)部的自我積累和投資外,還要利用外資,盡量爭取更多的貸款,尤其是條件比較優(yōu)惠的貸款。雖然我們在這方面已經(jīng)做了大量的工作,但潛力仍然很大。進入WTO框架后,隨著國民待遇和最惠國待遇等一系列問題的解決,可以排除許多限制壁壘,進一步加快利用外資、引進技術(shù)和管理、發(fā)展我國農(nóng)業(yè)的步伐。

2•對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的不利影響

雖然加入WTO對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展有許多有利因素,但WTO規(guī)則是一把雙刃劍,它在提供利益的同時,也為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了不利的影響。我國是一個農(nóng)業(yè)大國,主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都保持著世界領(lǐng)先地位,但由于受到土地資源的限制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小,勞動生產(chǎn)率低,許多農(nóng)產(chǎn)品的價格,均高于或接近國際市場價格,因而農(nóng)業(yè)缺乏競爭優(yōu)勢。進入WTO框架后,隨著國內(nèi)市場的開放,國外質(zhì)量好、價格優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品肯定會對國內(nèi)生產(chǎn)形成一定沖擊,有些產(chǎn)品所受到的沖擊甚至可能是巨大的,面對公平競爭的原則,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨十分嚴峻的考驗。因此,如何巧妙地使用WTO規(guī)則,在不違背WTO規(guī)則的前提下盡可能地減少我國農(nóng)業(yè)所受到的沖擊,是我國農(nóng)業(yè)宏觀決策要解決的一個重大問題。

二、WTO框架下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀政策選擇

進入WTO框架后,農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控和管理的核心,就是適應(yīng)WTO規(guī)則的要求,設(shè)計和運行一套富有效率的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策,用政策推動我國農(nóng)業(yè)在WTO框架下的健康順利發(fā)展。WTO框架下我國農(nóng)業(yè)宏觀政策的選擇應(yīng)突出以下方面:

(一)要把糧食作為貿(mào)易保護的重點

如前所述,我國糧食已經(jīng)失去了價格優(yōu)勢。按照比較優(yōu)勢原則,當糧食生產(chǎn)不再具備價格優(yōu)勢之后,我國應(yīng)該放棄糧食生產(chǎn)。確實,近幾年國內(nèi)外一些學者曾建議甚至鼓勵中國政府這樣做。這樣做的好處的確是顯而易見的,它可以使政府節(jié)省大量的補貼,并將有限的土地、資金和技術(shù)等稀缺資源投向有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品生產(chǎn)之中。但是,如果我國放棄了糧食生產(chǎn),將會帶來兩個極難解決的問題:一是中國的糧食供給從何而來,誰能為現(xiàn)在是12億人、未來是16億人長期穩(wěn)定地提供糧食。設(shè)想一下,即使我國放棄50%的糧食生產(chǎn),那么目前就需要從世界市場進口2•4億噸糧食,未來將進口3億噸以上。世界糧食貿(mào)易能力根本不可能滿足這么大的進口需求。

一旦糧食短缺,吃飯問題解決不了,我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定就失去了堅實的基礎(chǔ)。鑒于糧食在居民生活、經(jīng)濟發(fā)展和國家穩(wěn)定方面的特殊重要性,我國絕不可能將自己的糧食安全建立在沒有可靠供給的基礎(chǔ)之上。二是放棄糧食生產(chǎn)后,農(nóng)村將會有數(shù)以千萬計的農(nóng)民失業(yè),誰能為他們提供再就業(yè)的機會。當幾億農(nóng)民處于失業(yè)狀態(tài)時,農(nóng)村的穩(wěn)定就是一句空話,中國的穩(wěn)定也就是一句空話?？磥砗苊黠@,現(xiàn)實將迫使我國不能放棄糧食生產(chǎn),非但如此,我國還要加強糧食生產(chǎn)。因此,在WTO框架下,我國農(nóng)業(yè)宏觀政策選擇的一個重點就是要對糧食生產(chǎn)進行保護。對糧食生產(chǎn)進行重點保護,并不是要完全封閉國內(nèi)市場。完全封閉市場,不僅不符合WTO規(guī)則,而且對我國實現(xiàn)糧食供求平衡也不利。如前所述,我國糧食供求存在缺口是一個長期趨勢,僅僅依靠國內(nèi)生產(chǎn)資源,無法滿足對糧食的需求,必須從國際市場進口一部分糧食,以進行品種調(diào)劑和缺口彌補。因此,我國糧食生產(chǎn)保護的目標是有限目標,即近期內(nèi)保持95%的糧食自給率,未來的糧食自給率不能低于92%。在既不封閉國內(nèi)市場又不使外國糧食對國內(nèi)糧食生產(chǎn)造成沖擊的政策目標下,對糧食生產(chǎn)的保護就要巧妙地使用WTO框架內(nèi)的貿(mào)易保護手段。

