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為了解地方財政總預算會計工作情況，規(guī)范財政總預算會計核算管理，提升財政總預算會計核算管理水平，在財稅體制改革和財政國庫管理制度改革進程中切實發(fā)揮財政總預算會計的職能作用，財政部國庫司調(diào)研小組于2016年底對兩個省本級、五個地級市、兩個縣開展了地方財政總預算會計核算管理情況專題實地調(diào)研。調(diào)研報告如下：

一、調(diào)研開展情況

本次重點調(diào)研了以下情況：一是新的《財政總預算會計制度》落實情況，二是收回財政存量資金總預算會計核算情況，三是總預算會計按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算情況，四是預算會計職能劃分與會計賬套設置情況。主要考慮是：

1.選擇對新的《財政總預算會計制度》落實情況進行調(diào)研，主要是因為新的《財政總預算會計制度》要求2016年1月1日起執(zhí)行。年末調(diào)研落實情況，可以在一個相對完整的會計周期內(nèi)，有針對性地發(fā)現(xiàn)問題、掌握情況。此外，財政部2016上半年在全國范圍內(nèi)開展的財政資金安全檢查工作發(fā)現(xiàn)，個別地區(qū)尚未落實新的《財政總預算會計制度》，存在需要進一步了解并解決的問題。

2.選擇對收回財政存量資金總預算會計核算情況進行調(diào)研，主要是因為盤活財政存量資金工作是國務院的決策部署。2016年執(zhí)行中，地方反映盤活財政存量資金面臨著一些制度性障礙，其中，盤活財政存量資金的賬務處理辦法有些不易操作。此外，中央財政在對收回的財政存量資金按規(guī)定進行會計核算后，個別預算單位的個別預算科目也出現(xiàn)過負支出的情況，與地方所反映情況類似。

3.選擇對總預算會計按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算情況進行調(diào)研，主要是因為2015年底財政部提出：“財政總預算會計按支付系統(tǒng)中記錄的部門預算經(jīng)濟分類科目記賬”。國庫司于2016年初先行啟動按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算的系列工作，發(fā)現(xiàn)了一些問題，也積累了一些經(jīng)驗。2016年10月11日，《財政部關于印發(fā)〈支出經(jīng)濟分類科目改革試行方案〉的通知》出臺，要求2017年1月1日起在全國試行改革，調(diào)研相關情況恰逢其時。

4.選擇對預算會計職能劃分與會計賬套設置情況進行調(diào)研，主要是因為2015年底《財政部關于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》出臺，要求財政系統(tǒng)全面推進內(nèi)部控制建設，切實提高財政部門的風險防控能力和內(nèi)部管理水平。從各級財政國庫部門的會計職能劃分和會計賬套設置情況，可以具體了解財政總預算會計核算管理的工作水平和財政資金運行管理的風險防控能力。本次調(diào)研的主要做法是：調(diào)研小組首先向兩個省的財政廳國庫處發(fā)出調(diào)研提綱，調(diào)研小組赴兩省后，與省本級、五個地級市、兩個縣的財政廳、局的財政總預算會計人員共同調(diào)研。一是座談交流；二是現(xiàn)場查看；三是資料交換。通過調(diào)研，所梳理的情況、拋出的問題、釋放的信息，得到了參與人員的一致認可。

二、調(diào)研了解到的主要情況和問題

（一）主要情況。從調(diào)研了解到的情況看，總體而言，地方各級財政高度重視總預算會計工作，在加強制度建設的同時，注重夯實總預算會計基礎工作，以不斷適應建立現(xiàn)代財政國庫管理制度的需要。

1.新的《財政總預算會計制度》落實情況。2015年新修訂的《財政總預算會計制度》一個顯著的變化是，在核算預算收支的同時，首次采用“雙分錄”會計核算方法，對與預算收支變動密切相關的資產(chǎn)負債情況進行核算，增設了用于核算反映政府財政持有的股權、債權等資產(chǎn)的會計科目和不同類型政府財政負債的會計科目。落實新的《財政總預算會計制度》，有利于奠定編制政府財務報告的數(shù)據(jù)基礎，有利于促進建立現(xiàn)代財政制度。新的《財政總預算會計制度》出臺后，各地高度重視，深入領會新制度精髓，積極組織轄區(qū)內(nèi)各級財政部門貫徹落實，綜合運用集中面授、視頻培訓等方式，對于新制度出臺的背景與意義、新制度的內(nèi)容與變化、新舊制度銜接及執(zhí)行新制度的要求等開展全方位的業(yè)務培訓，有效提升了各級財政總預算會計人員對于新制度的理解力和執(zhí)行力。同時，做好會計核算信息系統(tǒng)的記賬規(guī)則、新舊科目轉換、升級改造等技術準備工作，為新舊制度平穩(wěn)對接和新制度執(zhí)行提供技術保障。所調(diào)研兩省的各級財政均執(zhí)行了新制度，只是落實程度不一。

