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城市公共品的經(jīng)營例證分析及啟示

由智豬博弈得出的啟發(fā)，城市公共品的提供與經(jīng)營不單單只能由大豬（城市政府）主導(dǎo)，在一定條件下小豬（民間資本）也可以分一杯羹。世界各國各地區(qū)的城市不同程度上在進(jìn)行著這一力爭使城市公共服務(wù)更完善的探索：政府決定了哪些公共建設(shè)項(xiàng)目被供給并制定供給標(biāo)準(zhǔn)后，調(diào)動(dòng)私人部分和社會(huì)力量參與公共建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，從而在某種程度上減輕城市政府的公共建設(shè)壓力。有一些項(xiàng)目在它起步階段，由于資金籌集等方面的原因可能先由政府經(jīng)營最為有效，到一定階段后，政府就可退出讓給市場經(jīng)營。中外各國的城市政府近些年來把一些成熟的公共服務(wù)的運(yùn)營不同程度地對(duì)市場開放，或采取市場化的運(yùn)行機(jī)制，或采用市場化的管理手段，如表2所示。

首先，對(duì)一些具有典型外部性的公共品提供，可以采取一定的經(jīng)營方式將外部性內(nèi)在化。如對(duì)污染物排放企業(yè)，政府通過行政手段對(duì)其課稅、收費(fèi)和罰款等，以彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的邊際外部成本，從而使行為人將外部效應(yīng)內(nèi)在化。

對(duì)外部經(jīng)濟(jì)行為所產(chǎn)生的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府通過給予行為人一定的補(bǔ)貼，來降低私人邊際成本并擴(kuò)大產(chǎn)品供給量。例如，政府對(duì)公共教育、傳染病預(yù)防，以及自覺控制污染物排放等具有外部經(jīng)濟(jì)行為提供直接或間接的補(bǔ)貼。

對(duì)于隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加具有部分排他性的公共品，例如，社區(qū)的綠地、公共公園和市中心街道等?？赏ㄟ^付費(fèi)限定消費(fèi)者人數(shù)的經(jīng)營方式，如游泳館、收費(fèi)的高速公路和橋梁等，在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)某種方式的排他，就可以通過一定的市場途徑來供給這類產(chǎn)品。

政府無力完全解決的城市公共設(shè)施建設(shè)資金時(shí)，比如實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許權(quán)經(jīng)營，政府為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供特別行政許可，由民間資本作為項(xiàng)目的投資者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)、獲取回報(bào)。如出租車營運(yùn)證可以成為政府管制的一項(xiàng)特許經(jīng)營權(quán)，政府拍賣出租車營運(yùn)證，既可以控制出租車的擁擠又可以給政府帶來收益。表2中香港的城市電力建設(shè)做得相當(dāng)成功。又比如，政府賦予城市道路的私人提供者以道路兩旁的商業(yè)用房地產(chǎn)某種程度上的特許經(jīng)營權(quán)，就可能有私人出資修建道路。香港的城市交通開發(fā)建設(shè)就充分利用了市場的靈活籌資方式，使得政府、居民、企業(yè)三方共贏。

當(dāng)然，政府對(duì)非純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)營采取收費(fèi)的方式，決不意味著它是純粹的市場經(jīng)營。政府也不能靠這種收費(fèi)來追求和獲取自身收益。政府的屬性決定它只能追求公眾利益最大化，而不是追求自身的市場利益最大化，它不能用納稅人的錢建造的公共設(shè)施來經(jīng)營獲利。因此，上述政府對(duì)非純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)營應(yīng)該有嚴(yán)格的限制：用貸款建造的公共設(shè)施的收費(fèi)限于還清貸款為止；對(duì)擁擠性公共品的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只能限于限定擁擠人數(shù)，而不是追求贏利，通過收費(fèi)獲得的收入必須用于改善擁擠性。為規(guī)范收費(fèi)應(yīng)該在盡可能的范圍內(nèi)實(shí)行費(fèi)改稅。

