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一基于投入－產(chǎn)出模型的農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計的內(nèi)容和導(dǎo)向

1農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計的內(nèi)容

開展農(nóng)業(yè)科研項目績效審計的目的是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研項目承擔單位合理有效地使用財政資金，以提高財政科技投入的使用效率;并根據(jù)評價結(jié)果來調(diào)整財政科技投入的領(lǐng)域和方向，作為政府部門安排科技項目的重要依據(jù)，促進財政科技資源的有效配置，提高科技投入的配置效率。農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計內(nèi)容主要體現(xiàn)在經(jīng)濟性評價、效率性評價和效果性評價3個方面，也就是通常所說的“3E”評價。審計評價時既可以對預(yù)算資金管理和使用的“3E”都進行評價，又可以只對其中的一個或兩個“E”進行評價。經(jīng)濟性評價，就投入角度而言，是指在適當考慮質(zhì)量的前提下，評價農(nóng)業(yè)科研項目所用預(yù)算資金成本是否最小化，簡單地說就是預(yù)算支出是否節(jié)約、通常通過預(yù)算資金的實際投入與計劃投入的比較，資源成本的實際支出與計劃支出的比較，考核預(yù)算資金是否節(jié)約，以衡量預(yù)算資金的事中效益。審計部門對農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金的經(jīng)濟性評價主要包括:(1)資源的取得、使用和管理是否遵循有關(guān)法律法規(guī);(2)資源的取得、使用和管理是否經(jīng)濟;(3)預(yù)算資金的投入安排是否適當;(4)實際投入和資源成本支出是否與預(yù)算、計劃或定額一致。效率性評價，就投入與產(chǎn)出的關(guān)系而言，是指評價科研成果與所使用預(yù)算資金之間的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說，就是預(yù)算支出是否講究效率。通常通過實際投入與實際產(chǎn)出的比較，即預(yù)算資金實際耗費與科研成果產(chǎn)出相比較，考核預(yù)算資金的使用效率。審計部門對農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金進行效率性評價主要包括:(1)制度效率，是否就預(yù)算資金設(shè)計了完善的內(nèi)部控制和管理制度，是否嚴格和有效執(zhí)行;(2)資源使用效率，體現(xiàn)為審查科研成果的數(shù)量和質(zhì)量是否達到預(yù)定目標，科研成果的質(zhì)量是否得到保證;(3)工作效率，是否能在保證質(zhì)量的前提下及時提供預(yù)定科研成果，研發(fā)活動的時間是否節(jié)省。效果性評價，就產(chǎn)出角度而言，是指評價政府部門農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金使用的結(jié)果在多大程度上實現(xiàn)了預(yù)期目標，以及政府部門經(jīng)濟活動的實際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的關(guān)系，簡單地說，就是預(yù)算支出是否實現(xiàn)了預(yù)期目標。通常通過實際結(jié)果與預(yù)期目標之間的比較，來評價預(yù)算資金管理使用的事后效益。審計部門對農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金的效果性評價主要包括:(1)項目的內(nèi)部效果性，這是狹義的效果性概念，即政府希望通過使用該筆科技專項資金而達到的直接效果，此時的效果性可以用該筆專項資金的立項目標來衡量。(2)項目的外部效果性，通常以科研成果對服務(wù)對象產(chǎn)生的影響來衡量，相應(yīng)地，評價這個層次的效果性時，往往要將評價標準延伸到該政府部門服務(wù)的社會公眾層面。(3)通過項目的效果性體現(xiàn)出的政府部門在履行行政管理職能方面的社會效果性，但是，對政府部門在這一寬泛層次上的效果性的衡量，可能會涉及審計之外的政策或者預(yù)測領(lǐng)域。因此，目前的效果性評價通常是以前2個層次為主。

