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摘要：自上世紀(jì)八九十年代以來(lái)，英美等國(guó)家的金融市場(chǎng)相繼實(shí)現(xiàn)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，并逐步建立起與本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化傳統(tǒng)等相匹配的金融監(jiān)管模式。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化層級(jí)的深化，國(guó)際金融市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛在的影響也不斷加深；同時(shí)從追求效率和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力角度看，向混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型已成為我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的必然。因此，我國(guó)亦應(yīng)在借鑒較為成熟金融監(jiān)管制度與模式的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管思路，創(chuàng)新金融監(jiān)管方式，改革并完善相關(guān)法律安排，最終實(shí)現(xiàn)新型金融監(jiān)管模式建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：混業(yè)經(jīng)營(yíng)；金融監(jiān)管；模式創(chuàng)新

金融市場(chǎng)所具有的自然壟斷、外部性及信息不對(duì)稱等特性，是金融監(jiān)管存在的理論基礎(chǔ)；而金融創(chuàng)新、金融市場(chǎng)和金融監(jiān)管三者之間的動(dòng)態(tài)平衡，是不斷調(diào)整金融業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和金融監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)原因。一方面，金融市場(chǎng)若求長(zhǎng)期繁榮發(fā)展，則需要源源不斷的金融創(chuàng)新為其提供前進(jìn)動(dòng)力，因此，金融創(chuàng)新是市場(chǎng)發(fā)展的必需品；另一方面，為維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，防范和抵御因創(chuàng)新而引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管亦應(yīng)運(yùn)而生。上世紀(jì)80年代以降，隨著金融行業(yè)業(yè)務(wù)范圍的不斷交叉融合，混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式重現(xiàn)歷史舞臺(tái)，成為當(dāng)下國(guó)際金融市場(chǎng)中最為主要的經(jīng)營(yíng)體制；亦因此，我國(guó)近年來(lái)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不斷深化，金融業(yè)態(tài)的演變呼喚新型金融監(jiān)管模式的建立。金融監(jiān)管模式的選擇需要考慮一國(guó)經(jīng)濟(jì)政治現(xiàn)狀、歷史文化背景以及金融市場(chǎng)發(fā)展程度。在金融業(yè)發(fā)展尚未成熟階段，貿(mào)然采用過(guò)于寬松的監(jiān)管手段和監(jiān)管模式會(huì)大大加重發(fā)生金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行；反之，若在金融市場(chǎng)發(fā)展逐步成熟，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度等監(jiān)管手段漸趨完全時(shí)，政府過(guò)度的干預(yù)和監(jiān)管也會(huì)滯礙金融業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。因此，在我國(guó)金融市場(chǎng)尚未成熟，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)今，把握監(jiān)管力度，構(gòu)建適合我國(guó)的金融監(jiān)管模式已顯得尤為緊迫而重要。

一、我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)金融市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品玲瑯滿目，增強(qiáng)金融市場(chǎng)活力的同時(shí)也加重了金融監(jiān)管的負(fù)擔(dān)。各類金融機(jī)構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)界線逐步模糊，金融產(chǎn)品亦不再囿于業(yè)務(wù)范圍而呈現(xiàn)產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象。混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下我國(guó)金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀主要概述如下：第一，直接融資比重穩(wěn)步提高。貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)是金融市場(chǎng)兩大組成部分，近年來(lái)，隨著中小企業(yè)數(shù)量不斷增長(zhǎng)，資金需求量也水漲船高，由于銀行等資金中介機(jī)構(gòu)出于流動(dòng)性要求，對(duì)貸款資格掌握較為嚴(yán)格，因而中小企業(yè)融資只能依靠資本市場(chǎng)這一長(zhǎng)期資金的流通場(chǎng)所。故資本市場(chǎng)運(yùn)作已呈一定規(guī)模，這為金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)奠定時(shí)代背景。第二，金融市場(chǎng)同質(zhì)性不斷加強(qiáng)。分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下各類金融機(jī)構(gòu)間異質(zhì)性較為明顯，各業(yè)務(wù)及人員間均保留一定專業(yè)化特征。然而隨著大資管時(shí)代的到來(lái)，通過(guò)資產(chǎn)證券化等手段實(shí)現(xiàn)了金融產(chǎn)品的同質(zhì)化，最終也導(dǎo)致整體金融行業(yè)的業(yè)務(wù)交叉混同成為必然。第三，金融創(chuàng)新發(fā)展過(guò)猛。金融創(chuàng)新浪潮推動(dòng)金融業(yè)自分業(yè)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，反作用下混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)也為金融創(chuàng)新提供了更為舒適的溫床。世界范圍內(nèi)普遍承認(rèn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)也在另一維度刺激了國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的熱情，然而一輪接一輪的金融創(chuàng)新活動(dòng)使傳統(tǒng)金融監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)。第四，互聯(lián)網(wǎng)金融迅速崛起。“普惠金融”一詞的興起在某種程度上是激勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的信號(hào)，而混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)便利了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)成長(zhǎng)和經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，各P2P借貸平臺(tái)和眾籌平臺(tái)如雨后春筍般出現(xiàn)，其產(chǎn)品形式更加多樣復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)范圍也囊括多個(gè)傳統(tǒng)金融行業(yè)。

