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摘要

社會保障（SocialSecurity）制度，指國家和社會依據(jù)一定法律和規(guī)定，通過國民收入的再分配，對社會成員的基本權(quán)利予以保障的一項重大社會政策。這一制度的建立與否，關(guān)系到一個國家社會安定，也是一國社會生活、經(jīng)濟實力等綜合國力的反映。進入新世紀(jì)，中國社會保障制度面臨著嚴(yán)峻的形勢，大量工人下崗，老齡人口增多等社會問題急待解決。如何建立一個完善的社會保障制度不僅對解決這些棘手的社會問題產(chǎn)生重要影響，而且還關(guān)系到中國經(jīng)濟能否持續(xù)高速增長。

關(guān)鍵詞：社會保障制度再分配綜合國力中國經(jīng)濟

一、中國社會保障現(xiàn)狀

（一）各界政府歷來重視保障制度的建立

中國是社會主義國家，各界政府歷來重視社會保障制度的建立。這個過程大致經(jīng)歷了三個重大階段。第一階段在50年代初，頒布了《勞動保障條例》，實施了職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等制度，標(biāo)志著社會保障制度的初步建立。第二階段是在80年代中國政府建立起了較為完善失業(yè)的保障制度。進入90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，社會保障制度更加走向完善。建立了下崗職工最低生活保障體系及社會離退休人員養(yǎng)老金按時發(fā)放制度，并進一步推進了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障制度的政策。這是第三個階段標(biāo)志著中國社會主義保障制度的最終建立。

（二）社會保障制度改革力度不斷加大

與社會保障制度建立相同，社會保障制度的改革也經(jīng)歷了三個階段。一是1978年以前的傳統(tǒng)體制階段，也就是社會保障制度初步建立時期，即從無到有的政策。二是80年代中期至90年代中期的社會統(tǒng)籌階段。主是要打破“大鍋飯”、“政府一攬子”的保障模式，即改變傳統(tǒng)的以國家和企業(yè)為支付載體及采取現(xiàn)收現(xiàn)付等加大國家企業(yè)負擔(dān)的不合理作法。建立了“以支定收，略存節(jié)余”的原則，在國家養(yǎng)老金，職工福利，社會部門統(tǒng)一管理的模式。也就是社會統(tǒng)籌制度。三是90年代中期以來的“社會統(tǒng)籌或個人賬戶相結(jié)合”的制度。這個階段是結(jié)合在80年代中國國內(nèi)經(jīng)濟、社會情況建立的模式。

（三）社會保障體系運行良好

隨著90年代中期以來“統(tǒng)賬結(jié)合”的確立，中國社會保障體系逐漸納入一個良性軌道，主要表現(xiàn)在4個方面。其一，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度確保企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金按時足額的發(fā)放。從1998年至2000年，全國共支付養(yǎng)老金4000億元，當(dāng)期按時足額發(fā)放率高于98%，同時補發(fā)以前年度拖欠的養(yǎng)老金170多億元。其二，社會保障制度的覆蓋范圍不斷擴大。截至1999年，在中國社會保障體系下，基本養(yǎng)老保險的覆蓋人數(shù)從1998年底的1.12億人擴展到目前的1.29億人，失業(yè)保險的覆蓋人數(shù)也由0.8億人擴展到1億人。每月領(lǐng)取失業(yè)的保險金人數(shù)也從70萬人上升至128萬人。全國600多個城市普遍建立了居民最低生活保障制度，先后有300多萬城市低收入居民得到幫助。其三，社會保障水平逐步提高。中國政府在1999年，將國有企業(yè)下崗職工基本生活費，失業(yè)保險金和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高30%以及將企業(yè)離、退休人員養(yǎng)老金水平提高了15%。其四社會保障籌資渠道進一步拓寬。在1999年征收的養(yǎng)老保險費比1998年增長26%，征收的從業(yè)保險費增長75%。各級政府也加大向社會保障投入力度，僅1998年就投入100多億，1999年又翻了一番。

