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作者：丁少群魏曉盛馬琳琳單位：西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院

一、引言:難以轉(zhuǎn)化的有效需求

2007年中央財政扶持的政策性農(nóng)業(yè)保險出臺之前，農(nóng)業(yè)保險一直以商業(yè)化模式運營，政府力量介入不足。在這種模式下，出現(xiàn)了農(nóng)戶不愿參保，保險公司不愿承保，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)萎縮的現(xiàn)象。其原因在于農(nóng)業(yè)保險高損失率、高費用率和高保費的特點決定了其不適合采取完全的商業(yè)化方式運作，而需要政府的財政扶持［7］。2007年開始實施的農(nóng)業(yè)保險中央財政補(bǔ)貼政策，迅速促進(jìn)了各地農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，三年后的2009年全國農(nóng)業(yè)保險費收入達(dá)到了133．9億元，比補(bǔ)貼政策實施前的2006年8．48億元高出了10多倍。然而，最近兩年農(nóng)業(yè)保險費收入?yún)s再難以快速增長，2010、2011年的農(nóng)業(yè)保險費一直停留在135億元左右。目前來看，財政補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)保險的拉動作用在短期內(nèi)是明顯的，但其可持續(xù)性卻遇到了障礙。一個有趣的現(xiàn)象是，即使政府對保費補(bǔ)貼比例達(dá)到80%，依然有部分農(nóng)戶不愿參保，如洛陽市小麥保險財政補(bǔ)貼試點工作。［6］這一現(xiàn)象凸顯了中國農(nóng)業(yè)保險運行中的尷尬:農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的潛在需求難以轉(zhuǎn)化為有效需求。理論上，強(qiáng)制參保或在財政補(bǔ)貼保費的前提下，可以將農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求;實踐中，中國農(nóng)業(yè)保險采取了自愿參保的實施方式，高補(bǔ)貼也難以喚起部分農(nóng)民的投保意愿。理論與實踐的相悖反映了農(nóng)業(yè)保險所嵌入的制度環(huán)境對其發(fā)展的不利影響。

二、研究視角:制度嵌入性

嵌入性是經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的一個核心概念，美國學(xué)者格拉維諾特1985年將之具體化，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動嵌入于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并強(qiáng)調(diào)具體的個體關(guān)系和此種關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)在產(chǎn)生信任上的作用即信任來源于社會網(wǎng)絡(luò)，而人類的經(jīng)濟(jì)行為嵌入于社會網(wǎng)絡(luò)的信任結(jié)構(gòu)之中。［15］嵌入性分為結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。結(jié)構(gòu)嵌入性即格拉維諾特論述的嵌入性概念;認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性分別指行為主體在社會活動中受其固有思維方式等認(rèn)知方式影響，受其習(xí)俗、宗教和價值觀等文化因素制約，受所處政治體制、權(quán)力分配等政治因素限制。此后，嵌入性被應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)社會學(xué)、社會資本、網(wǎng)絡(luò)組織等多個領(lǐng)域的研究之中。20世紀(jì)七八十年代興起的新制度主義就是在此背景下產(chǎn)生的，它揭示了制度及其嵌入性在經(jīng)濟(jì)活動中的重要性，認(rèn)為在研究經(jīng)濟(jì)活動時，不僅要分析規(guī)范這一經(jīng)濟(jì)活動的制度，還應(yīng)分析該制度是如何在更大的制度環(huán)境中運行的。新制度主義在發(fā)展過程中，逐漸形成了社會學(xué)制度主義、歷史制度主義和理性選擇制度主義三個流派。本文主要借鑒社會學(xué)制度主義和歷史制度主義的分析方法。社會學(xué)制度主義強(qiáng)調(diào)制度嵌入的重要性，認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)中的社會生產(chǎn)體制因嵌入于更大的社會制度、經(jīng)濟(jì)制度、政體和文化中而呈現(xiàn)出差異。［3］其研究的重點是探討制度的運作如何嵌入于更大的制度環(huán)境中，在方法論上偏向整體主義，認(rèn)為制度嵌入的環(huán)境是一個多種因素相互交織的、復(fù)雜的、整體性的構(gòu)造。社會學(xué)制度主義的研究方法考慮全面，但容易陷入方法論整體性的陷阱。歷史制度主義在制度嵌入方面的研究主要強(qiáng)調(diào)制度的關(guān)聯(lián)性，將制度界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。其研究思路偏向變量之間的動態(tài)關(guān)系，在確定了因變量后，截取一定歷史時期內(nèi)的制度因素作為自變量，探討制度因素的相互變動如何影響因變量。制度因素在這里被看作是歷史景觀中推動著歷史沿著某一路徑發(fā)展的相對穩(wěn)定和最為核心的因素之一［2］。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險的嵌入環(huán)境及其隱憂分析