2.收回財政存量資金總預算會計核算情況。財政存量資金情況復雜，部門如何繳回、會計如何處理，對于總預算會計屬于新的工作任務。為規(guī)范會計核算方法，財政部2015年出臺了《財政部關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》（財預［2015］81號）。所調(diào)研省份之一根據(jù)國務院和財政部文件，結合本省實際，印發(fā)了《省財政廳關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》。對于省直部門存量資金，收回時，按照財預［2015］81號文件，掛“暫存款”科目。支出時，按原用途使用的，直接沖減“暫存款”科目的掛賬；調(diào)整用途的，先按原撥款支出科目沖減本級當年支出，再重新安排支出。該省反映，由于部門的結轉結余資金一般年限長、項目雜，部門很難分辨具體的原撥款支出科目，因此，收回的存量資金一旦盤活他用，很難準確地按原科目沖減支出。所調(diào)研省份之二收回的存量資金先掛“暫存款”科目，重新安排支出時區(qū)分是否安排到原資金使用部門進行不同的會計處理：對于仍安排到原部門使用的，沖減原支出科目；對于調(diào)整資金使用部門的，則難以按規(guī)定沖減原支出科目。實際執(zhí)行中，對于收回的存量資金重新安排使用時，大多作了調(diào)整，因此難以嚴格按照財預［2015］81號文件進行會計處理。

3.按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算情況?！敦斦筷P于印發(fā)〈支出經(jīng)濟分類科目改革試行方案〉的通知》（財預［2016］135號）于2016年10月11日出臺，由于此項改革試行方案剛剛出臺，地方尚處于改革前的探索階段。所調(diào)研省份之一的省本級對于納入國庫集中支付改革的單位，已按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算，其核算數(shù)據(jù)由國庫集中支付系統(tǒng)自動轉入總預算會計核算系統(tǒng)進行記賬。所調(diào)研省份之二的總預算會計尚未按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算，目前只按支出功能分類科目進行會計核算。通過試編2015年度支出經(jīng)濟分類決算，反映出各地不同程度存在項目支出經(jīng)濟分類的預算編制細化程度不高、經(jīng)濟分類支出預算約束性不強、預算單位對支出經(jīng)濟分類科目使用不規(guī)范等問題。

4.預算會計職能劃分與會計賬套設置情況。一是從會計職能劃分看，大部分省、市、縣國庫處（科、股）和支付中心實行“兩塊牌子、一套人馬”，國庫機構的職能設置能夠滿足會計核算的需要；個別市、縣受人員編制限制，國庫和預算合署辦公。兩省國庫處均專門設有“會計組”，對預算內(nèi)、非稅及其他專戶資金進行會計核算；市級以下國庫部門有的總預算會計參與資金核撥、會計核算及決算編制全過程，存在不相容崗位同一人兼任的現(xiàn)象。二是從會計賬套設置看，各地能夠根據(jù)制度規(guī)定，結合本地實際，按照資金性質(zhì)合理設置賬套并組織會計核算。所調(diào)研省份之一的省本級把會計業(yè)務分配給會計一組和會計二組，區(qū)分組別分別進行賬套設置和會計核算：一組主要負責總預算收支會計核算，定期報送省本級旬（月）報、編報省本級和全省財政總決算、部門決算和政府財務報告等；二組主要負責教育（非稅）專戶、統(tǒng)發(fā)工資等財政專戶的撥款及會計核算。所調(diào)研省份之二的省本級共設置五個賬套：一是總預算會計賬套，主要進行金庫收支、國庫集中支付等的會計核算；二是非稅專戶會計賬套，主要進行非稅收入收繳和納入財政專戶管理資金的會計核算；三是社?；饘魰嬞~套；其余兩個是其他財政專戶會計賬套。

