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論文關(guān)鍵詞：社?；穑槐O(jiān)管；國(guó)際比較；模式選擇

論文摘要：隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度日趨完善，這就需要根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況選擇適合的、有效可行的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式，使社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠健康穩(wěn)定的運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，帶來(lái)更大的收益。

社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和不斷完善，其社會(huì)作用越來(lái)越大。社會(huì)保險(xiǎn)屬于社會(huì)公共產(chǎn)品，具有強(qiáng)制性、保障性、福利性和社會(huì)性，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，構(gòu)建和諧社會(huì)離不開健全完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度。因此，社保基金的監(jiān)管就成為了重要的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管對(duì)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展有著十分重要的作用。

一、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

1997年，為了改變基金管理的混亂狀況，國(guó)務(wù)院決定將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。1998年，國(guó)務(wù)院在組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部時(shí)，建立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，計(jì)劃經(jīng)過各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，自上而下建立起社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)管體系。目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成以勞動(dòng)保障部門行政監(jiān)管為主，專門監(jiān)督、內(nèi)部控制、法律監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督有機(jī)配合的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系，各部門配合共同實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作。

據(jù)國(guó)家審計(jì)署的對(duì)29個(gè)省區(qū)市、5個(gè)計(jì)劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)的3項(xiàng)保險(xiǎn)基金2006年收入3128.46億元、支出2203.14億元，分別占全國(guó)當(dāng)年基金收支總額的50.7%、46.5%。截至2006年底，3項(xiàng)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2918億元。審計(jì)結(jié)果表明，3項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理情況良好，但部分資金的安全存在一定的風(fēng)險(xiǎn)；一些地方未能嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，管理不規(guī)范的問題比較突出。審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金71億元，包括擴(kuò)大3項(xiàng)保險(xiǎn)基金開支范圍用于彌補(bǔ)“補(bǔ)充醫(yī)?；稹奔敖杞o企業(yè)等；用于委托金融機(jī)構(gòu)貸款、對(duì)外投資；用于購(gòu)建辦公房及彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等。近些年來(lái)，國(guó)家加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管力度，逐步完善管理制度。但是，牽動(dòng)大量人力、付出高昂行政成本組織了這些檢查和審計(jì)，可一些嚴(yán)重違規(guī)和犯罪問題仍然屢禁不止。

二、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管國(guó)際比較研究

（一）典型國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管簡(jiǎn)介

1、美國(guó)。美國(guó)實(shí)施的是審慎性的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式。在美國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面比較廣泛，參保是強(qiáng)制的。最主要的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目是老年、遺屬和傷殘保險(xiǎn)，同時(shí)有雇員補(bǔ)償、失業(yè)保險(xiǎn)、暫時(shí)傷殘保險(xiǎn)、鐵路雇員退休計(jì)劃等。美國(guó)社會(huì)保障的基本目標(biāo)是向被保險(xiǎn)人及其家庭成員提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)保障。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)“事前監(jiān)管”以杜絕資金被挪用的危險(xiǎn)。美國(guó)聯(lián)邦社?；鸬母鱾€(gè)賬戶開設(shè)在財(cái)政部?jī)?nèi)并由財(cái)政部專項(xiàng)管理，征繳的款項(xiàng)相應(yīng)存入各個(gè)基金。

2、德國(guó)。德國(guó)堪稱高度發(fā)達(dá)的福利型國(guó)家，它的社會(huì)保障系統(tǒng)基本以保險(xiǎn)形式體現(xiàn)，幾乎涵蓋了所有德國(guó)公民。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)共有5大分支：養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)被稱為社會(huì)保障體系的3大支柱。德國(guó)包括醫(yī)療、意外傷害和養(yǎng)老在內(nèi)的各類社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行法律上的獨(dú)立自我管理，并且由保險(xiǎn)金的繳納者，即投保人和雇主共同參與決策。養(yǎng)老保險(xiǎn)是德國(guó)最大的社會(huì)保障系統(tǒng)。德國(guó)養(yǎng)老金不用于投資，而是由專門德國(guó)養(yǎng)老金保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)管理，全民參與監(jiān)督。

3、智利。智利模式是以個(gè)人資本為基礎(chǔ)，實(shí)行完全的個(gè)人賬戶制，將個(gè)人工資的10%存入個(gè)人賬戶并進(jìn)行積累，交由私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理，最終個(gè)人賬戶中積累的儲(chǔ)蓄及增值收益作為個(gè)人養(yǎng)老金的資金來(lái)源，保險(xiǎn)費(fèi)完全由個(gè)人承擔(dān)，雇主不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本結(jié)構(gòu)主要是以個(gè)人資本為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，即完全由個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行個(gè)人賬戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，參保職工根據(jù)自己的原則可以選擇任何一家基金管理公司建立法定的資本積累賬戶。智利模式中政府實(shí)行間接式的監(jiān)管，通過法律法規(guī)對(duì)公司進(jìn)入和退出市場(chǎng)、投資項(xiàng)目和所占比例等方面進(jìn)行監(jiān)控，以確保其具有足夠的償付能力。