(一)政策性農(nóng)業(yè)保險嵌入于追求自身利益的地方政府行為模式

政策性農(nóng)業(yè)保險由中央財政和地方財政共同支持，省市政府組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一制定辦法，縣鄉(xiāng)政府具體實施推動，商業(yè)保險公司負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)營。很顯然，地方政府是政策性農(nóng)業(yè)保險的最重要推動者，其支持力度大小是農(nóng)險能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。新制度主義認(rèn)為，地方政府也是具有自身利益的行為主體，其行為具有自主性，受制于自身經(jīng)濟(jì)、政治利益的追逐［5］。

1．地方政府推動政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)成本與收益分析

分稅制改革后，中央和地方的財政分配關(guān)系呈現(xiàn)出財權(quán)上繳、事權(quán)下沉的特點。財權(quán)方面，全國稅種被劃分為中央稅、地方稅和共享稅。其中，稅收規(guī)模最大的企業(yè)增值稅被劃為共享稅，中央和地方分別占75%和25%，而所有企業(yè)的消費稅都被劃分為中央稅［11］。通過這一劃分，在稅收初次分配上中央財政收入遠(yuǎn)高于地方財政。另外，分稅制僅規(guī)定了中央政府和省政府的財政劃分辦法，而沒有規(guī)定省級以下的財政劃分。因此，各省政府可以自主決定本省各級政府的財政劃分，造成了地方政府財權(quán)的層層上繳;而與此同時，事權(quán)卻沒有相應(yīng)上移，地方政府依然要承擔(dān)各項事務(wù)的管理職責(zé)，在政府收支上表現(xiàn)為地方收入銳減、支出上漲。

對于地方財政缺口，上級政府通過稅收的再分配予以彌補(bǔ)，最常見的再分配方式是稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一稅收分配方式使地方政府產(chǎn)生了對中央財政的依賴，特別是在稅費改革后，地方政府的收費權(quán)益大大消減，其收入越來越依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這種轉(zhuǎn)移支付包括專項補(bǔ)助、稅收返還補(bǔ)助、其他補(bǔ)助等，地方政府對中央財政的依賴使“跑項目”(即所謂“跑部錢進(jìn)”)成為地方財政收入一項重要來源［12］?？傮w來看，財權(quán)上繳、事權(quán)下沉改變了地方政府行為模式，獲取可支配的資金流成為了地方政府執(zhí)行政策的激勵力量。