首先,在加入WTO的談判過程中,要盡可能地給糧食保留較高的關(guān)稅水平,這一點應(yīng)該成為我國加入WTO談判的一個重要策略和原則。如果糧食關(guān)稅要價太低,國內(nèi)生產(chǎn)的糧食無法與國外糧食競爭,穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)的目標就難以實現(xiàn)。其次,要主動地調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅結(jié)構(gòu),建立合理的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅體系。目前我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅率設(shè)置很不合理,糧食等大宗商品進口數(shù)量很大,但關(guān)稅很低,而許多小商品進口數(shù)量較少,關(guān)稅設(shè)置卻很高。因而雖然農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的平均稅率高達46•1%,但加權(quán)平均稅率僅為15%左右。在進入WTO的談判中,在關(guān)稅減讓和非關(guān)稅措施轉(zhuǎn)換時,我們應(yīng)采取“放小保大”原則,即主動地大幅度降低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響不大的小商品的稅率,換取糧食等大宗重要商品的高稅率。這也應(yīng)該成為我國進入WTO談判的一個基本策略和原則。第三,采用關(guān)稅配額政策,對配額內(nèi)的糧食進口征收低關(guān)稅基至零關(guān)稅,對超過配額的糧食進口征收高關(guān)稅。

(二)要把大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品作為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點

根據(jù)我國的具體情況,除糧食外,其他不具備價格優(yōu)勢的產(chǎn)品,不可能都對其全部進行保護,也沒有必要都對其全部進行保護。在WTO框架下,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是:除糧食外,其他農(nóng)產(chǎn)品原則上都應(yīng)按照比較優(yōu)勢來進行生產(chǎn),即適當讓出部分產(chǎn)品的國內(nèi)市場,把不具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品生產(chǎn)減少到最低安全水準,同時將用于這些產(chǎn)品生產(chǎn)的資源轉(zhuǎn)向有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品生產(chǎn)上來,大力發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品,以擴大具有競爭優(yōu)勢產(chǎn)品的國際市場,實現(xiàn)國內(nèi)有限資源的最佳合理配置,充分利用好國內(nèi)和國際兩個市場、兩種資源。按照比較優(yōu)勢原則,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),是WTO框架下我國農(nóng)業(yè)宏觀政策選擇的另一個重點。依照前述的比較優(yōu)勢狀況,除糧食外,今后我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重點是:

1•牛、羊、豬、禽肉等肉類產(chǎn)品。這類產(chǎn)品不僅具有較高的競爭優(yōu)勢,而且具有較大的出口市場。因此,在宏觀政策安排方面,應(yīng)把肉類生產(chǎn)作為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。為了不使肉類產(chǎn)品生產(chǎn)對國內(nèi)糧食供求平衡形成太大的壓力,肉類生產(chǎn)可采取“兩頭在外”的方針,即通過適當進口一部分飼料,在國內(nèi)轉(zhuǎn)化成肉產(chǎn)品后再出口到國際市場,以實現(xiàn)資源的有效轉(zhuǎn)換。肉類生產(chǎn)還應(yīng)注意保證產(chǎn)品衛(wèi)生、質(zhì)量和供貨期,提高貿(mào)易信譽度。出口市場除繼續(xù)鞏固港澳地區(qū)市場外,應(yīng)擴大與我國相鄰的日本、獨聯(lián)體國家、印尼及中東地區(qū)國家的出口,同時積極開辟新的市場空間。