（二）主要問題。受各地經(jīng)濟發(fā)展水平及財政財務管理理念等因素影響，各級財政總預算會計核算管理工作中遇到的困難和存在的問題各有不同。調(diào)研中主要發(fā)現(xiàn)了以下問題：1.對股權、債權、債務的會計核算問題。2016年是執(zhí)行新制度的第一年，受財政部門內(nèi)部職能分工多變、政府資產(chǎn)管理模式多樣、需追溯信息的時間跨度較為久遠等客觀因素影響，實際工作中，為了啟動并完成對股權、債權、債務等新增事項的會計核算，各級總預算會計是在困難中摸索前進。一是會計核算依據(jù)獲取困難。總預算會計對股權、債權、債務等進行會計核算，需要相關單位提供原始數(shù)據(jù)及相關資料作為依據(jù)。但實際情況比較復雜，尤其是涉及的股權管理部門數(shù)量較多、各部門對股權的管理水平不一，總預算會計獲取股權投資數(shù)據(jù)的準確完整性和真實可靠性難以保障，信息獲取的渠道也難以確定。二是股權、債權核算內(nèi)容需進一步明確?；鶎忧闆r比較復雜，政府組織招商引資、推進城鄉(xiāng)基礎設施建設等活動都會涉及大量的資金運作，所發(fā)生的業(yè)務是否形成股權、債權等，需要在管理環(huán)節(jié)予以明確。但目前，有些文件資料對于是否形成股權、債權等的管理規(guī)定并不明確，會計人員在具體進行會計處理時，難以做出準確判斷，容易因會計人員業(yè)務能力和理解水平不同而造成會計處理方法各不相同。2.收回財政存量資金的會計核算問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于收回財政存量資金的會計核算方式，地方財政存在打政策擦邊球現(xiàn)象。由于使用存量資金安排支出時，需要沖減相關預算單位、相關支出科目的當年支出，可能會影響相關預算單位的預算執(zhí)行情況，同時辨別存量資金曾經(jīng)列支的科目也有難度，各地財政在進行會計核算時，有的不視具體情況只沖減“暫存款”科目的掛賬；有的將收回的存量資金從“暫存款”轉入“調(diào)入資金”科目，再重新安排使用，出現(xiàn)重復列收列支問題。

3.按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算存在以下問題：一是預算單位與總預算會計按支出經(jīng)濟分類科目進行會計核算的結果不完全一致。在目前尚未正式實行支出經(jīng)濟分類科目改革的情況下，受預算單位對支出經(jīng)濟分類科目的使用不夠規(guī)范、現(xiàn)金提取時支出經(jīng)濟分類科目的填寫較為隨意等現(xiàn)象的影響，預算單位的實際支出與總預算會計核算的支出，其經(jīng)濟分類科目數(shù)據(jù)存在不一致的問題。二是部分支出經(jīng)濟分類科目數(shù)據(jù)難以獲取。第一，由于尚未納入國庫集中支付的涉密部門，其資金撥付仍采用實撥資金流程，部分經(jīng)濟分類支出數(shù)據(jù)總預算會計無法獲取。第二，對于地方涉及到非本級預算單位的支出，是由財政代編支付計劃時選擇經(jīng)濟分類科目。這類撥款一般為大額的一次性撥款，在編報支付計劃時無法具體列報經(jīng)濟分類科目支出計劃。第三，按照權責發(fā)生制核算的資金，由于尚未形成實際支出，則暫時無法確定經(jīng)濟分類科目數(shù)據(jù)。

4.不同會計賬套重復核算的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然各地賬套設置較為合理，涵蓋了全部財政業(yè)務，能夠全面核算、準確反映本地區(qū)財政資金情況，但從具體核算情況看，不同賬套間存在核算內(nèi)容重復的問題。以其中一個省本級為例，總預算會計和財政專戶會計對非稅收入收繳業(yè)務重復進行會計核算，兩個賬套每天分別就單位名稱、入庫時間等收繳明細事項同時做大量的核對工作，兩個賬套核算的明細程度相同，一定程度上造成了人力和資源的浪費。

5.基層財政總預算會計人員配備問題。各地普遍反映國庫部門人員編制不足，尤其是基層國庫部門人員偏少，有的與預算部門合署辦公，有的國庫股只有1人；市、縣財政總預算會計工作人員配備尤其不足，一人多崗現(xiàn)象較為普遍，未能按照不相容職務相分離原則進行崗位設置，也難以建立規(guī)范的AB角替崗制度，致使會計核算管理業(yè)務難以細化，財政總預算會計工作存在潛在風險。