（四）中國社會保障任重道遠

不可否認，中國社會保障建議已取得了一系例成就，但這并等于已經(jīng)了建立一個徹底完善的制度。基于中國基本國情，完善社會保障還需要解決許多問題，這其中主要包括6個方面：一、人口與就業(yè)。中國人口已突破13億，人口基數(shù)巨大，年新增人口突破千萬，人口和就業(yè)不僅嚴(yán)重阻礙中國經(jīng)濟和社會發(fā)展，而且給社會保障帶來了巨大挑戰(zhàn)。就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)，眾所周知，中國在1999年，下崗職工達1050萬，給社會保障提供許多無法暫付解決難題。二是農(nóng)民問題。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%，雖然在近幾年來，民工大量注入城鎮(zhèn)，這一方向有利于加快城市化進程，另一方面也有利于社會保障體系納入農(nóng)民工群體。但是還有占總?cè)丝诘?/3的農(nóng)民無法享受社會保障制度。這一問題隨著農(nóng)民收入逐年下降也日顯突出。三、人口老齡化，人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金入不敷出，也是導(dǎo)致傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制度的主要因素。1999年2月20日，中國正式進入老年型社會，隨著計劃生育政策的出臺和推廣，“四老一小”家庭逐漸增多，預(yù)計到2050年中國人口老齡化比世界更為嚴(yán)重。四、區(qū)域差別。中國地域?qū)拸V，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，就以城鎮(zhèn)職工最低收入保障為例，東西部差別達一倍之多。區(qū)域間收入水平，消費水平以及社會管理等水平差距懸殊。這也是建立公平、高效的社會保障制度所必須考慮的。五、負擔(dān)問題。由于受傳統(tǒng)體制的影響，維護社會保障制度運行的費用（資金）都由國家或企業(yè)獨自承擔(dān)。受國有企業(yè)整體效益下滑及政府其它支出增大影響，資金危機的問題不可避免的出現(xiàn)。由于沒有一個完善的社會性的社會保障體系，政府和企業(yè)只能陷入惡性循環(huán)即年年投入，年年不足額，最后形成最大財政負擔(dān)。根據(jù)對中國10大城市508家企業(yè)調(diào)查顯示，國有企業(yè)和國有控股企業(yè)保險福利費用支出占工資的比例為57。66%和50。33%，這一數(shù)據(jù)還在不斷提高。而同期歐美發(fā)達國家的比例是25%。六、個人賬戶中收入的不透明性。進入社會主義市場經(jīng)濟以來，工人個人收入來源形式趨向多元化，許多收入無法明確計量，其對社會保障體系產(chǎn)生兩個重要影響。其一，養(yǎng)老金計提失實。突出表現(xiàn)在許多職工在退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金比在職工資下降50%-70%。其二，保障基金的提取漏洞較大。即在基金收繳中不能按收實繳，比實際工資少提或漏提。

二、存在問題

（一）基金收不抵支，財務(wù)危機.（這一問題在第一節(jié)小四部分中以論述）

（二）國家和企業(yè)負擔(dān)過重。（這一問題在第一節(jié)小四部分中以論述）

（三）運行不規(guī)范。主要體現(xiàn)在社會保險基金管理的不規(guī)范。大量企事業(yè)單位非法占用和挪用保險基金，造成屢屢出現(xiàn)減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金和最低生活保障金的事件。缺乏一個有效的中間機構(gòu)來對基金的使用和管理進行監(jiān)督。同時，在國家和企業(yè)之間、中央政府和地方政府之間對社會保障的責(zé)任劃分也不明確，經(jīng)常出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。

（四）國家宏觀經(jīng)濟政策。幾年來中國采取積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，對促進經(jīng)濟增長產(chǎn)生了很大的效果，但是其中一些如公務(wù)員三次加薪政策，又違背了社會保障的共勻性，即一方不斷提高，另一方卻無法得到。