2•蘋果、梨等水果類產(chǎn)品。這類產(chǎn)品價格競爭優(yōu)勢明顯,國際市場潛力很大。目前我國水果類產(chǎn)品的出口水平還很低,鮮果出口量僅占總產(chǎn)量的1%左右,且售價很低,柑桔售價為其他國家的一半左右,蘋果在香港市場的售價不及美國的1/2和日本的1/4,梨在香港市場的售價僅為澳洲啤梨的一半。市場份額也呈下降態(tài)勢,60年代我國果品占香港市場份額在40%以上,現(xiàn)在則不到20%。造成我國果品類產(chǎn)品出口萎縮的主要原因是質(zhì)量問題,具體表現(xiàn):一是許多傳統(tǒng)的出口水果品種退化,二是栽培管理粗放,三是產(chǎn)后商品化處理和貯運手段落后,四是品種結(jié)構(gòu)不合理,五是不能保證全年供應(yīng)和均衡上市。因此,加快我國果品業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是提高質(zhì)量。只要質(zhì)量提高了,產(chǎn)后商品化處理和貯運手段跟上了,價格競爭優(yōu)勢才能充分發(fā)揮出來,也才能占領(lǐng)更大的國際市場。

3•花生、芝麻等油料類產(chǎn)品。我國油料生產(chǎn)在品種改良和提高單產(chǎn)方面潛力較大,價格上也較有競爭優(yōu)勢。因此,我國油料生產(chǎn)本身是有競爭力的。但植物油加工業(yè)不具有競爭優(yōu)勢,進入WTO框架后,榨油業(yè)如不加快企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換,提高工藝水平,降低成本,將面臨被沖垮的危險,并進而影響到油料生產(chǎn)。所以,把花生、芝麻等油料類產(chǎn)品作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展,必須在宏觀政策上把握兩個重點:一是進一步提高油料生產(chǎn)本身的競爭力,具體措施是:加快建設(shè)商品油料生產(chǎn)基地,改善油料生產(chǎn)條件;擴大油料生產(chǎn)規(guī)模,實行區(qū)域化種植和集約化生產(chǎn),以降低生產(chǎn)成本;增加科技投入,發(fā)展優(yōu)質(zhì)油料生產(chǎn);適當調(diào)整油料品種結(jié)構(gòu),多發(fā)展價格較高、效益較好、出口前景好的花生、芝麻生產(chǎn)。二是下大力氣改造榨油業(yè),通過引進國際先進加工技術(shù)和設(shè)備,改進食用油生產(chǎn)加工工藝,提高榨油業(yè)的整體效率和競爭水平。在WTO框架下,榨油業(yè)不能再繼續(xù)成為我國油料生產(chǎn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約。

4•甜菜、甘蔗等糖料類產(chǎn)品。我國盡管目前人均食糖消費量不及世界平均水平的1/3,但由于人口多,食糖消費總量很大,多年來一直依靠大量進口平衡國內(nèi)供求,因而成為世界食糖進口大國。國內(nèi)市場為我國發(fā)展糖料生產(chǎn)提供了動力。另一方面,我國糖料生產(chǎn)的自然和經(jīng)濟條件較好,具有一定的競爭優(yōu)勢。因此,應(yīng)該把糖料生產(chǎn)作為我國農(nóng)業(yè)的一個優(yōu)勢領(lǐng)域來發(fā)展。然而,糖料生產(chǎn)優(yōu)勢的發(fā)揮同樣受到國內(nèi)制糖業(yè)的制約。由于國內(nèi)制糖業(yè)技術(shù)水平低,加工出來的食糖在國際市場缺乏競爭力,因此,在WTO框架下,國外食糖會沖擊國內(nèi)制糖業(yè)而直接影響國內(nèi)糖料生產(chǎn)的發(fā)展。所以,發(fā)展我國糖料生產(chǎn)的關(guān)鍵,同樣是一方面繼續(xù)提高糖料生產(chǎn)本身的競爭力,另一方面改造制糖業(yè),使制糖業(yè)具備競爭力。

