財政專項資金績效審計探討
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財政專項資金是國家財政部門撥付的，為經(jīng)濟建設和公共服務等社會事業(yè)專門設置的國家財政資金，是一種具有事先設定專門用途的財政資金。財政專項資金績效審計是指國家的審計機關在核查財政專項資金的真實性和合法性的基礎上，對財政專項資金的社會效益和經(jīng)濟效益進行評價和分析，以此來提高財政專項資金的使用效益。長期以來，我國的財政資金的審計主要是依托于過去的財政收支審計的傳統(tǒng)模式，重點針對財政收支的真實性和合法性進行審計。這種審計模式僅僅核對收支的真實性，已經(jīng)越來越不能適應中國公式公共財政體制的深化轉型和發(fā)展。財政專項資金績效審計目標主要包括真實性、合法合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性。真實性是指審計機構對財政專項資金使用的實際情況與財政專項資金的規(guī)定用途一致，真實性是績效審計的基礎，沒有了真實性，其他目標就沒有了根基；合法合規(guī)性是指財政專項資金的使用符合法律法規(guī)，這是提高財政資金使用效率的重要前提；經(jīng)濟性是指財政資金的使用過程有沒有鋪張浪費、有沒有不合理的支出和資源的利用情況，是為保證其他條件效果不變的前提下財政資金的成本最小化；效率性是指財政專項資金的投入與產出的關系，對于經(jīng)濟建設方面特別重要，政府的財政資金也是需要必要的回報率的，不然就是資源的浪費，也就是說最小的投入換取最大的產出；效果性是側重財政資金的使用效果評價，主要是公共社會事業(yè)完成度和老百姓的滿意度等。
二、當前財政專項資金績效審計存在的問題
（一）財政專項資金經(jīng)濟性差
根據(jù)定義我們就可以看到財政專項資金是具有一定具體目標的財政資金，但是在資金的實際使用過程中，不少部門或者單位對資金擠占和浪費。財政資金來自于納稅人繳納的稅收，是應該取之于民用之于民的資金，也是應該充分發(fā)揮經(jīng)濟效益的資金。當前，財政專項資金的擠占和浪費現(xiàn)象仍然比較常見。比如，國家審計署對教育專項資金的績效審計，就發(fā)現(xiàn)大量的類似現(xiàn)象。國家撥付的資金并沒有按照經(jīng)濟性的原則進行支出，而是大肆鋪張，對經(jīng)費瞞報和多報，比如違規(guī)給教師發(fā)放津貼，甚至通過會計手段對資金進行違規(guī)占用，比如私蓋教學樓，而因為占用而產生的資金缺口繼續(xù)向上級部門申請。由于這類資金往往具有重大社會影響，很多時候會同意申請，在浪費了財政資金的同時，也助長了這類不正之風。
（二）財政專項資金效率性低
長期以來，政府官員的晉升主要來自于上級部門對當?shù)谿DP的考核，一個擁有更好GDP政績的官員會得到更好的升遷條件。導致各個地方政府對當?shù)氐腉DP極為重視，而由于投資是宏觀經(jīng)濟三駕馬車中的地方政府最容易操控的，過度投資或者大興土木搞基礎建設的現(xiàn)象在全國各地區(qū)都有。地方政府的投資可以直接的為當?shù)貛鞧DP、財政收入和就業(yè)率，對于一個地區(qū)而言，是一件不錯的事情，但是從全國來看，那就不再是一件有效益的事情了。而這類型事件導致的直接結果就是財政專項資金的經(jīng)濟效益低。地方政府對財政專項資金的申請準備充分，但是資金使用效率情況確實不敢恭維?？冃徲嫷娜笔且粋€重要的原因。沒有績效審計，就沒有對于地方政府所提供的基礎設施建設的數(shù)據(jù)分析，沒有數(shù)據(jù)分析，財政專項資金就容易被地方政府“忽悠”走。長期的財政專項資金效益低，對國家的經(jīng)濟宏觀調控具有不利的影響。
（三）財政專項資金效果性差