2實施以結(jié)果和效果性為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)科研

項目預(yù)算資金績效審計綜合評價農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計的經(jīng)濟性評價、效率性評價和效果性評價之間，通常沒有明顯的區(qū)分，很難把三者完全割裂開來。一是經(jīng)濟性和效率性存在內(nèi)涵上的交叉;二是效果性評價一般不考慮為達到目標所使用的成本，實踐中常常出現(xiàn)以高成本換取高速度或高效率，或者以犧牲經(jīng)濟性以達到最佳效果的情況。因此，應(yīng)將經(jīng)濟性評價、效率性評價和效果性評價作為一個整體加以評價，綜合考慮以避免評價的片面性。但評價結(jié)論通常是以實現(xiàn)效果性為主導(dǎo)地位的綜合評價，即在經(jīng)濟性、效率性和效果性的關(guān)系中，效果性是決定性的。只有在預(yù)期結(jié)果基本實現(xiàn)的情況下，才能談經(jīng)濟性和效率性。否則，在結(jié)果和效果都很差，即“產(chǎn)品”為廢品的情況下，即使再經(jīng)濟和效率都是沒有意義的。

二當前農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計中存在的主要問題

開展政府農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計的前提是具有一套完整、全面、公正的評價指標體系來做指導(dǎo)，而目前該體系正處于研究和探索階段，尚未真正建立起來，同時農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計的對象千差萬別，使得衡量審計對象的經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準難以統(tǒng)一，而采用不同的衡量標準，則必然會得出天壤之別的結(jié)論。評價指標體系的不健全導(dǎo)致審計人員無法對被審計單位的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行客觀、準確的評價。農(nóng)業(yè)科研項目預(yù)算資金績效審計結(jié)果目前基本上是數(shù)字的簡單堆積和羅列，缺少客觀的分析和科學(xué)的評價。

三基于投入－產(chǎn)出模型的農(nóng)業(yè)科研項目績效審計評價

指標體系的構(gòu)建根據(jù)Christopher的投入－產(chǎn)出模型，構(gòu)建了一套農(nóng)業(yè)科研項目績效審計評價指標體系。農(nóng)業(yè)科研項目績效審計評價指標體系基本框架包括1個屬性層和2個指標層。屬性層即為績效審計的主要內(nèi)容，即為經(jīng)濟性、效率性、效果性。構(gòu)建該體系的重點在于指標的選取和設(shè)計上，由于農(nóng)業(yè)科研項目的績效經(jīng)常呈現(xiàn)多重形態(tài)，因此必須注重評價實施中的項目績效識別問題，需要明確哪些能夠識別并計入項目績效，非科研活動或環(huán)節(jié)的貢獻，不能簡單計入項目績效中。指標的選取和設(shè)計不僅要兼顧普遍性與特殊性，綜合考慮經(jīng)濟效益與社會效益，還要能涵蓋與審計對象有關(guān)的各方面效益。

四農(nóng)業(yè)科研項目績效審計評價指標體系的運用

本文選取某科學(xué)研究院鱘魚繁育技術(shù)項目績效審計案例，說明根據(jù)Christopher的投入－產(chǎn)出模型的農(nóng)業(yè)科研項目績效審計評價指標體系在政府農(nóng)業(yè)科研項目評價中的運用。

1審計項目背景

某科學(xué)研究院鱘魚繁育技術(shù)項目(以下簡稱“鱘魚中心”)集基本建設(shè)、科研實驗、成果轉(zhuǎn)化和生產(chǎn)經(jīng)營于一體，實行產(chǎn)、學(xué)、研“一條龍”的運作模式。目的在于依托實體，有效實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化，由此反哺教學(xué)及科研。該科學(xué)研究院鱘魚繁育技術(shù)項目為國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)項目，財政投資500萬元，于2008年建設(shè)并投入運營，某科學(xué)研究院以此為平臺成立鱘魚項目中心。該中心“兩塊牌子，一套人馬”，對內(nèi)為科研實驗基地，對外為全資企業(yè)。該科學(xué)研究院的資金來源主要是財政資金，無能力對企業(yè)進行資金投入，鱘魚項目中心的生產(chǎn)經(jīng)營資金從何而來?鱘魚項目中心自成立以來，銷售收入極其可觀，僅2010～2013年就累計實現(xiàn)銷售收入1800萬元，但又經(jīng)營年年虧損，問題出在哪里?經(jīng)營資金、經(jīng)營成本的真實性等一系列問題引起了審計組的關(guān)注，以此為切入點，沿著農(nóng)業(yè)科研項目和生產(chǎn)經(jīng)營兩條主線對該項目效益情況進行績效審計調(diào)查。