5•水產(chǎn)品。我國水產(chǎn)品具有一定競爭優(yōu)勢。近年來水產(chǎn)品出口貿(mào)易發(fā)展很快,以沿海地區(qū)為重點、以出口創(chuàng)匯為發(fā)展方向的外向型漁業(yè)正在逐步發(fā)展壯大,一些名特優(yōu)新水產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工對國際市場已有較高的依附性。水產(chǎn)品生產(chǎn)作為優(yōu)勢領(lǐng)域發(fā)展的重點是:通過技術(shù)改造,提高產(chǎn)品質(zhì)量,提高產(chǎn)品包裝及營銷手段水平。

(三)充分利用WTO規(guī)則內(nèi)的國內(nèi)支持空間

盡管WTO規(guī)則對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國內(nèi)補貼支持作出了明確約束,但在WTO框架內(nèi),我國尚有485億元人民幣的活動空間。與發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家相比,雖然這485億元人民幣的支持額度不是很多,但與我國的實際支持水平相比,這個額度還是很可觀的。按減讓基期1986-1988年的平均水平計算,我國包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食儲備、貧困地區(qū)的扶持、自然災(zāi)害救濟、生產(chǎn)資料的補貼等,3年平均投入水平僅276億元人民幣。485億元與276億元相比,空間擴大了75%,況且276億元的投入中尚有不少內(nèi)容屬于不受WTO規(guī)則約束的“綠盒”政策。因此,我國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國內(nèi)支持空間仍然具有一定的活動余地,仍大有文章可做。農(nóng)業(yè)宏觀政策應(yīng)該充分利用這一空間,并利用好這一空間。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,參考國際經(jīng)驗,今后我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國內(nèi)支持應(yīng)建立以農(nóng)產(chǎn)品價格支持尤其是以糧食價格支持為核心的政策體系。這一支持體系的重點是:

1•支持目標:由短期化轉(zhuǎn)向長期化

目前和今后較長一段時期內(nèi),我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾是供給短缺,農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)量不能完全滿足需求,人口和資源的壓力又是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡的主要限制因素。因此,我國農(nóng)業(yè)補貼支持政策的基本目標,就應(yīng)該是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為中心,同時兼顧農(nóng)民的收入。即通過農(nóng)業(yè)補貼,調(diào)動農(nóng)民增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性,促進農(nóng)業(yè)增長向依靠科技進步方面轉(zhuǎn)化,營造一個持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)補貼支持的所有操作,都要圍繞著這個基本目標來進行。

2•支持方式:由投入補貼轉(zhuǎn)向產(chǎn)出補貼

投入補貼方式和產(chǎn)出補貼方式相比,產(chǎn)出補貼方式要優(yōu)于投入補貼方式。這是因為:

第一,投入補貼往往是與農(nóng)產(chǎn)品的低價格相聯(lián)系的。政府從農(nóng)民手中購買農(nóng)產(chǎn)品所用的低價格,一方面使農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)扭曲,并進而使整個產(chǎn)品價格體系都處于扭曲,從而產(chǎn)品市場出現(xiàn)扭曲;另一方面,低價格必然挫傷農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,農(nóng)民不愿意以較低的價格把產(chǎn)品賣給政府,這樣,政府的農(nóng)產(chǎn)品采購就必然伴隨著行政控制,必然具有強制性。因此,與投入補貼相聯(lián)系的農(nóng)產(chǎn)品低價格使生產(chǎn)系統(tǒng)缺乏效率。