然而，地方政府推動政策性農(nóng)業(yè)保險難以獲取可支配的資金流，反而要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)成本。其一，根據(jù)政策性農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼方案，地方財政應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行配套的保費補(bǔ)貼，即地方政府推動政策性農(nóng)業(yè)保險會有一筆直接資金流出。其二，盡管政策性農(nóng)業(yè)保險有中央財政支持，但其具體事宜由地方政府負(fù)責(zé)，即地方政府需要承擔(dān)制度的建設(shè)成本和運行費用。如安徽省政府規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險推廣、宣傳和培訓(xùn)等方面發(fā)生的費用不得在保費補(bǔ)貼資金中列支，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府以及財政、農(nóng)業(yè)等部門履行引導(dǎo)支持、組織推動、協(xié)作辦理等職責(zé)而發(fā)生的費用，由同級財政預(yù)算安排［1］。最后，政策性農(nóng)業(yè)保險的保費資金實行專項管理，任何部門、單位和個人不得挪用、擠占、轉(zhuǎn)移，因此農(nóng)業(yè)保險基金也不可能成為地方政府的建設(shè)資金來源。特別地，某些地方特色農(nóng)業(yè)(如葡萄種植)的保險費補(bǔ)貼未納入中央財政補(bǔ)貼范圍，這部分的補(bǔ)貼完全由地方財政承擔(dān)。上述問題對不容樂觀的地方政府財政能力提出了挑戰(zhàn)。一方面，分稅制改革后，地方財政日益入不敷出，財政自給系數(shù)已由2000年的60%降到目前的50%左右(見表1)。盡管一些地方政府可以通過預(yù)算外收入(如土地轉(zhuǎn)讓收入)彌補(bǔ)財政不足，但土地財政不會必然促進(jìn)地方政府將收入大量用于公共建設(shè)和農(nóng)業(yè)保險費補(bǔ)貼，且這種收入方式也是不可持續(xù)的。另一方面，據(jù)審計署披露，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額高達(dá)10萬億元，全國共有19．9%的市級政府和3．56%的縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，這給地方財政造成了巨大壓力［10］。因此，依賴財政補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險在地方政府的財政支持能力上遲早可能出現(xiàn)問題，這將使制度的長遠(yuǎn)發(fā)展存在隱憂。

當(dāng)然，地方政府推動政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展也能獲取一定的經(jīng)濟(jì)社會收益，主要體現(xiàn)在獲取中央補(bǔ)貼資金、節(jié)省救災(zāi)資金和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的正外部性。盡管相關(guān)政策規(guī)定中央補(bǔ)貼資金是專項資金，任何單位不得挪用，但在實踐中，仍有一些地方政府會采取非正規(guī)手段套取中央補(bǔ)貼資金，并挪作他用，以解決地方財政資金的不足。節(jié)省救災(zāi)資金，是指參保農(nóng)戶在發(fā)生風(fēng)險事故時會得到保險賠付，這減輕了地方政府救災(zāi)資金的支出。農(nóng)業(yè)保險的正外部性，是指農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展會帶來農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量供給的增加和市場價格的穩(wěn)定，從而給整個社會帶來了福利增長［1］。

2．地方政府推動政策性農(nóng)業(yè)保險的政治收益分析

在現(xiàn)行的組織人事管理體系中，中央和上級分別掌握著地方和下級部門的人事考核及任免權(quán)。因此，服從上級安排、完成上級任務(wù)是下級官員獲得晉升的保證。而上級對下級的政績考核方式通常是將任務(wù)或指標(biāo)層層分解，根據(jù)完成情況進(jìn)行獎懲，這種考核的體系比較復(fù)雜，考核指標(biāo)繁多，且權(quán)重不同。［6］一般來說，指標(biāo)可以分為關(guān)鍵指標(biāo)、優(yōu)先指標(biāo)、硬指標(biāo)和軟指標(biāo)等。關(guān)鍵指標(biāo)實行一票否決制，如地方政府出現(xiàn)民眾越級上訪事件則其考核失敗，優(yōu)先指標(biāo)包括維護(hù)社會秩序等，硬指標(biāo)通常指經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)，軟指標(biāo)通常與社會事業(yè)相關(guān)。其中，優(yōu)先指標(biāo)和硬指標(biāo)往往成為地方政府關(guān)注的焦點。如根據(jù)周飛舟對福建及重慶一些縣鄉(xiāng)的調(diào)研，招商引資和財政收入是諸指標(biāo)中最重要的部分。［12］這一政績考核機(jī)制使地方政府官員專注于完成上級任務(wù)及硬指標(biāo)以獲得政績，一旦上級對某項政策不再關(guān)注或上級所指派的事務(wù)在考核體系中不重要，地方政府執(zhí)行這些政策的動力就會不足，政策實施就會打折扣?？傊?，地方政府及其官員是具有自身利益的行為主體，其在執(zhí)行政策時會考慮能帶來的政治收益，包括政治晉升和表彰的機(jī)會等。當(dāng)前，部分地方政府將政策性農(nóng)業(yè)保險納入了政績考核體系，但其在整個考核體系中所占權(quán)重并不高。