二、我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管模式現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題

自我國(guó)確立“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”的金融經(jīng)營(yíng)體制和“一行三會(huì)”金融監(jiān)管體系以來(lái)，金融業(yè)運(yùn)行的安全性顯著增強(qiáng)，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益逐年提升，這說(shuō)明在當(dāng)時(shí)環(huán)境下我國(guó)所采取的經(jīng)營(yíng)體制和監(jiān)管模式適應(yīng)了金融市場(chǎng)的發(fā)展需要；但是也應(yīng)看到，隨著金融業(yè)態(tài)不斷演變，各實(shí)體金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合作發(fā)展深入而頻繁，互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展更突破了傳統(tǒng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的底線，原來(lái)的分業(yè)模式已不再符合當(dāng)下金融業(yè)發(fā)展趨勢(shì)。

（一）我國(guó)金融監(jiān)管模式現(xiàn)狀和分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式相配衡，我國(guó)目前金融監(jiān)管模式上仍保留以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管模式，主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括：中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“銀監(jiān)會(huì)”、“證監(jiān)會(huì)”、“保監(jiān)會(huì)”），財(cái)政部以及國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)①。從權(quán)力設(shè)定方式和意圖上看，采用這種類似于間接設(shè)定方式的優(yōu)勢(shì)在于可以充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)上的專業(yè)性，提高監(jiān)管效率和質(zhì)量；然而，過(guò)度專業(yè)化也導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能過(guò)于單一，對(duì)其他行業(yè)監(jiān)管制度不盡熟悉，同時(shí)大部分發(fā)達(dá)國(guó)家采用混業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，不同金融業(yè)務(wù)的混雜非常普遍，故在處理國(guó)際金融案件時(shí)反而效率低下，規(guī)制和監(jiān)管效果不盡人意。若要進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)金融市場(chǎng)，則必須創(chuàng)新金融監(jiān)管模式，順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展新要求。