城市公共品歷史發(fā)展

傳統(tǒng)定義下，城市公共品是指在城市范圍內(nèi)主要以城市政府為供給主體，被全體市民享用（但非獨(dú)享）并具有一般公共品特征的，城市生存和發(fā)展不可或缺的產(chǎn)品。

主要包括由城市政府提供的無形公共品，如行政管理、政策法規(guī)等；基礎(chǔ)性和公益性產(chǎn)品，如公共安全、消防、基礎(chǔ)教育和文化事業(yè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究和衛(wèi)生事業(yè)、城區(qū)綠化和環(huán)境保護(hù)、一般道路和橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市大氣污染治理等，這些產(chǎn)品同全國性純公共品一樣具有較強(qiáng)的外部性，難以或不能通過市場經(jīng)營，必須由城市政府直接提供。

但是隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市公共品的純公共品性正在發(fā)生變化，城市準(zhǔn)公共品的內(nèi)容和規(guī)模具有增長的趨勢(shì)，在城市公共品中占有絕大部分。目前看來，各類城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，如高速公路、鐵路、郵電通訊、供水、供電、供氣、博物館、電影院、公園等，皆可通過收費(fèi)實(shí)現(xiàn)其效益的。

又如成人教育、高等教育、科技開發(fā)和應(yīng)用、醫(yī)療保健等，也是可確定其成本和收益的項(xiàng)目。城市公共品越來越呈現(xiàn)出它準(zhǔn)公共性的一面。

理查德•A•馬斯格雷夫早就指出了城市公共品具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，其補(bǔ)償機(jī)制可以是稅收也可以是使用者付費(fèi)，因此其也可以由市場來提供。城市準(zhǔn)公共品私人經(jīng)營的歷史可以追溯到1610年。私人開始向英國政府申請(qǐng)建造和經(jīng)營燈塔，申請(qǐng)書中包括許多愿意支付過路費(fèi)的船主的簽名；獲得政府批準(zhǔn)之后，私人租用政府土地建造燈塔，在特許期內(nèi)管理燈塔并從過往船只收取過路費(fèi)；特許期滿后政府收回?zé)羲唤o領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。到1820年，英國的46座燈塔中有34座是私人投資建成的。

引入市場機(jī)制能消除上述政府獨(dú)家經(jīng)營城市公共品的弊端，即在城市公共建設(shè)項(xiàng)目的供給中打破政府壟斷，引入競爭機(jī)制，使行政機(jī)制與公營機(jī)構(gòu)之間、公營機(jī)制之間，私營企業(yè)與公營企業(yè)之間形成競爭關(guān)系。

競爭的過程是一個(gè)消費(fèi)者選擇的過程，他們可以在不同企業(yè)或機(jī)構(gòu)開發(fā)建設(shè)的公共項(xiàng)目之間進(jìn)行選擇，進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)者競爭，使成本價(jià)格下降，服務(wù)質(zhì)量提高并更適應(yīng)消費(fèi)者的需求，以及極大地提高公共建設(shè)項(xiàng)目的供給效率。城市公共建設(shè)項(xiàng)目的供給并不等于其完全由政府直接生產(chǎn)。

政府的供給職能是指政府必須向城市社會(huì)最終提供一定數(shù)量和質(zhì)量的城市公共建設(shè)項(xiàng)目，而它們的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營則可以引入不同機(jī)制。城市公共品供給的博弈模型分析

我們借助智豬博弈（見表1）來分析城市公共品的提供，誰去提供城市公共品就會(huì)損耗資源，而選擇等待的一方能坐享城市準(zhǔn)公共品運(yùn)營過程中的回報(bào)?，F(xiàn)實(shí)中城市政府由于成本收益方面的考慮不想做“賠本生意”，傾向于少提供甚至不提供公共品，私人部門提供公共品只會(huì)“賠了夫人又折兵”得不償失，于是雙方都不提供城市公共品，雙方都沒有得益，造成城市公共品供給的不足。