以安徽省為例，根據(jù)《安徽省2011年度民生工程考核辦法》，政策性農(nóng)業(yè)保險占績效考核的比重為3%，省政府對于工作成績突出的市、縣(區(qū))給予表彰，并適當(dāng)獎勵工作經(jīng)費。①在安徽省的一些基層政府，地方官員推動政策性農(nóng)業(yè)保險的政治收益通常也只是類似的表彰及一些工作經(jīng)費獎勵，如潛山縣對政策性農(nóng)業(yè)保險推廣先進(jìn)單位的獎勵為通報表彰及1000～3000元的工作經(jīng)費獎勵。②總體來看，地方政府推動政策性農(nóng)業(yè)保險的政治收益多為精神獎勵(通報表彰等)，政治晉升和實際物質(zhì)獎勵較少，即相關(guān)的政治收益有限。在地方管理的壓力型體制下，地方政府可能會在短期內(nèi)推動政策性農(nóng)業(yè)保險，但從長遠(yuǎn)看，一旦上級政府施加的壓力消失，推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的外在動力就會減弱，從而政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)性得不到保證。此外，上級政府的壓力可能會使地方政府在執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險發(fā)展政策時采取非正規(guī)手段完成上級指派的指標(biāo)，如地方政府為保證農(nóng)險覆蓋面和承保率，可能會強(qiáng)制農(nóng)戶參?；蛱孓r(nóng)戶代為投保(在發(fā)生災(zāi)害時也代為索賠、領(lǐng)取賠款，如此可能出現(xiàn)截留賠款的現(xiàn)象)。因此，從長遠(yuǎn)來看，地方政府是缺乏執(zhí)行政策性農(nóng)業(yè)保險的政治基礎(chǔ)和內(nèi)在激勵機(jī)制的。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險嵌入于生產(chǎn)方式不斷變遷的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不斷變遷中。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村勞動力的輸出，使依托于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不斷發(fā)生變化。外出務(wù)工相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入優(yōu)勢，形成了對農(nóng)村勞動力放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵，不可逆轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程沖擊著原有的土地經(jīng)營制度，而入世帶來的全球化競爭使小農(nóng)生產(chǎn)更加難以適應(yīng)。農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的變遷，帶來了農(nóng)業(yè)保險需求的變化。部分外出務(wù)工農(nóng)民放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其對農(nóng)業(yè)保險并無需求;一些僅在部分時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)農(nóng)民，對農(nóng)業(yè)保險的需求并不迫切。［8］由于小農(nóng)生產(chǎn)的低效及農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭收入中的比重不斷下降，農(nóng)戶參保的積極性并不高。庹國柱等在廣東、上海等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入比較高的地區(qū)的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)收益在農(nóng)戶收入中的比重不斷下降，農(nóng)戶收入增長中的大部分來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得，即使發(fā)生災(zāi)害，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和家庭生活也不會遭受嚴(yán)重困難［7］。很顯然，這些人很難成為政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)的保障對象。與此同時，工業(yè)化城市化的發(fā)展及農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營在農(nóng)村中興起，并得到各級政府的認(rèn)可。2008年底，全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織總數(shù)達(dá)20．15萬個，專業(yè)村達(dá)45650個。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織帶動農(nóng)民9808萬戶(當(dāng)年鄉(xiāng)村總戶數(shù)為2．57億戶)，2000年～2008年間農(nóng)民參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營增收幅度達(dá)年均10%左右，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入增長的重要渠道。①相比于分散、低效的小農(nóng)經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)化組織在農(nóng)業(yè)保險的投保意愿與繳費能力上都更勝一籌。安徽等地的調(diào)查顯示，在一些遭過災(zāi)和產(chǎn)業(yè)化程度較高的地方，農(nóng)戶投保積極性更高。即使在財政補(bǔ)貼試點尚未啟動的2005年，安徽省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參保率即達(dá)69．14%，并帶動了農(nóng)戶投保。②可喜的是，近年來，越來越多的省市開始重視農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，由此可能帶來農(nóng)業(yè)保險潛在市場的擴(kuò)大及投保方式的變革，如吉林省對糧食基地縣的玉米、水稻和大豆實行統(tǒng)保，湖南省的大型農(nóng)場和龍頭企業(yè)發(fā)揮帶動作用，組織農(nóng)戶集體投保。③總之，政策性農(nóng)業(yè)保險嵌入于產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化經(jīng)營興起(同時小農(nóng)生產(chǎn)又普遍存在)、農(nóng)村勞動力外出務(wù)工及城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中，其有效需求呈現(xiàn)出巨大差異性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷及地區(qū)間變遷的不一致性，容易導(dǎo)致各地政策性農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)出極具差異性的需求特征和發(fā)展模式，這會導(dǎo)致不同地區(qū)農(nóng)險制度發(fā)展的波動和不穩(wěn)定。