（二）我國(guó)目前金融監(jiān)管模式缺陷雖然國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)目前采用分業(yè)制度的合理性有以上考慮，但不能否認(rèn)的是，我國(guó)目前金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)面臨國(guó)外混業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，而且混業(yè)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的實(shí)踐證明，在充分建立相關(guān)監(jiān)管制度、完善監(jiān)管法律的前提下，我國(guó)有能力逐步擴(kuò)大混業(yè)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)、實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。若仍實(shí)行原有的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，不僅易使其產(chǎn)生對(duì)規(guī)制手段的依賴，不利于金融市場(chǎng)的獨(dú)立健康發(fā)展，而且在抵御國(guó)外金融機(jī)構(gòu)搶占市場(chǎng)以及加強(qiáng)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范方面，也具有很大的阻礙影響。綜合來(lái)看，在我國(guó)目前金融服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀下，現(xiàn)行金融監(jiān)管制度具有以下缺陷。第一，監(jiān)管主體不明，監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)間缺乏有效協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致監(jiān)管漏洞和重復(fù)②。我國(guó)目前實(shí)施金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)主要是“一行三會(huì)”，該模式下有著很強(qiáng)的行政色彩；且由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不能因時(shí)發(fā)展，對(duì)于橫跨多個(gè)行業(yè)的金融創(chuàng)新缺乏機(jī)構(gòu)或制度對(duì)各方權(quán)責(zé)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，故容易導(dǎo)致監(jiān)管漏洞或重復(fù)。雖然因?qū)嶋H需要，部分地區(qū)在協(xié)調(diào)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)方面出臺(tái)了相關(guān)辦法或措施，③但由于缺乏高層次統(tǒng)一規(guī)定以及不同地區(qū)協(xié)調(diào)方式上的區(qū)別，故跨部門、跨地區(qū)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)效果并不理想。第二，分業(yè)監(jiān)管模式無(wú)法適應(yīng)金融控股公司和業(yè)務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新的涌現(xiàn)與發(fā)展。伴隨新型金融工具和金融創(chuàng)新不斷增多，投融資渠道也漸趨多元，商業(yè)銀行的主導(dǎo)地位不再牢不可破，其他金融機(jī)構(gòu)擁有更多競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)份額的機(jī)會(huì)，這對(duì)國(guó)內(nèi)金融業(yè)的良性發(fā)展有重大裨益；然而分業(yè)監(jiān)管模式下，一項(xiàng)新的金融創(chuàng)新的審核通過(guò)往往需要兩個(gè)及以上監(jiān)管部門審核批準(zhǔn)④，審批程序在造成監(jiān)管低效的同時(shí)，也制約了我國(guó)金融產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展。第三，“管風(fēng)險(xiǎn)”監(jiān)管理念實(shí)踐效果不實(shí)。風(fēng)險(xiǎn)控制是保障金融安全的一個(gè)重要因素，因此《巴塞爾協(xié)議》明確風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管理念，意在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管在金融監(jiān)管中的關(guān)鍵性。近年來(lái)，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖也將“管風(fēng)險(xiǎn)”理念著重提出并加以強(qiáng)調(diào)，但日常監(jiān)管工作仍集中在運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管、整頓監(jiān)管及事后處置監(jiān)管①，在風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)控方面的實(shí)際監(jiān)管效果并不盡如人意。這也說(shuō)明雖然在監(jiān)管理念上實(shí)現(xiàn)了合規(guī)監(jiān)管理念向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變，但距《巴塞爾協(xié)議》所要求的持續(xù)性、審慎性原則相比還有很長(zhǎng)的距離。第四，監(jiān)管法律安排粗獷，執(zhí)法部門能力欠缺。這是我國(guó)目前金融監(jiān)管過(guò)程中需要著重解決的問(wèn)題之一。一方面，雖然在實(shí)施分業(yè)監(jiān)管后國(guó)家建立了以《證券法》、《銀行法》、《保險(xiǎn)法》等為代表的基本金融法律體系，但由于制定倉(cāng)促、規(guī)定較為籠統(tǒng)，故相關(guān)法律法規(guī)的可操作性和實(shí)際規(guī)制效果并不理想。另一方面，從法律不完備理論出發(fā)，即使立法和司法行為趨于精臻，也不能完全解決金融市場(chǎng)上突發(fā)的各種法律問(wèn)題。因此，在某種意義上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的執(zhí)法水平和履職效果對(duì)于監(jiān)管有效性具有決定作用。目前，我國(guó)監(jiān)管人員選拔和任免缺乏專業(yè)性②，同時(shí)人員機(jī)構(gòu)責(zé)任不明也制約了監(jiān)管效果的發(fā)揮。

三．混業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀下發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管模式選擇

上世紀(jì)末，為順應(yīng)金融發(fā)展新需求，配合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼通過(guò)法律制度建設(shè)、執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變和監(jiān)管模式完善對(duì)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革，其中以美、英兩國(guó)為典型。下面將以這兩國(guó)為例，說(shuō)明在混業(yè)經(jīng)營(yíng)下應(yīng)如何選擇與本國(guó)金融業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管模式。

（一）美國(guó)金融監(jiān)管模式——“傘式＋功能”就金融監(jiān)管模式而言，美國(guó)所采取的是“傘式＋功能”監(jiān)管模式。所謂“傘式＋功能”監(jiān)管是指確定美聯(lián)儲(chǔ)為總監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即整個(gè)“傘式監(jiān)管”的頂點(diǎn)和中心，在整體上對(duì)全美金融持股公司進(jìn)行綜合監(jiān)督；而各州不同行業(yè)的功能監(jiān)管人則將金融業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)化分類后按業(yè)務(wù)種類分別進(jìn)行細(xì)類監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力的分散。此外，與我國(guó)中央與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)處于行政隸屬關(guān)系不同的是，美國(guó)監(jiān)管模式基于聯(lián)邦制國(guó)家體制，確立了美聯(lián)儲(chǔ)與各州的功能監(jiān)管人的平行關(guān)系。而在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力配置問(wèn)題上，基于傳統(tǒng)權(quán)力制衡理論，為防止美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力膨脹導(dǎo)致政府尋租，避免重復(fù)監(jiān)管造成行政資源浪費(fèi)，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)際上的監(jiān)管權(quán)受到相當(dāng)程度的限制，即其首先應(yīng)當(dāng)盡可能采用功能監(jiān)管人的檢查結(jié)果，且只有當(dāng)新的監(jiān)管目標(biāo)出現(xiàn)，才能由其行使實(shí)際的監(jiān)管權(quán)能。此外，美國(guó)金融監(jiān)管模式正逐步籌劃向雙峰監(jiān)管模式靠攏。