第二,投入補貼本身也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格出現(xiàn)扭曲,從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場處于扭曲。由于生產(chǎn)資料價格不能反映供求關(guān)系,不能反映價格規(guī)律,不能反映資源的稀缺程度,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的交易實際上只是政府的行政配置。一方面,低價銷售農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,必然會生成一些尋租行為,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的分配效率;另一方面,生產(chǎn)資料的低價銷售還使農(nóng)用工業(yè)企業(yè)不能根據(jù)經(jīng)濟法則進行自身的經(jīng)濟活動,不能根據(jù)效率原則有效組織生產(chǎn),不能形成擴大再生產(chǎn)的自我積累和發(fā)展,企業(yè)缺乏內(nèi)在的動力和活力,因而農(nóng)用工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)也缺乏效率。

第三,與產(chǎn)出相比,投入的種類多、環(huán)節(jié)多,因此,投入補貼操作的難度相對較大,補貼政策運行的自身成本相對較高。正是基于投入補貼方式的這些不足,大多數(shù)發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)補貼的成功實踐中,都采用產(chǎn)出補貼方式,而對農(nóng)用生產(chǎn)資料的生產(chǎn)、分配與銷售,一般都把價格完全放開,由市場供求形成價格,由市場進行調(diào)節(jié),不給予補貼,同時采取措施防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料產(chǎn)品的生產(chǎn)或銷售環(huán)節(jié)形成價格壟斷。由于投入補貼方式所固有的不足,我國農(nóng)業(yè)補貼支持的作用未能充分發(fā)揮出來。因此,農(nóng)業(yè)補貼方式調(diào)整的基本點在于:由投入補貼支持逐漸轉(zhuǎn)向產(chǎn)出補貼支持,即隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展,形成一個完善的農(nóng)用生產(chǎn)資料市場,完全放開農(nóng)資產(chǎn)品價格,并采取相應(yīng)措施防止農(nóng)資產(chǎn)品市場形成價格壟斷;對農(nóng)業(yè)的財政補貼支持集中于農(nóng)產(chǎn)品上,以農(nóng)產(chǎn)品的保護價格為手段,全面實施對農(nóng)業(yè)的補貼支持,最終確立以產(chǎn)出補貼為主體的農(nóng)業(yè)補貼支持方式。

3•支持運行:由隨意性轉(zhuǎn)向制度化和規(guī)范化

即使確立了有效的補貼方式,如果沒有一套規(guī)范的制度做保證,農(nóng)業(yè)補貼支持的作用也不能充分表現(xiàn)出來。因此,形成制度化和規(guī)范化的補貼支持政策,對于充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼支持的作用十分重要。從我國的實際情況出發(fā),農(nóng)業(yè)補貼支持政策的設(shè)計,一定要把補貼支持運行的制度化和規(guī)范化建設(shè)作為一個重點。通過制度調(diào)整,建立基本的規(guī)章制度,使農(nóng)業(yè)補貼支持形成一個基本制度,加強管理,杜絕隨意性,提高農(nóng)業(yè)補貼支持的運行效率。

(四)充分利用WTO規(guī)則內(nèi)的“綠盒”政策措施

WTO規(guī)則對政府支持農(nóng)業(yè)政策的限制,僅限于能引起貿(mào)易扭曲的“黃色”政策(AmberPolicies)。而不引起貿(mào)易扭曲的政策,稱“綠色”政策或稱“綠盒”政策,則不在被限制之列。WTO規(guī)則內(nèi)的“綠盒”政策措施具體包括:(1)政府的一般性服務(wù),如科學研究,病蟲害控制,培訓、推廣與咨詢服務(wù),檢驗服務(wù),市場促銷服務(wù),基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等;(2)為食品安全而建立的公共儲備;(3)國內(nèi)食品援助;(4)與生產(chǎn)不掛鉤的直接收入支持;(5)作物保險與收入安全計劃;(6)自然災(zāi)害救濟;(7)結(jié)構(gòu)調(diào)整援助,如生產(chǎn)者退休計劃,資源休作項目及投資援助等;(8)環(huán)境計劃;(9)不利地區(qū)的援助計劃?！熬G盒”政策的存在,實際上為政府支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開了一個大口子。因此,我國的農(nóng)業(yè)宏觀政策一定要抓住這個有利機會,用足用夠“綠盒”政策,把“綠盒”政策作為實現(xiàn)我國糧食自給率目標的重要手段,把“綠盒”政策做為WTO框架下我國支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要手段。