3．政策性農(nóng)業(yè)保險嵌入于信任缺失的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)

中國人的信任多是以血緣姻親關(guān)系和情感兩個因素為基礎(chǔ)的。［4］在社會轉(zhuǎn)型過程中，人與人之間的情感溝通減少，同時受“金錢至上”及西方自由化思想的影響，中國傳統(tǒng)文化中兩個影響信任的重要因素都在逐漸被稀釋。因此，當(dāng)前中國社會普遍出現(xiàn)了信任缺失危機(jī)，群體性事件的急劇增多在一定程度上反映了這一問題的嚴(yán)重性。1993年～2005年間，中國群體性事件由每年8700件增長到83600件［14］。在農(nóng)村地區(qū)的信任關(guān)系缺失問題上，社會轉(zhuǎn)型仍然是一個不可忽視的社會背景。改革開放后，中國農(nóng)村逐漸由傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會。隨著城市化不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村邊界被不斷調(diào)整;而計劃生育政策及人口流動使農(nóng)村的家庭模式日益縮小。在這些因素的驅(qū)動下，農(nóng)村中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的密度日益薄弱，人們違反道德的成本不斷下降，農(nóng)村傳統(tǒng)的道德觀、宗族觀等價值認(rèn)同體系逐漸瓦解。即在社會轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村中過去被廣泛接受的認(rèn)同體系逐漸失效，而新的認(rèn)同體系并未隨著社會轉(zhuǎn)型而建立，如村干部不再具有傳統(tǒng)農(nóng)村中的威望和地位，其在更大程度上被視為下派官員。一些地方政府及官員與民爭利的行為經(jīng)常發(fā)生，這使得一些農(nóng)村基層政府逐漸失去了農(nóng)民的信任;而部分農(nóng)村基層政府在執(zhí)行計劃生育、土地征收及干部選舉等政策時的不當(dāng)行為，更加劇了信任治理危機(jī)。農(nóng)業(yè)保險嵌入于信任缺失的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)時，其運行的社會基礎(chǔ)便十分脆弱，其實施方式只能采取自愿性，政府沒有也不能夠在財政補(bǔ)貼保費的基礎(chǔ)上強(qiáng)制農(nóng)戶參保。事實上，即使在官民信任關(guān)系良好的建國初期，強(qiáng)制性的農(nóng)業(yè)保險也引發(fā)了諸多農(nóng)民的不滿與業(yè)務(wù)混亂，農(nóng)業(yè)保險還因此被停辦一年［9］。農(nóng)村中社會信任體系的缺失，不僅表現(xiàn)在農(nóng)戶對基層政府不信任，還表現(xiàn)在對保險公司的不信任。如在安徽省水稻干旱和高溫?zé)岷χ笖?shù)保險的試點地區(qū)，僅有不到20%的被調(diào)查對象信任銷售農(nóng)業(yè)保險的公司，信任的缺失導(dǎo)致大量農(nóng)戶不愿購買農(nóng)業(yè)保險，害怕上當(dāng)受騙［13］。

