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編者按：本論文主要從城市生活垃圾處理費(fèi)應(yīng)定性為行政事業(yè)性收費(fèi)；收費(fèi)主體應(yīng)該是政府或其委托的政府部門；收費(fèi)方式應(yīng)該突破行業(yè)瓶頸,為其提供高效的收費(fèi)載體與通道；實(shí)施垃圾處理收費(fèi),應(yīng)該加快制定收費(fèi)的法律,為收費(fèi)工作提供法律保障等進(jìn)行講述，包括了堅(jiān)持“產(chǎn)生者付費(fèi)”與“誰(shuí)污染,誰(shuí)治理”原則、稅收問(wèn)題、在經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的情況下,付費(fèi)者選擇經(jīng)營(yíng)服務(wù)企業(yè)面臨的問(wèn)題等，具體資料請(qǐng)見：

【摘要】鑒于實(shí)施城市生活垃圾處理收費(fèi)制度的實(shí)踐,本文主要從該收費(fèi)的性質(zhì)、收取單位等方面展開探討。根據(jù)科斯的產(chǎn)權(quán)定律、國(guó)內(nèi)稅收制度、付費(fèi)者選擇服務(wù)對(duì)象、收費(fèi)缺乏強(qiáng)有力的法律保障等理論和制度現(xiàn)狀,本文認(rèn)為,將現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)的城市生活垃圾處理費(fèi)定性為行政事業(yè)性收費(fèi)更合乎實(shí)踐情況,并且更公平和易于操作。建議為實(shí)施垃圾處理收費(fèi)立法,為收費(fèi)工作提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】生活垃圾處理費(fèi)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)行政事業(yè)性收費(fèi)收費(fèi)載體與通道

針對(duì)我國(guó)城市生活垃圾處理投資渠道單一,運(yùn)行維護(hù)資金短缺等問(wèn)題,國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩值人牟课?002年6月7日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度,促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(計(jì)價(jià)格[2002]872號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)?！锻ㄖ废掳l(fā)以來(lái),全國(guó)各地先后開征了城市生活垃圾處理費(fèi),但由于各地措施和力度不一,加之收費(fèi)工作中存在的各種矛盾和問(wèn)題,垃圾處理費(fèi)用的收取率一直較低。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006年、2007年、2008年我市生活垃圾處理費(fèi)的收取率分別為16.98%、20.22%、23.58%,其他城市的收費(fèi)情況也基本相同。因此,結(jié)合近年來(lái)的實(shí)踐,對(duì)城市生活垃圾收費(fèi)制度的實(shí)施,本文提出了以下幾個(gè)觀點(diǎn)供參考。

一、城市生活垃圾處理費(fèi)應(yīng)定性為行政事業(yè)性收費(fèi)

四部委《通知》指出,“按照垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的要求,環(huán)衛(wèi)企業(yè)收取的生活垃圾處理費(fèi)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)”,“目前垃圾處理是按行政事業(yè)性收費(fèi)管理的,要?jiǎng)?chuàng)造條件,結(jié)合環(huán)衛(wèi)體制改革,盡快向經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)轉(zhuǎn)變”。本文認(rèn)為,目前處于垃圾處理市場(chǎng)化初期,城市生活垃圾處理費(fèi)定性為行政事業(yè)性收費(fèi)較為實(shí)際,更有利于生活垃圾處理收費(fèi)制度的推進(jìn)。

1、堅(jiān)持“產(chǎn)生者付費(fèi)”與“誰(shuí)污染,誰(shuí)治理”原則

作為生產(chǎn)生活的主體,每個(gè)人都直接或間接地產(chǎn)生垃圾,即人人都是垃圾的產(chǎn)生者,都要占用、使用環(huán)境資源。經(jīng)營(yíng)服務(wù)則具有經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的雙重性,對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō),只有進(jìn)行了服務(wù)才能收取費(fèi)用,而對(duì)于垃圾產(chǎn)生者來(lái)說(shuō),可以選擇服務(wù)主體,但不論選擇哪一個(gè)服務(wù)主體,其產(chǎn)生的垃圾最終要納入人類共同的環(huán)境進(jìn)行處理,即從垃圾的最終狀態(tài)來(lái)看并不存在選擇性。湖南省政府轉(zhuǎn)發(fā)四部委的《通知》中認(rèn)為“生活垃圾處理費(fèi)屬于經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi),收費(fèi)企業(yè)應(yīng)與收費(fèi)對(duì)象簽訂服務(wù)合同,明確雙方權(quán)利責(zé)任和義務(wù)”(湘政發(fā))[2002]34號(hào))。由此看來(lái),假如垃圾產(chǎn)生者不與服務(wù)企業(yè)簽訂服務(wù)合同,那么垃圾生產(chǎn)者就可以不交費(fèi),有哪一個(gè)垃圾產(chǎn)生者會(huì)自愿主動(dòng)地簽此服務(wù)合同呢?既然人人都是垃圾產(chǎn)生者,都得交納垃圾處理費(fèi),因此,把它做為一項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)更為合理,也更具實(shí)踐操作性。