對于財政專項資金，很多政府部門申請時，列舉出大量的必要性和緊迫性，將財政資金與社會事業(yè)、老百姓的生活緊緊聯(lián)系在一起，但是資金申請來之后的項目實施，則并沒有給予應有的重視。重資金申請、輕項目效益的現(xiàn)象比較突出。這主要是由于公共事業(yè)不像企業(yè)經(jīng)濟行為一樣，有很直觀的貨幣報酬，導致績效考核過程并不簡單。比如說，市區(qū)建設了路燈照明設施，這一類的公共事業(yè)為夜間的交通和安全做了貢獻，但是這種貢獻有多少呢，如何衡量呢，是一個公共事業(yè)評價的現(xiàn)實難題。在缺乏結果可以衡量的前提下，如何評價政府部門對于照明設置的投資呢。長期難以做出恰當?shù)牡脑u價，使得政府部門做好和做差并沒有區(qū)別，由于自身的部門利益或者偷懶，時間長了就形成當前這種資金效果性差的現(xiàn)象。
三、解決當前財政專項資金績效審計存在問題的對策
（一）加強監(jiān)督和設置財務指標提高財政專項資金經(jīng)濟性
從過去審計署對教育專項資金的審查就可以看到，其實這些財政專項資金的亂用和浪費現(xiàn)象并沒有隱藏很深，是可以通過績效審計來審查出來的。這就要求首先，就是加強上級審計對下一級政府機關或者事業(yè)單位的審計，對出現(xiàn)的亂用資金和濫用資金的現(xiàn)象予以嚴格的查處，為財政專項資金的良好使用打下制度基礎。同時，審計機構也要深入研究如何發(fā)現(xiàn)和界定浪費這個概念。違規(guī)占用資金在審計實務中比較好查處，但是浪費這個確實一個很難以界定的概念。對于浪費的界定，應該按照不同的項目特點和內在聯(lián)系，設置一系列有內在管理的財務指標，通過這些財務指標之間的關系來核查浪費的現(xiàn)象。
（二）設定目標財務等指標來提高財政專項資金效率性
官員熱衷于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展是一件好事情，但是在沒有約束的條件下，就會在全國層面看到過度投資，財政專項資金效率差現(xiàn)象。因此，在財政資金的使用過程中應該設置評價指標來對財政資金使用績效進行科學評價，這樣使得資金使用效率一目了然，也可以從源頭把過度投資現(xiàn)象消滅。具體的指標需要針對具體的項目來設定，比如說在經(jīng)濟建設領域的機場建設，就不能僅僅因為缺一個機場就申請資金來建設，應該按照市場規(guī)律來進行投資，讓市場規(guī)律來約束政府的投資。審計機關可以利用金融學中的基本原理，就是計算項目的凈現(xiàn)值和內含報酬率，只有當項目的凈現(xiàn)值大于零或者說內含報酬率大于預期時，項目可以上馬實施，否則應該放棄。為什么要使用內涵報酬率呢，或者凈現(xiàn)值呢，是因為政府的投資會擠出社會資本投資。如果政府投資的效率低的同時，擠出高效率的社會資金投資，這樣會更加損害宏觀經(jīng)濟的發(fā)展。政府部門的投資和社會資本投資一樣，都應該計算項目的回報率，不能僅僅粗略的看項目不錯，而是應該仔細分析項目的效率性。
（三）積極引入社會中介機構評價和聽取百姓意見來提高財政專項資金效果性
對于財政專項資金而言，效果性是最重要的一個目標。好的效果，意味著財政資金的使用效率比較高，項目建設比較成功。為了提高財政專項資金的效果性，審計機關可以廣開言路，積極聽取百姓意見和社會中介機構評價。因為，社會事業(yè)的效果并不是以貨幣為單位計量的，收益也不像經(jīng)濟項目能提供貨幣收益，社會事業(yè)的效果是對老百姓的方便程度和對社會發(fā)展的貢獻程度。而這些信息和指標，并不能審計人員能計算出來的。這就需要積極利用社會中介機構評價，比如大學的社會調查或者具有資質的調查公司，對這些社會事業(yè)進行調查分析，作為績效審計的基礎數(shù)據(jù)。有了這些調查數(shù)據(jù)，績效審計就不是無水之源了。同時，也要積極聽取老百姓的意見，對于社會反響好的社會事業(yè)應該給予鼓勵和獎勵。同時，對于那些調研結果比較差的社會事業(yè)工程，應該會同財政部門，對其采取必要的懲罰措施。有獎懲才能正本清源，提高財政專項資金的效果性。
作者：楊慶龍 單位：浙江省農業(yè)綜合開發(fā)審核中心