三、社會保障體系建立過程中應(yīng)解決的問題

（一）會保障基金的籌措。

這一節(jié)主要包括社會保障基金缺口的彌補和籌集方式的選擇兩方面內(nèi)容。(1)缺口的彌補?；鹑笨谑俏覈鐣Ｕ线\行中最大的危機。僅養(yǎng)老基金一項，目前已達到2900億元，年缺口還以400億元增加，雖然中國政府已出臺了一系列如“兩個確定”等財貿(mào)來減少缺口，可由于種種原因，收效并不理想。進一步導(dǎo)致了基金財政危機，收不抵支的現(xiàn)象正在加劇。估計到2004年，各項基金的缺口達4500億元。解決這種危機一方面需要加大政府支出（可中國政府又面臨僧多粥的困境），另一方還應(yīng)從根本上制定措施來堵缺口，分減政府的負擔(dān)，這主要包括以下幾內(nèi)容：一、控制退休金的“短齡發(fā)放”（即早退和內(nèi)退），甚至可延長退休年齡，二，嚴(yán)格審核事業(yè)單位繳費工資和計發(fā)養(yǎng)老金的基數(shù)。三，加大力度查核工資外收入，加大保障基金的收繳數(shù)。四，退休人員待遇問題可以盡量維持一個可以接受的水平。五，規(guī)范各種基金的發(fā)放制度，杜絕“尋租”等現(xiàn)象發(fā)生。六，多渠道的籌集基金。（2）資金的籌集。社會保障資金來源有4個渠道：政府、雇主、雇員和基金運營收入。政府負擔(dān)的費用（經(jīng)常性支出）不應(yīng)超過總費用的30%。政府負擔(dān)的費用，經(jīng)常性支出以稅收方式征集；制度轉(zhuǎn)軌費用支出采取減持國有股和發(fā)行國債等方式籌集。雇住，雇員負擔(dān)的費用按工資的一定比例繳費，雇主負擔(dān)的總比例目標(biāo)控制在工資總額的25%?；鹜顿Y運營收入應(yīng)在費用負擔(dān)中不低于10%。

（二）減輕政府和企業(yè)負擔(dān)。這一節(jié)內(nèi)容再文中已多次論述，這里不在贅述。

（三）規(guī)范化的管理。一、基金的管理。社會保障基金屬于社會性公共資金，目標(biāo)是由社會自制性機構(gòu)組織管理，避免各級政府及任何機構(gòu)對社會保障基金的影響和干預(yù)。建議在中央、省、市各級成立社會保障基金理事會，理事會成員由政府、企業(yè)、個人等社會各界代表產(chǎn)生，勞動保障行政部門負責(zé)人為理事會法定當(dāng)然理事。社會保障基金理事會下設(shè)社會保障基金管理中心，具體負責(zé)基金的統(tǒng)一管理。二、管理體制的建立。社會保障行政管理由各級政府勞動部門統(tǒng)一負責(zé)。主要職能是，法律、法規(guī)研究指定、審核、確認、監(jiān)控社會保障事務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)。同時建立完善的監(jiān)督機制，社會保障的監(jiān)督機構(gòu)可以由各級政府、企業(yè)、工會、專家和學(xué)者組成，定期檢查和公開社會保障基金籌集、使用情況，使社會保障的運行過程走向科學(xué)化和高透明度。

（四）加強法制建設(shè)。

國務(wù)院已經(jīng)出臺了一些有關(guān)社會保障的行政法規(guī)和規(guī)章，如《失業(yè)保險條例》，《城市居民最低生活保障條例》，《社會保障費征繳暫行條例》等，要依法管理社會保障工作。有些地方不按規(guī)定向國有企業(yè)以外的企業(yè)征收社會保險費，對欠繳戶追繳不嚴(yán)。要加大執(zhí)法力度。要進一步加快社會保障立法進程，將社會保障體系建設(shè)納入法制化的軌道。