三、對總預算會計核算管理工作的建議

（一）強化新制度的落實1.進一步開展調(diào)研活動。結合編制政府財務報告、開展政府與社會資本合作等財政改革進展情況，有側重地選擇政府資產(chǎn)負債情況復雜、新增會計事項多的省份進一步擴大調(diào)研范圍，廣泛開展交流活動；在進一步了解各地情況的基礎上，邀請與資產(chǎn)管理相關的部門召開研討會，共同探討解決有關股權、債權、債務等核算和反映方面的焦點、難點問題。2.研究制定實施細則。制度通常具有宏觀性、一般性和指導性，為做好具體實施工作，往往還需要依據(jù)實際情況制定實施細則，增強制度的可操作性。對于新的《財政總預算會計制度》實施過程中，尤其是 對于股權、債權、債務等新增事項進行會計核算過程中遇到的困難和問題，建議研究制定實施細則，規(guī)范相關信息的統(tǒng)計口徑和資料報送機制，以提高會計信息質(zhì)量，強化新制度的落實。

（二）嚴格收回財政存量資金相關制度的執(zhí)行。為規(guī)范對收回財政存量資金的會計核算方法，《財政部關于收回財政存量資金預算會計處理有關問題的通知》（財預［2015］81號）規(guī)定，總預算會計在收回資金時列“暫存款”科目；安排使用時，如按原科目支出則沖銷“暫存款”，如調(diào)整用途則先沖銷“暫存款”和原支出科目、再按實際支出科目列支。這種制度安排，一是符合《財政總預算會計制度》，二是可以避免年度之間的重復列收列支。因此，建議各地嚴格按照文件規(guī)定進行會計核算。對于沖減支出可能對當年預算執(zhí)行情況產(chǎn)生的影響，建議通過區(qū)分數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑予以解釋，一是可以在原預算執(zhí)行報表后，附注說明沖減支出情況；二是可以生成預算執(zhí)行數(shù)（含沖減支出數(shù)）和資金實際支出數(shù)（不含沖減支出數(shù)）兩張報表。對于執(zhí)行中的困難，建議總預算會計加強與其他內(nèi)部職能部門的協(xié)調(diào)溝通，通過完善系統(tǒng)功能、建立臺賬等方式盡可能掌握每筆資金的來龍去脈，規(guī)規(guī)矩矩組織會計核算，實實在在反映財政資金運行，充分發(fā)揮總預算會計的職能作用。

（三）提高經(jīng)濟分類會計信息的真實性和一致性。2017年，支出經(jīng)濟分類科目改革將在中央和部分省份試運行。按照“試行方案”，改革后將分設政府預算經(jīng)濟分類和部門預算經(jīng)濟分類兩套科目，總預算會計使用政府預算經(jīng)濟分類科目進行會計核算，部門（單位）使用部門預算經(jīng)濟分類科目進行會計核算，總預算會計和部門（單位）會計核算的支出經(jīng)濟分類科目數(shù)據(jù)將各自獨立，難以就兩套經(jīng)濟分類會計核算明細數(shù)據(jù)進行會計對賬。因而，如何保證雙方會計核算數(shù)據(jù)的真實性和一致性，是改革過程中需要解決的問題。鑒于預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，按政府預算經(jīng)濟分類的類級科目控制支出，并且兩套科目的類級科目之間存在一一對應關系（款級科目之間則不存在一一對應關系），因此，建議各地在重視總預算會計與部門（單位）會計對賬工作的基礎上，針對支出經(jīng)濟分類科目，可以對兩套科目的類級科目實施會計對賬，以提高雙方會計數(shù)據(jù)的真實性和一致性，為公開財政總決算和部門決算提供可靠的數(shù)據(jù)基礎。

（四）規(guī)范會計核算管理基礎工作1.建立健全會計核算管理內(nèi)控機制。建議各地嚴格執(zhí)行《財政總預算會計管理基礎工作規(guī)定》等規(guī)章制度，遵循制衡、高效原則，科學設置賬戶管理、資金撥付、會計核算、監(jiān)督管理等工作崗位，妥善解決因人員不足造成的違規(guī)兼崗問題，形成有效的內(nèi)部風險防控機制，確保財政資金的安全性和會計核算管理的規(guī)范性。2.提高會計核算工作效率。隨著國庫改革的逐步深入、新制度的實施，財政總預算會計核算事項也逐步增多，在現(xiàn)有機構設置、人員配備情況下，建議各地進一步科學、合理設置會計賬套及核算內(nèi)容，避免相同內(nèi)容重復進行會計核算，通過“精簡賬套、精準核算”提高工作效率，節(jié)省出更多的時間和精力，進一步提升財政總預算會計工作水平。

作者：孫衛(wèi)清 黃春穎 陳璐璐 孫海濱 吳迪