隨著我國經(jīng)濟綜合實力的提高,經(jīng)濟反哺農(nóng)業(yè)的能力會不斷增強。由于對農(nóng)業(yè)直接的價格支持和投入補貼受到WTO規(guī)則的限制,而“綠盒”政策則不受限制,因此,從策略上講,我們就可以把用于價格和投入直接補貼的財力轉(zhuǎn)移到“綠盒”政策的合法名目之下,把增加的財力通過“綠盒”政策合法地注入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。按照這一策略,今后我國農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)突出以下重點:

1•增加農(nóng)業(yè)科技投入。加強農(nóng)業(yè)科學技術(shù)研究工作,加強農(nóng)業(yè)科技推廣工作,加強對農(nóng)民的基礎(chǔ)教育和技術(shù)培訓工作。通過科技活動,提高我國農(nóng)產(chǎn)品的科技含量,推動我國農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變,增強我國農(nóng)業(yè)的整體競爭能力。

2•增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。加強以水利建設(shè)為核心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的道路交通、郵電通訊、能源、市場信息等方面的服務(wù),以間接減少農(nóng)民用于生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的成本支出,減緩國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上升速度。

3•增強農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)保護投入。加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測、污染治理和環(huán)境保護工作,加強農(nóng)業(yè)病蟲害的預測預報和控制工作,加強農(nóng)村公共衛(wèi)生工作。

(五)建立農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點是生產(chǎn)周期長,市場反應(yīng)能力差,自然風險大,為了增強農(nóng)業(yè)的風險承受能力,保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展和維護農(nóng)民的利益,需要建立農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系。在國外,尤其在發(fā)達國家,農(nóng)業(yè)保險受到廣泛重視,成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要手段。如美國,政府為所有參加保險的作物提供30%的保險費補貼,投保的農(nóng)民當年作物收成減產(chǎn)25%以上時,可以取得聯(lián)邦作物保險公司的最高賠償金額;日本政府對主要農(nóng)作物保險給予15%的補貼,遇到災(zāi)害時給予正常年景10-30%的保險費;加拿大的作物保險范圍幾乎涵蓋了所有的農(nóng)產(chǎn)品,農(nóng)民要以自愿參加作物保險,聯(lián)邦及各省政府支持50%的保險負擔。作物保險升格成為農(nóng)民收益保險,取代災(zāi)害救濟及價格補貼,已是WTO框架下世界農(nóng)業(yè)政策的新走向之一,且這一支持措施并不違背WTO規(guī)則,值得我國借鑒。目前,我國農(nóng)業(yè)保險制度還不完善,農(nóng)業(yè)保險水平還很低,農(nóng)業(yè)保險運行遠遠不能適應(yīng)WTO框架下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。因此,農(nóng)業(yè)宏觀政策要高度重視農(nóng)業(yè)保險問題,把農(nóng)業(yè)保險制度和體系建設(shè)列入政府農(nóng)業(yè)宏觀政策的議事日程,建立符合我國實際的農(nóng)業(yè)保險制度和體系,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的重要作用。

(六)實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與貿(mào)易管理一體化

我國目前的管理存在著生產(chǎn)和貿(mào)易相互脫節(jié)問題,管生產(chǎn)的不了解市場,管貿(mào)易的又調(diào)控不了生產(chǎn),這在一定程度上制約了我國農(nóng)產(chǎn)品出口的發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力。加入WTO后,我國的農(nóng)業(yè)就與世界市場接軌,相應(yīng)地我國的農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)管理體制也應(yīng)該與世界接軌。我們應(yīng)加快農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)的改革,打破行業(yè)部門界限,使農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與貿(mào)易有機地結(jié)合起來,實行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易的一體化管理。這樣不僅可以有效地支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而且也將大大提高我國農(nóng)產(chǎn)品對外競爭的整體實力,對加快我國農(nóng)業(yè)在WTO框架下的發(fā)展是十分有利的,也是非常必要的。