四、中國社會保障的發(fā)展方向

（一）建立完善的社會保障制度應(yīng)考慮的因素

中國未來社會保障體系的設(shè)計上，首先和必須考慮的是以中國國情為出發(fā)點，其中有六個因素必須考慮,1、人口問題。中國人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，大力發(fā)展經(jīng)濟是較長期內(nèi)的首要任務(wù)。所以在建立社會保障體系是也以經(jīng)濟發(fā)展為根本出發(fā)點。2、中國地域的差異性。包括社會生活質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異。也就要求社會保障制度的靈活性和多元化，切忌“一刀切”模式的出現(xiàn)。3、農(nóng)村勞動力城市化進程?？紤]到農(nóng)民工不斷涌入城鎮(zhèn)的現(xiàn)實及這個進程的連續(xù)性，就對中國以城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的社會保障制度提出了一個保障范圍應(yīng)更加開放、廣泛的要求。4、維護社會保障整個體系的統(tǒng)一和完整性。一個完整的社會保障體系包含養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等多方面內(nèi)容。必須維持各個方面的有機統(tǒng)一性，不能厚彼薄此。5、大量剩余勞動力和高失業(yè)問題。把握當(dāng)前和潛在剩余勞動力和失業(yè)率將是社會保障制度建立最重要的依據(jù)。6、宏觀經(jīng)濟政策環(huán)境。中國連續(xù)幾年的積極財政政策取得驕人成績，同時國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性改組和國有企業(yè)改革也將為社會保障體系的建立提供一個良好平臺。

（二）社會保障制度的目標(biāo)及模式選擇。

眾所周知，社會保障的根本出發(fā)點是化解和降低人們在經(jīng)濟生活中的社會風(fēng)險。依據(jù)國際慣例，其主要針對失業(yè)、養(yǎng)老、疾病、工傷、生育、及貧困等社會風(fēng)險提供社會安全保障功能。根據(jù)實際狀況，可以將中國社會保障目標(biāo)的基本原則歸納為“注重激勵、高積累率和有利于社會經(jīng)濟改革?！辈浑y看出，這個目標(biāo)是以改革為主線，注重經(jīng)濟效率，強調(diào)個人責(zé)任，通過引進個人帳戶制度，分流國家和企業(yè)負擔(dān)。從理論上講，這符合中國國情和適應(yīng)國際潮流。但在實際操作中顯示，這個目標(biāo)側(cè)重了經(jīng)濟性，忽視了社會性。主要問題在于中國當(dāng)前個人帳戶的不透明性，戶外和隱性收入無法計量，社會保險基金缺口巨大。所以當(dāng)前中國社會保障建立目標(biāo)更應(yīng)著眼于現(xiàn)實。

由于受經(jīng)濟學(xué)思想影響，社會保障模式的選擇往往關(guān)注減輕貧困、穩(wěn)定社會、發(fā)展經(jīng)濟。歷史上也就形成兩種基本模式為世界大多數(shù)國家接受。其中，一種是以德國俾斯麥為代表的社會主導(dǎo)性的社會保障模式，另一種是英國貝佛里奇設(shè)計的國家主導(dǎo)性的社會保障模式。

俾斯麥模式貝佛里奇模式

管理者政府直接管理社會共同參與

基金管理納入政府預(yù)算，財政撥款基金獨立核算、獨立管理

制度類型普惠制選擇制

資金籌集稅收繳費

經(jīng)辦機構(gòu)政府公共機構(gòu)社會自治管理機構(gòu)

以中國國情出發(fā)，以上兩種模式都過于強調(diào)國家或社會的單方面作用，不適合中國采用，中國更實用由傳統(tǒng)政府主導(dǎo)性轉(zhuǎn)向政府參與社會自制型。但在具體操作中可以適當(dāng)提高政府或社會的“領(lǐng)導(dǎo)”作用，如城市最低生活保障金和失業(yè)仍由政府主導(dǎo)，養(yǎng)老、人身保險等項目可更多的由社會主辦?？傊瑹o論任何模式的設(shè)計的根本出發(fā)點必須服從增加社會收入，加強社會安定及刺激經(jīng)濟增長等要求。同時必須解決保障對象范圍覆蓋中國全體公民，保障項目能夠防范人們遇到的各種社會風(fēng)險，保障水平能夠充分滿足基本生活的需要。

總之，如何建立中國社會保障制度是一項長期、艱巨的任務(wù)，這將關(guān)系到中國經(jīng)濟能否再一次騰飛等諸多方面。

參考資料

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