2、稅收問(wèn)題

如果將生活垃圾處理費(fèi)定性為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi),按照我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度,還應(yīng)交納一定的稅費(fèi),如果定性為行政事業(yè)性收費(fèi),就不存在稅收問(wèn)題。目前我國(guó)生活垃圾收費(fèi)不但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不高,而且征收率低,致使政府每年還要投入一大筆資金用于垃圾處理。推行垃圾處理市場(chǎng)化后,企業(yè)既要保持運(yùn)轉(zhuǎn),還要盈利,垃圾處理費(fèi)征收稅費(fèi),不利于市場(chǎng)化的推進(jìn)。

3、在經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的情況下,付費(fèi)者選擇經(jīng)營(yíng)服務(wù)企業(yè)面臨的問(wèn)題

隨著垃圾處理水平的提高以及環(huán)境保護(hù)的需要,不少城市由目前單一的衛(wèi)生填埋處理向焚燒處理等多種處理方式發(fā)展,不同的處理方式產(chǎn)生的環(huán)境效益不同,處理成本費(fèi)用也相差很大。按照市場(chǎng)化的要求,付費(fèi)者可以選擇處理成本低的企業(yè),這樣,不利于多種垃圾處理方式的發(fā)展,不利于高科技含量處理技術(shù)的推廣和提高。

4、生活垃圾處理費(fèi)收繳率低,最主要的原因是缺乏強(qiáng)有力的保障措施

建設(shè)部頌布的《城市生活垃圾管理辦法》(2007年7月1日起實(shí)行)第三十八條明確規(guī)定“單位和個(gè)人未按照規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費(fèi)的,由直轄市、市、縣人民政府建設(shè)(環(huán)境衛(wèi)生)主管部門責(zé)令限期改正,逾期不改正的,對(duì)單位可處以應(yīng)交城市生活垃圾處理費(fèi)三倍以下且不超過(guò)10000元的罰款,對(duì)個(gè)人可處以應(yīng)交城市生活垃圾處理費(fèi)三倍以下且不超過(guò)1000元的罰款”?！掇k法》的這一規(guī)定,為城市生活垃圾處理費(fèi)的收取提供了強(qiáng)有力的保障措施。然而,按照四部委《通知》明確的城市生活垃圾處理費(fèi)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的定性以及湖南省政府轉(zhuǎn)發(fā)四部委《通知》中要求“收費(fèi)企業(yè)應(yīng)與收費(fèi)對(duì)象簽訂服務(wù)合同,明確雙方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)”來(lái)理解,收費(fèi)企業(yè)與交費(fèi)者之間是一種合同關(guān)系,不交納城市生活垃圾處理費(fèi)的行為是一種合同違約行為,合同違約只能按照合同約定支付違約金或通過(guò)訴訟程序解決,而不應(yīng)該通過(guò)罰款這種行政處罰方式。因此,生活垃圾處理費(fèi)定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”更符合《城市生活垃圾管理辦法》的精神,更有利于該辦法的實(shí)施。