四、制度環(huán)境重塑:政策性農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的建議

(一)優(yōu)化財政補(bǔ)貼制度，建立長效扶持機(jī)制

當(dāng)前財政補(bǔ)貼政策有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，但依然有幾個問題值得注意。其一，中央財政應(yīng)加大投入，以減輕地方政府特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財政負(fù)擔(dān)。同時，財政部門應(yīng)加強(qiáng)對資金流向的監(jiān)管，確保補(bǔ)貼專項資金不被挪用、占用。其二，根據(jù)作物種類、種植規(guī)模、農(nóng)業(yè)風(fēng)險高低等因素，實施差異化補(bǔ)貼政策。從提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面角度出發(fā)，財政補(bǔ)貼的重點應(yīng)偏向?qū)I(yè)化種植、規(guī)?；?jīng)營、高風(fēng)險地區(qū)的農(nóng)戶。其三，增加對保險人承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險能力的財政支持力度。保險人承保農(nóng)業(yè)保險會面臨巨額賠付的風(fēng)險，從長遠(yuǎn)看，分散或降低保險人巨額賠付的風(fēng)險對于農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定發(fā)展是必要的。當(dāng)前急需健全農(nóng)業(yè)再保險體系，建立財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。

(二)重構(gòu)地方政府激勵機(jī)制，改進(jìn)政績考核體系

如上文所述，獲取政治收益是地方政府推動政策實施的重要激勵因素。而在當(dāng)前的政績考核體系下，地方政府往往關(guān)注招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)及財政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)和諧社會建設(shè)等其他指標(biāo)，這不利于政策性農(nóng)業(yè)保險的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，上級政府應(yīng)改進(jìn)考核體系，加大體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平性和平衡性的指標(biāo)在考核體系中的權(quán)重，如農(nóng)民收入的增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)收入差距的縮小等，并將之長期化、制度化。鑒于農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用，改進(jìn)政績考核體系有利于從內(nèi)在機(jī)制上激勵地方政府持續(xù)推動政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

(三)提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度，發(fā)揮專業(yè)化組織、龍頭企業(yè)參保帶動效應(yīng)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織經(jīng)營規(guī)模大(大量保險標(biāo)的聚集意味著經(jīng)營風(fēng)險的集中)，經(jīng)營效率高，繳費能力強(qiáng)，容易形成對農(nóng)業(yè)保險的有效需求。但中國大部分地區(qū)的土地經(jīng)營規(guī)模小，種養(yǎng)農(nóng)戶分布零散，生產(chǎn)效率低下，對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足。各級政府應(yīng)根據(jù)市場需求，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，鼓勵承包土地的流動和集中，在產(chǎn)業(yè)化條件成熟的地區(qū)，通過技術(shù)扶持、優(yōu)惠信貸等政策的調(diào)節(jié)作用不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度。同時，以農(nóng)協(xié)等專業(yè)化組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等為依托，吸引農(nóng)戶參保，發(fā)揮帶動作用。

(四)培育農(nóng)村社會的信任體系，重構(gòu)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的社會基礎(chǔ)

單純的財政補(bǔ)貼政策并不一定能將農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求。在信任關(guān)系缺失的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶對基層政權(quán)和保險公司的不信任，是造成其對農(nóng)業(yè)保險持觀望態(tài)度的重要原因。因此，除財政補(bǔ)貼外，培養(yǎng)信任關(guān)系對于農(nóng)業(yè)保險的推廣有著重要意義。根據(jù)格拉維諾特的理論，信任來源于社會網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)的交換關(guān)系會產(chǎn)生共同的期望，即雙方參與社會網(wǎng)絡(luò)的密度越大，其為共同目標(biāo)而合作的可能性及違約成本也越大。此外，對制度的信任是一種依賴于動態(tài)的人際互動的過程信任，不同于以靜態(tài)的人際關(guān)系為依據(jù)的人際信任［4］。因此，要提升政府、保險公司與農(nóng)戶之間的信任關(guān)系，應(yīng)增加三者之間的交往密度，使政府、保險公司和農(nóng)戶間產(chǎn)生共同期望和互惠規(guī)范。具體措施包括:改善基層政府的民主管理，增強(qiáng)鄉(xiāng)村事務(wù)的透明度和農(nóng)民參與程度;政府對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行互動式宣傳，保險公司應(yīng)主動加強(qiáng)與投保人之間的溝通;完善農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)制，確保承保到戶、定損到戶、理賠到戶，并保持制度的穩(wěn)定性等。