（二）英國(guó)金融監(jiān)管模式——雙峰監(jiān)管英國(guó)的金融監(jiān)管模式呈現(xiàn)從“三分模式”到“雙峰模式”的轉(zhuǎn)換。1997年，英國(guó)政府成立了綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA），統(tǒng)一行使對(duì)所有金融行業(yè)的監(jiān)管職能③。在該“三分模式”下，英格蘭銀行、金融服務(wù)監(jiān)管局、財(cái)政部各司其職，分管貨幣政策、金融監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)、金融立法與監(jiān)管決策職能，并通過(guò)簽訂備忘錄形式進(jìn)行監(jiān)管溝通與監(jiān)管協(xié)調(diào)，從法律上建立了由該三者共同實(shí)施金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)體系和合作框架。此后同樣迫于金融危機(jī)壓力，英國(guó)政府又逐漸著手進(jìn)行監(jiān)管模式創(chuàng)新與改革，不斷向“雙峰模式”靠攏，即將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管置于同等重要的位置。根據(jù)《2012年金融服務(wù)法案》，自2013年4月1日起，英國(guó)金融監(jiān)管雙峰——審慎監(jiān)管局（PRA）與行為監(jiān)管局（FCA）在金融政策委員會(huì)的指示和建議下運(yùn)作，故又稱之為“準(zhǔn)雙峰”模式。直至2016年5月《2016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》通過(guò)，“雙峰模式”才得以正式形成。該模式下金融政策委員會(huì)（FPC）獨(dú)立于央行，負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管；審慎監(jiān)管局（PRA）自附屬機(jī)構(gòu)成為英格蘭銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并新設(shè)審慎監(jiān)管委員會(huì)（PRC）對(duì)審慎重要性機(jī)構(gòu)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，在人員配備上規(guī)定審慎監(jiān)管委員會(huì)中至少6名應(yīng)由財(cái)政部任命，這一舉措在大大強(qiáng)化了英格蘭銀行的審慎監(jiān)管權(quán)的同時(shí)保證決策相對(duì)不受央行行政性影響；與此同時(shí)設(shè)金融行為局（FCA)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管和除審慎重要性機(jī)構(gòu)外的其他金融機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，并直接對(duì)英國(guó)議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)。

四．混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下我國(guó)金融監(jiān)管模式選擇與創(chuàng)新

目前我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不斷明朗，改革傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式已基本成為共識(shí)，這就要求監(jiān)管部門及時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，探索符合我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展需求的監(jiān)管模式。在目前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，單純采用集中監(jiān)管或分業(yè)監(jiān)管某一種方式均不能完全滿足當(dāng)前金融市場(chǎng)的發(fā)展需要，從而無(wú)法挖掘出可能關(guān)聯(lián)多個(gè)金融業(yè)務(wù)的隱藏較深的金融風(fēng)險(xiǎn)，審慎性監(jiān)管目標(biāo)便不能實(shí)現(xiàn)，故應(yīng)將集中監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)相結(jié)合，在集中監(jiān)管的框架下對(duì)各個(gè)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管實(shí)施專業(yè)化分工，才能構(gòu)建混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融監(jiān)管新模式，同時(shí)也應(yīng)吸收行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管并重的“雙峰監(jiān)管”模式優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控，完善監(jiān)管立法內(nèi)容和執(zhí)法措施，并堅(jiān)持機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管并重原則，唯有此，才能平衡金融市場(chǎng)主體利益，創(chuàng)新適應(yīng)當(dāng)前金融業(yè)發(fā)展的監(jiān)管模式。