二、收費(fèi)主體應(yīng)該是政府或其委托的政府部門

將垃圾處理費(fèi)定性為行政事業(yè)性收費(fèi),其收費(fèi)主體應(yīng)該是行政事業(yè)單位。但按照四部委的《通知》精神,垃圾處理費(fèi)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi),垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)主體為企業(yè)。實(shí)際上,在垃圾處理的市場(chǎng)化初期,在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),經(jīng)營(yíng)企業(yè)很難收取或足額收取這項(xiàng)費(fèi)用。因?yàn)槔幚碣M(fèi)不像水費(fèi)、電費(fèi)及其他公共服務(wù)產(chǎn)品,對(duì)于不交水費(fèi)、電費(fèi)的,水電部門可以采取停水、停電的行業(yè)措施,而對(duì)于不交垃圾處理費(fèi)的,不能做到不準(zhǔn)倒垃圾也不能夠讓人不產(chǎn)生垃圾。實(shí)際上,在征收垃圾處理費(fèi)的大部份城市,收費(fèi)主體并非企業(yè),而是政府某些部門。如有環(huán)衛(wèi)部門直接上門收費(fèi)的,有財(cái)政部門代扣的,還有公安、規(guī)劃、交通、社區(qū)、物業(yè)管理等代收的。而收費(fèi)用途都是用于垃圾處理的各個(gè)環(huán)節(jié)。垃圾處理是一項(xiàng)公益事業(yè),國(guó)外許多城市垃圾處理也是以公益性為主,有的具有公共服務(wù)和市場(chǎng)化雙重性質(zhì),而不完全是市場(chǎng)性的,不能夠完全按照市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。城市生活垃圾的收運(yùn)及處理大都是承包性質(zhì)的,一般是由政府撥款,國(guó)營(yíng)或私營(yíng)企業(yè)承包來(lái)經(jīng)營(yíng)生活垃圾收集、運(yùn)輸和處理,而不完全按照市場(chǎng)化運(yùn)行的。例如:德國(guó)一些城市的法律規(guī)定經(jīng)營(yíng)生活垃圾處理的企業(yè)既不得虧損,也不得盈利;丹麥哥本哈根市政府規(guī)定生活垃圾焚燒處理廠不能以盈利為目的;加拿大蒙特利爾市的生活垃圾收集運(yùn)輸一半是由政府經(jīng)營(yíng),一半是由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng),都以承包方式經(jīng)營(yíng)。這些實(shí)例表明,城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)企業(yè)的屬性仍然是公益性的。實(shí)施城市生活垃圾處理收費(fèi)補(bǔ)充生活垃圾治理經(jīng)費(fèi)的不足,是許多國(guó)家實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)的主要目的之一。政府作為公共服務(wù)產(chǎn)品的提供者,有職責(zé)籌集資金并加大投入做好垃圾處理工作。因此,盡管垃圾處理推向了市場(chǎng),但政府的管理、協(xié)調(diào)、籌資職能不能丟,政府應(yīng)該承擔(dān)垃圾處理費(fèi)收費(fèi)主體的職責(zé)。

三、收費(fèi)方式應(yīng)該突破行業(yè)瓶頸,為其提供高效的收費(fèi)載體與通道

按照《通知》精神,城市生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)對(duì)象包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位(包括交通運(yùn)輸工具)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)團(tuán)體、城市居民和城市暫住人口等,涉及范圍非常廣。對(duì)如此廣泛的收費(fèi)對(duì)象,靠人力上門收取,其工作效率低,效果差。因此,很多城市都在積極探索通過(guò)一種公共載體實(shí)行“捆綁收費(fèi)”,較普遍的做法是通過(guò)水費(fèi)、電費(fèi)捆綁收取,并取得了很好的效果。但是,由于電力、供水屬不同的行業(yè),受其行業(yè)監(jiān)督管理制約,在實(shí)質(zhì)性的推行中落實(shí)緩慢。本文認(rèn)為,由于城市生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)對(duì)象非常廣泛,為提高收繳率,可以采取多種收費(fèi)方式。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān),企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體可以由財(cái)政部門代扣收取;對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者可以由工商部門代收;對(duì)城市居民、暫住人口可以委托社會(huì)、公安部門代收;對(duì)交通運(yùn)輸車輛可以委托水、電行業(yè)代收。以上方式要靠涉及的部門積極配合,齊抓共“收”,且協(xié)調(diào)性工作量大,收費(fèi)成本仍然很高。為提高收費(fèi)效能,降低收費(fèi)成本,提高收繳率,應(yīng)該突破行業(yè)瓶頸,在制度上、法律法規(guī)上進(jìn)行修改、完善,以便于各地政府建立一種以水費(fèi)或電費(fèi)以及其他公共服務(wù)產(chǎn)品為載體的收費(fèi)通道。

四、實(shí)施垃圾處理收費(fèi),應(yīng)該加快制定收費(fèi)的法律,為收費(fèi)工作提供法律保障

四部委的《通知》為垃圾處理收費(fèi)提供了政策依據(jù),但由于該費(fèi)的收取涉及到千家萬(wàn)戶,沒(méi)有法律做保障,收費(fèi)制度的推行難度相當(dāng)大。國(guó)外實(shí)施垃圾處理收費(fèi)制度很早,如美國(guó)于1924年、日本于20世紀(jì)50年代、韓國(guó)于1995年就開始實(shí)行垃圾處理收費(fèi)。在多年的實(shí)踐中,各國(guó)為強(qiáng)化收費(fèi)手段,制定和完善了收費(fèi)的法律法規(guī)。如丹麥1986年制定和實(shí)施了城市生活垃圾處理收費(fèi)法令,德國(guó)的《避免廢棄物產(chǎn)生及廢棄物處理法》中規(guī)定了聯(lián)邦政府可以頒布垃圾處理收費(fèi)條例,法國(guó)的《環(huán)境污染法》,日本的《廢棄物處理與清掃法》,韓國(guó)的《廢棄物管理法》,泰國(guó)的《公共衛(wèi)生法》等都明確了實(shí)施垃圾處理收費(fèi)的規(guī)定。我國(guó)實(shí)施垃圾處理收費(fèi)制度起步晚,更應(yīng)該借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),加快生活垃圾處理收費(fèi)的立法,為實(shí)施垃圾處理收費(fèi)提供法律保障。