4、新加坡。新加坡是一個(gè)幾乎沒有社會(huì)福利的國(guó)家，他沒有任何社會(huì)福利意義上的收入再分配制度，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，集中管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主和雇員共同繳納。新加坡社會(huì)保障制度的核心是中央公積金制度。中央公積金由政府的中央公積金局直接進(jìn)行全面的管理和管制。雇員和雇主每月按雇員工資一定的比例繳費(fèi)。國(guó)家通過中央公積金局依法對(duì)基金實(shí)施管理，中央公積金局既負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的日常支付，又負(fù)責(zé)實(shí)施基金管理和投資運(yùn)營(yíng)。

（二）四國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理模式的分析比較

1、從法制體系上看，各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)模式都有嚴(yán)密的法律體系。例如德國(guó)是世界上最早實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)立法的國(guó)家，現(xiàn)今已在社會(huì)保險(xiǎn)的5個(gè)方面分別制定了完整的法律和條例。美國(guó)于1935年通過了社會(huì)保障法案，有關(guān)社會(huì)保障的基本法律由聯(lián)邦政府制定，州政府在不違背聯(lián)邦法律的情況下，可以制定本州社會(huì)保障方面的法律和條例。

2、從資金籌集方面看，都是多渠道籌資，籌資形式主要有稅收和繳費(fèi)兩種。目前世界上實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家，社?；鸬膩?lái)源都是多渠道，有勞動(dòng)者個(gè)人、企業(yè)雇主、基金營(yíng)運(yùn)增值、社會(huì)捐贈(zèng)、政府預(yù)算補(bǔ)貼等等。其中約有60%的國(guó)家采取社會(huì)保障稅的籌資形式。開征社會(huì)保障稅使資金籌集從形式上更具法律強(qiáng)制性，同時(shí)社會(huì)保障收支成為政府預(yù)算的直接組成部分。

3、在社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作方面，有由政府行政機(jī)關(guān)運(yùn)作、事業(yè)單位運(yùn)作和面向市場(chǎng)運(yùn)作3種不同的方式。美國(guó)的社會(huì)保障稅和失業(yè)保險(xiǎn)稅全部記入財(cái)政信托基金賬戶。除失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦勞工局管理外，德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)都是劃分不同的職業(yè)和行業(yè)以及險(xiǎn)種分別獨(dú)立管理的。智利的經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了單一資金來(lái)源的、私人管理的退休金制度。政府對(duì)私人養(yǎng)老金市場(chǎng)的各項(xiàng)活動(dòng)，通過各種法律、法令和退休養(yǎng)老基金管理局，進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。新加坡的公積金運(yùn)作，全部由中央公積金局負(fù)責(zé)。內(nèi)部設(shè)有會(huì)員服務(wù)部、雇主服務(wù)部、人事部、內(nèi)部審計(jì)部等。公積金局由勞工部管轄，內(nèi)設(shè)董事會(huì)，為最高管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重要的政策制定。比較重大的計(jì)劃制定，要經(jīng)勞工部。

三、我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的選擇

（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中政府的作用

政府參與的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管主要是基金籌集的監(jiān)管，基金營(yíng)運(yùn)的監(jiān)管和基金給付的監(jiān)管。由于社會(huì)保險(xiǎn)金市場(chǎng)上存在著市場(chǎng)失靈，政府就必須要發(fā)揮重要作用，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的收繳、安全營(yíng)運(yùn)、基金保值增值等每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠正常穩(wěn)定的運(yùn)行。因此，政府積極作用的發(fā)揮，就對(duì)于探索適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式有著重要的意義。

首先，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)選擇適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保險(xiǎn)和監(jiān)管模式，避免決策上的失誤。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是人口眾多，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面還很窄，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度還不夠高，國(guó)民的參保意識(shí)不強(qiáng)，這就需要根據(jù)具體的情況選擇適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式，使得政府能夠充分發(fā)揮其積極的作用而又不會(huì)限制市場(chǎng)機(jī)制的作用。

其次，政府應(yīng)當(dāng)要制定社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的具體計(jì)劃和措施，計(jì)劃和措施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府的社會(huì)責(zé)任，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段，為社會(huì)成員提供基本的生活保障，為基金社會(huì)的正常發(fā)展提供穩(wěn)定機(jī)制。

再次，政府應(yīng)當(dāng)制定各種社會(huì)保險(xiǎn)的法律法規(guī)，完善基本社會(huì)保險(xiǎn)制度架構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)的建立、運(yùn)行和監(jiān)管。