（一）明確“混合＋功能”監(jiān)管思路，實(shí)現(xiàn)“集中與專業(yè)”平衡目前，我國(guó)實(shí)行的仍是分業(yè)監(jiān)管模式，“三會(huì)”分工明確、各司其職。這一機(jī)構(gòu)設(shè)置模式在分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下無(wú)可厚非，但在混業(yè)經(jīng)營(yíng)下卻顯得風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和防范力度不足，因此，改革當(dāng)前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變分立監(jiān)管為混合監(jiān)管，是適應(yīng)金融創(chuàng)業(yè)浪潮、完善我國(guó)金融監(jiān)管模式的必然；此外，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力和金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀角度看，由單一機(jī)構(gòu)混合行使監(jiān)管權(quán)的監(jiān)管模式仍不適宜，故需要在統(tǒng)一監(jiān)管下設(shè)各分管部門，按照功能監(jiān)管理念分別對(duì)各類金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。從美國(guó)“傘式監(jiān)管”模式中可以看出，該模式最大優(yōu)點(diǎn)在于“集中和專業(yè)”的平衡，即在美聯(lián)儲(chǔ)軸心下由各州按照業(yè)務(wù)細(xì)類分別行使功能監(jiān)管職權(quán)，從而保證風(fēng)險(xiǎn)集中防控和業(yè)務(wù)專業(yè)監(jiān)管的“雙贏”。在我國(guó)目前行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中，從成本和歷史方面考慮，可以將中央銀行作為總管機(jī)構(gòu)，或者重新設(shè)立中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面賦予其金融業(yè)監(jiān)管抽象職權(quán)，并由其匯總各部門上報(bào)潛在風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的存在，另一方面由其將具體職權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，下放到內(nèi)部各個(gè)監(jiān)管部門；同時(shí)由“三會(huì)”等傳統(tǒng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為央行下設(shè)機(jī)構(gòu)，由其按照功能監(jiān)管理念具體履行對(duì)各類金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管職權(quán)。

（二）明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，完善內(nèi)部信息交互我國(guó)目前執(zhí)法過(guò)程中一個(gè)較為凸顯的問(wèn)題就是行政色彩過(guò)于濃厚，因此，可以借鑒美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“無(wú)頭第四部門”的機(jī)構(gòu)性質(zhì)①，設(shè)立獨(dú)立于行政系統(tǒng)監(jiān)管和規(guī)制機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使金融監(jiān)管權(quán)。鑒于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為在保障機(jī)構(gòu)獨(dú)立性方面，應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)方面獨(dú)立：第一，獨(dú)立人員。包括人員的選任獨(dú)立、晉升獨(dú)立和免職獨(dú)立。在人員選用和任免上，應(yīng)拋開傳統(tǒng)的公務(wù)員選撥制度，選用更需要貼近市場(chǎng)的主體來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，以保證監(jiān)管行為更加科學(xué)可行；同時(shí)，在人員晉升方面，加入績(jī)效考核，通過(guò)最終監(jiān)管效果和付出的行政成本決定人員升遷，符合市場(chǎng)化考核機(jī)制；在薪酬和任免方面要給予監(jiān)管人員充足的退休保障金和良好的工資待遇，非道德信用和執(zhí)業(yè)能力問(wèn)題不得任意罷免。第二，獨(dú)立財(cái)政。建立較為完善的財(cái)政支持，給予獨(dú)立的預(yù)算保障。在我國(guó)生產(chǎn)力水平尚未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平時(shí)，為防止因經(jīng)濟(jì)利益帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，不宜采用英國(guó)的“產(chǎn)業(yè)收費(fèi)”制度，否則較為容易造成權(quán)力濫用，因此，較宜通過(guò)國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)支出的形式，保障獨(dú)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)獨(dú)立。第三，獨(dú)立決策。在決策機(jī)制上，除了引入信息公開、民眾聽(tīng)證會(huì)等制度外，更應(yīng)建立相關(guān)懲罰機(jī)制，對(duì)于擅自干預(yù)獨(dú)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策的行政官員予以懲罰，追究行政甚至刑事責(zé)任，以防止行政腐敗、權(quán)力尋租等政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。此外，完善機(jī)構(gòu)內(nèi)各監(jiān)管執(zhí)法部門的信息交互也實(shí)屬必要。聯(lián)席會(huì)議制度就是一個(gè)很具有借鑒意義的協(xié)調(diào)合作制度，該制度在保障各部門單獨(dú)行使監(jiān)管職權(quán)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)各部門信息交互，對(duì)其來(lái)說(shuō)也是不同于上級(jí)主管部門的監(jiān)督方式。在沿用并強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議制度時(shí)要注意到，須加強(qiáng)制度化建設(shè)，將召開會(huì)議作為經(jīng)常性工作，及時(shí)監(jiān)督并改進(jìn)各部門監(jiān)管過(guò)程中執(zhí)行力度過(guò)強(qiáng)或過(guò)弱問(wèn)題；同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)議中達(dá)成的決議，各部門不得采用各種理由拒絕實(shí)施。