私營經(jīng)濟(jì)無疑是小豬，其資金規(guī)模與可支配的資源均決定了它在公共品提供階段不可能“主動(dòng)按鍵”，只會(huì)選擇等待。政府作為大豬，相比較等待，選擇提供公共品是占優(yōu)策略。

因此，城市準(zhǔn)公共品供給上的政府—私人博弈的結(jié)果是政府出資營造基礎(chǔ)設(shè)施，從而使政府自身及私人資本都獲取相對(duì)較優(yōu)的回報(bào)。即政府為了后期更好地獲利（得4個(gè)單位豬食），先讓出一部分利給私人資本（可得4個(gè)單位豬食），主動(dòng)提供城市公共品，為自身及私人經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)利潤基礎(chǔ)，讓城市公共品成為一個(gè)對(duì)兩方而言持久的獲利物。

或者，大豬可以給小豬一個(gè)承諾，就是在它去按鍵的時(shí)候，大豬不趁機(jī)進(jìn)食，而是等小豬回來后一起吃。那么，可能的結(jié)果是大豬吃到6個(gè)單位、小豬吃到3個(gè)單位，也是相對(duì)占優(yōu)策略。也就是說，城市政府可以允許擁有雄厚資金實(shí)力的私人企業(yè)提供公共品，而同時(shí)允諾政府將不會(huì)“坐享其成”，私人資本提供城市公共品的成本將全額獲得補(bǔ)償。從智豬博弈我們可以得出兩種城市公共品的提供方式：政府提供，政府與民間資本共同運(yùn)營；完全私人提供私人運(yùn)營，政府給予建造與運(yùn)營的承諾，保證排他性獲利權(quán)。

在具體做法上，可以先將城市項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分。將城市公共品的提供劃分為若干層次：強(qiáng)經(jīng)營性項(xiàng)目、弱經(jīng)營性項(xiàng)目。后者基本上是市場無力解決的城市公共產(chǎn)品，政府應(yīng)根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，在嚴(yán)格界定其邊界的條件下，通過合理的經(jīng)營方式獲得更高的效率。

對(duì)于前者，可以營利的公共設(shè)施和服務(wù)可以交給企業(yè)經(jīng)營，鼓勵(lì)小豬去按按鈕，大豬不與小豬爭食，小豬能充分享受到所付出代價(jià)的回報(bào)，同時(shí)，城市的資源利用和開發(fā)效率也得到了提高。市場供給的方式可以是多樣化的，即可以由公共企業(yè)提供，也可以由私人企業(yè)生產(chǎn)，采用政府采購轉(zhuǎn)而提供給消費(fèi)者或以市場交易方式由廠商直接提供給消費(fèi)者，政府給予廠商補(bǔ)貼等方式。將城市公共服務(wù)設(shè)施當(dāng)成一個(gè)可以經(jīng)營的、有穩(wěn)定收益的商品，而不是將其單純視為一種產(chǎn)品或公共物品。

既然是商品，就應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)條件，運(yùn)用商品經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來實(shí)施經(jīng)營管理。私人經(jīng)營的準(zhǔn)公共物品以市場方式運(yùn)作，運(yùn)用成本利潤的管理模式。

概言之，現(xiàn)代城市公共品供給與經(jīng)營模式應(yīng)該是：城市政府“掌舵”（決策、控制和監(jiān)督）、投資主體和經(jīng)營管理主體多元化、行政方式和競爭方式共同調(diào)節(jié)的模式。

內(nèi)容摘要：本文運(yùn)用博弈論的方法探討城市公共品供給的有效模式，并結(jié)合各國的城市政府在經(jīng)營城市公共品方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索經(jīng)營城市公共品的多種途徑。

關(guān)鍵詞：城市公共品城市基礎(chǔ)設(shè)施智豬博弈城市政府