最后，政府應(yīng)當(dāng)盡可能的為社會(huì)保險(xiǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行提供和制造良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，以便于社會(huì)保險(xiǎn)能夠健康有序的發(fā)展。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的構(gòu)架

社會(huì)保險(xiǎn)基金整個(gè)監(jiān)督體系可分為基金日常管理監(jiān)督子系統(tǒng)、基金營(yíng)運(yùn)監(jiān)督子系統(tǒng)和基金監(jiān)督法制體系3個(gè)部分?；鸸芾肀O(jiān)督系統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)基金日常管理是經(jīng)常的、大量的，是社會(huì)保險(xiǎn)制度整體運(yùn)作的基本鏈條，是社保基金監(jiān)督體系中最基本、最寬廣的組成部分?；馉I(yíng)運(yùn)監(jiān)督系統(tǒng)基金營(yíng)運(yùn)的目的是要保障基金的效益性，通過實(shí)現(xiàn)效益性而達(dá)到保值、增值之目的。對(duì)基金營(yíng)運(yùn)進(jìn)行監(jiān)督就是為確保這一目的實(shí)現(xiàn)而采取的手段?；鸨O(jiān)督的法制體系基金監(jiān)督的法制體系是基金管理監(jiān)督與營(yíng)運(yùn)監(jiān)督得以順利實(shí)行的法律保證，是基金監(jiān)督體系的法律基礎(chǔ)。

社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督系統(tǒng)、基金營(yíng)運(yùn)監(jiān)督系統(tǒng)、基金監(jiān)督法制體系構(gòu)成了完整的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系。這3個(gè)系統(tǒng)側(cè)重點(diǎn)不同，基金管理監(jiān)督系統(tǒng)側(cè)重于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，其目的是確保社會(huì)保險(xiǎn)基金依法及時(shí)足額繳納和按時(shí)足額支付。基金營(yíng)運(yùn)監(jiān)督系統(tǒng)側(cè)重于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資營(yíng)運(yùn)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，依照低風(fēng)險(xiǎn)原則、適度高回報(bào)原則、流動(dòng)性原則、最優(yōu)投資組合原則，審慎投資營(yíng)運(yùn)，防范和化解投資風(fēng)險(xiǎn)，通過實(shí)現(xiàn)效益回報(bào)而達(dá)到基金保值增值的目的。基金監(jiān)督法制體系為前2者得以落實(shí)的依據(jù)，是其操作的法律準(zhǔn)繩。

（三）我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的選擇

借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)模式應(yīng)該逐步走向全民保障，其服務(wù)形式應(yīng)走社會(huì)化服務(wù)的道路，在管理上追求體制的高效、合理、長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面作用。因此就要做到不能政出多門；保障類別和水準(zhǔn)合理，費(fèi)用支出在國(guó)家、單位、個(gè)人的承受能力以內(nèi)；盡可能降低行政機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和少數(shù)人的個(gè)人行為對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)體系正常運(yùn)行的影響；社會(huì)保險(xiǎn)體制不僅不能拉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，不能影響國(guó)家政治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還要通過積累和資金的有效管理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制存在的一個(gè)明顯的問題是行政管理與基金運(yùn)營(yíng)一直分不開，不僅使有限的基金積累無(wú)法獲得很好的收益和投資回報(bào)，而且由于缺乏制約和監(jiān)督，管理不善的問題經(jīng)常發(fā)生。因此，應(yīng)該將監(jiān)督和經(jīng)營(yíng)分開，在此基礎(chǔ)上，通過更有效的手段，全面提高投資效益。

但是，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了確保社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠真正地被有效使用，必須建立更有效的基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督制度。

首先，必須有嚴(yán)格的法律體系依據(jù)。管理機(jī)構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督。還要建立高效的管理機(jī)構(gòu)，將分散的管理部門的管理職能統(tǒng)一到一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)構(gòu)依法行使各種管理只能、監(jiān)督及指導(dǎo)職能，并對(duì)不同形式和內(nèi)容的保障及保險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

其次，管理機(jī)構(gòu)不參與各種形式基金的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為了使得監(jiān)管體系本身具有更強(qiáng)的制約機(jī)制，還應(yīng)該考慮建立和發(fā)展其他的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

最后，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該集中于金融和財(cái)務(wù)方面。為了防止?fàn)I私舞弊的行為，應(yīng)該將財(cái)務(wù)公開化，并且進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和嚴(yán)格的處罰制度。

總之，要堅(jiān)強(qiáng)社?；鸬墓芾砗捅O(jiān)督工作，就要加強(qiáng)基礎(chǔ)管理和監(jiān)督檢查，保證?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占和揮霍浪費(fèi)。使社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是廣大人民收益，更好地保證和推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面更好更快的發(fā)展。

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