（三）重視行為監(jiān)管重要性，強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)“雙峰監(jiān)管”理論由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒提出，他形象的將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分別比喻為“醫(yī)生”和“警察”①：審慎監(jiān)管以風(fēng)險(xiǎn)防控和穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)為主要目的，而行為監(jiān)管則側(cè)重金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。在我國(guó)金融監(jiān)管模式的選擇與構(gòu)建中，雖毋需全面照搬“雙峰監(jiān)管”模式，但對(duì)于行為監(jiān)管的重視應(yīng)予以借鑒。在金融創(chuàng)新產(chǎn)品蓬勃發(fā)展的今天，通過(guò)“醫(yī)生”下猛藥、不斷試錯(cuò)的方式進(jìn)行監(jiān)管無(wú)疑要付出巨大代價(jià)，而利用“警察”要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行披露、明確市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻等方式保障金融安全無(wú)疑更為有效可行。以公平和效率為原則的行為監(jiān)管，對(duì)繁榮國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的信心，進(jìn)而活躍金融行業(yè)發(fā)展，均具有十分重要的時(shí)代意義。從行為監(jiān)管所欲實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與效果來(lái)講，當(dāng)下應(yīng)將金融消費(fèi)者利益保護(hù)作為金融監(jiān)管目標(biāo)的主要矛盾來(lái)抓。首先，要在金融立法的價(jià)值取向上側(cè)重消費(fèi)者利益保護(hù)，在這一方面，可以借鑒美國(guó)成立消費(fèi)者金融保護(hù)署的經(jīng)驗(yàn)，建立專門保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)關(guān)或組織，集中有限的精力和資源對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督，并完善相關(guān)訴訟制度，允許其代表金融消費(fèi)者提起訴訟。其次，在制度安排上要重視對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍的合理限制，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品限制發(fā)行范圍，禁止向中小投資者公開發(fā)行；另外，分階段對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，即加強(qiáng)金融企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)行為和市場(chǎng)退出監(jiān)管，從而降低引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)恐慌和觸發(fā)系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)的可能。

（四）轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管方式，提高監(jiān)管執(zhí)法水平明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力邊界，給金融機(jī)構(gòu)劃定行為警戒線，是保障金融市場(chǎng)主體權(quán)利的應(yīng)有之義。當(dāng)前，監(jiān)管機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，自行隨意解釋法律的現(xiàn)象很常見(jiàn)，一部分原因是金融立法較為原則和模糊，更深層原因是監(jiān)管機(jī)關(guān)長(zhǎng)期依附于行政機(jī)構(gòu)，監(jiān)管過(guò)程中行政氛圍濃厚，從而容易濫用監(jiān)管權(quán)力，導(dǎo)致監(jiān)管原則的濫用。因而在接下來(lái)的金融改革中，一方面要在機(jī)構(gòu)設(shè)置和立法技術(shù)方面加以改進(jìn)，提高法律的可操作性，另一方面更要法定權(quán)力邊界，通過(guò)法律或行政法規(guī)規(guī)定監(jiān)管制度運(yùn)作程序和宏觀監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)管人員對(duì)于監(jiān)管原則的運(yùn)用，在對(duì)待具體金融案件時(shí)，合理運(yùn)用規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管方式。即在一般情況下，仍應(yīng)以規(guī)則監(jiān)管為主，只有規(guī)則無(wú)法解決具體案件或者按照規(guī)則解決會(huì)出現(xiàn)極端不公平時(shí)，才能在目的解釋基礎(chǔ)上運(yùn)用原則監(jiān)管方式。需要指出的是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)法律法規(guī)的“解釋權(quán)”應(yīng)當(dāng)予以限制，不能因其肆意的擴(kuò)大解釋而侵犯金融市場(chǎng)主體合法的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

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作者：杜明鳴 單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院