2審計目標經(jīng)濟性評價目標

(1)審查資源獲取審批程序是否規(guī)范，資金到位是否及時。(2)科研成果轉(zhuǎn)化在資金管理使用方面的薄弱環(huán)節(jié)，揭露損失浪費、占用建設(shè)資金和專項資金等問題。效率性評價目標:(1)內(nèi)控制度的管理水平是否設(shè)計了完善的內(nèi)部控制制度和管理制度，并有效執(zhí)行，提高預(yù)算資金管理效率。(2)科技成果的數(shù)量是否達到預(yù)定目標，質(zhì)量上是否得到保證，時間上是否節(jié)省。效果性評價目標:(1)分析科研成果轉(zhuǎn)化帶來的經(jīng)濟效益、社會效益以及可持續(xù)影響，揭露科研成果轉(zhuǎn)化不能順利完成、效益低下、達不到既定目標等問題。(2)分析鱘魚繁育技術(shù)項目科研成果服務(wù)對象的滿意程度。

3審計評價鱘魚項目建設(shè)和使用

基本實現(xiàn)了項目建設(shè)確定的科研和成果轉(zhuǎn)化目標，以及社會效益目標，資源獲取審批程序規(guī)范，資金到位比較及時，外部管理的效果性明顯，農(nóng)民對此科研和成果的轉(zhuǎn)化滿意度達到80%。一是實際產(chǎn)出科研和成果轉(zhuǎn)化成顯著，科研成果轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力達到85%。鱘魚項目投入使用以來，取得各類科技成果5項。其中，省部級一等獎2項、三等獎1項、某XX科學(xué)研究院一等獎1項、三等獎1項。二是社會效益明顯。通過“基地+農(nóng)戶”模式，帶動了某省郊區(qū)山區(qū)農(nóng)民利用山間冷泉水流水養(yǎng)殖脫貧致富。通過“中心+示范點”模式，輻射全國20多個省(市)，使某鱘魚養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展?？蒲谐晒D(zhuǎn)化在2年內(nèi)產(chǎn)量就達到了11200t，占世界產(chǎn)量一半以上，成為世界鱘魚養(yǎng)殖第一大國，由此可判定該農(nóng)業(yè)科研項目具有較好的績效，但效率性尚有提高的空間。通過對該農(nóng)業(yè)科研項目的績效審計評價，說明所設(shè)計的評價指標體系具有較強的可操作性。

4審計發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)濟性問題

(1)項目建設(shè)和管理方面的問題。如該鱘魚繁育技術(shù)項目未全面事先確定的成本節(jié)約目標。(2)資源的使用和管理不經(jīng)濟。違反基建程序下達投資計劃，概算多列投資，概算外項目占用建設(shè)資金，多付工程監(jiān)理費，未經(jīng)批準改變部分項目用途，部分項目閑置，項目資料管理不規(guī)范等。效率性問題:(1)缺乏嚴格完善的內(nèi)部控制制度和管理制度，如鱘魚中心自成立以來，沒有制定嚴格完善的內(nèi)控制度，導(dǎo)致2009～2012年的管理費用支出是同期會計報表反映產(chǎn)品銷售利潤的1．59倍、凈利潤的7．27倍。(2)科研課題和成果轉(zhuǎn)化經(jīng)費管理及生產(chǎn)經(jīng)營中的問題。如生產(chǎn)經(jīng)營擠占科研和成果轉(zhuǎn)化經(jīng)費，少計銷售收入及利潤等。效果性問題:(1)由于擅自改變項目建設(shè)內(nèi)容、擠占挪用農(nóng)業(yè)科研項目資金等問題，致使鱘魚中心項目預(yù)期的經(jīng)濟效益不能實現(xiàn)。如鱘魚中心以實驗的名義，將項目(課題)經(jīng)費用于企業(yè)基本建設(shè)及生產(chǎn)和經(jīng)營，導(dǎo)致2010～2013年累計實現(xiàn)銷售收入1800萬元，沒有達到預(yù)期的銷售收入。(2)由于鱘魚中心自成立以來沒有執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，項目資金被擠占、挪用和形成賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致投資收益不能真實反映，由于財務(wù)審計的內(nèi)容主要局限在財務(wù)收支的合法、合規(guī)性方面，并以查錯糾弊和提供意見為目的，而忽視了公共資金使用的效果，因此這就需要對組織利用資源所取得的實際效果進行獨立評價和客觀說明，才能真實完整地反映投資收益。

作者：黃繡娟 魏長升 單位：河海大學(xué)