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內(nèi)容摘要：本文從分析農(nóng)業(yè)大省嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)及導(dǎo)致就業(yè)不足的原因出發(fā)，闡述了農(nóng)業(yè)大省擴(kuò)大就業(yè)的大體思路、基本路徑和這一路徑選擇的邏輯起點(diǎn)及其可行性。然后，提出了循著這一路徑積極擴(kuò)大就業(yè)，作者認(rèn)為必須采取的五條對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)大??；就業(yè)不足；擴(kuò)大就業(yè)；路徑選擇；城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；就業(yè)優(yōu)先

中圖分類號(hào)：F240

“積極擴(kuò)大就業(yè)”以降低社會(huì)失業(yè)率，是近年來(lái)我國(guó)政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)之一?！笆濉奔敖窈笠粋€(gè)時(shí)間農(nóng)業(yè)大省擴(kuò)大就業(yè)的路該怎樣走？應(yīng)如何落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院的指示精神，把積極擴(kuò)大就業(yè)作為改善人民生活的重要途徑？在此，筆者試圖對(duì)這一問(wèn)題作一些也許膚淺的思考和探究。

一、就業(yè)不足的原因分析

農(nóng)業(yè)大省由于建國(guó)初至改革開放前人口的過(guò)快增長(zhǎng)，使當(dāng)前男16~59歲、女16~54歲的勞動(dòng)年齡人口，特別是農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口大量膨脹，給當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期帶來(lái)了巨大的失業(yè)源。加之“入世”導(dǎo)致新一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所產(chǎn)生的下崗職工與失業(yè)人員，同農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的高峰不期而遇，造成了當(dāng)前嚴(yán)重的就業(yè)不足，并呈現(xiàn)出如下四個(gè)明顯特點(diǎn)：一是不僅勞動(dòng)力供求總量嚴(yán)重失衡，且結(jié)構(gòu)性矛盾相當(dāng)突出；二是由于城鎮(zhèn)化程度偏低，加之“入世”對(duì)近期農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響，使引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、化解農(nóng)村就業(yè)壓力的任務(wù)變得十分艱巨復(fù)雜；三是科技進(jìn)步使就業(yè)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)下降，導(dǎo)致單位投資提供的就業(yè)機(jī)會(huì)銳減；四是擇業(yè)觀念滯后，社會(huì)勞動(dòng)參與率過(guò)高，導(dǎo)致就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇?？梢?，今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)大省的勞動(dòng)力供需已嚴(yán)重失衡，致使就業(yè)不足的問(wèn)題變得越來(lái)越嚴(yán)峻。據(jù)調(diào)查分析，導(dǎo)致就業(yè)不足問(wèn)題突出的原因主要是如下幾點(diǎn)：

原因之一，由于“”時(shí)期我國(guó)人口政策的失誤，導(dǎo)致當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)勞動(dòng)年齡人口不斷膨脹。就拿湖南來(lái)說(shuō)，據(jù)推算，該省“十五”期間仍是勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)的高峰期，2001~2005年每年新增勞動(dòng)力分別為48.28、55.23、62.69、64.09、62.92萬(wàn)人，5年累計(jì)新增293.21萬(wàn)人，平均每年增加58.64萬(wàn)人。按照25:75的城鄉(xiāng)比例分解，全省城鎮(zhèn)5年累計(jì)新增勞動(dòng)力73.3萬(wàn)人，農(nóng)村5年累計(jì)新增219.91萬(wàn)人。到2005年全省勞動(dòng)年齡人口將達(dá)4405萬(wàn)人。這表明僅就城鎮(zhèn)這一塊來(lái)看，如果不增加就業(yè)機(jī)會(huì)，即使新增的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力就將使2005年該省登記失業(yè)率在2001年接近4%的基礎(chǔ)上再提高5.5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到9%以上?？梢姡捎趧趧?dòng)年齡人口大量膨脹，使農(nóng)業(yè)大省的失業(yè)已成為一種典型的勞動(dòng)力供給總量絕對(duì)過(guò)剩型失業(yè)，且農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移已成為今后一個(gè)時(shí)期化解失業(yè)壓力的主要矛盾。

原因之二，新一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整與升級(jí)，導(dǎo)致大量企業(yè)職工分流下崗，甚至失業(yè)。隨著改革的進(jìn)一步深化，以及企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，使部分現(xiàn)有企業(yè)不僅不能提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加勞動(dòng)力需求，而且因企業(yè)對(duì)自身效率的追求，部分原已就業(yè)的勞動(dòng)力將轉(zhuǎn)變?yōu)樨酱匦戮蜆I(yè)的勞動(dòng)力派生性供給。其中有的可能在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)中順利實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)轉(zhuǎn)移而重新就業(yè)；有的則因多方面原因包括自身素質(zhì)的原因，可能面臨下崗；也有的因?yàn)槠髽I(yè)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，出現(xiàn)技術(shù)、資本對(duì)勞動(dòng)的替代而淪為失業(yè)人員。據(jù)資料介紹，“九五”期間湖南累計(jì)出現(xiàn)下崗職工190多萬(wàn)人次，已基本實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的僅140萬(wàn)人次。到2000年底止，下崗后未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的仍有43萬(wàn)多人，占全省國(guó)企在職職工總數(shù)的14%左右。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，“十五”期間該省下崗職工的總規(guī)模可能要突破150萬(wàn)人（“九五”全省共有城鎮(zhèn)職工約590多萬(wàn)人），扣除下崗后可能重新就業(yè)的約60萬(wàn)人，預(yù)計(jì)有90萬(wàn)下崗職工將面臨再就業(yè)困難。

原因之三，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致勞動(dòng)力需求的增長(zhǎng)缺乏產(chǎn)業(yè)依托。解決就業(yè)不足最有效的路徑，是要依托一個(gè)就業(yè)含量高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)擴(kuò)大勞動(dòng)力的有效需求。據(jù)湖南省職業(yè)介紹中心的調(diào)查表明，第三產(chǎn)業(yè)不僅是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，有極強(qiáng)的就業(yè)吸納能力，而且就業(yè)“門檻”相對(duì)較低，通常是增加勞動(dòng)力需求，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)的主要載體。然而目前我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然偏慢，到“九五”末全國(guó)第三產(chǎn)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重僅為42.3%，遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家75%的水平。第三產(chǎn)業(yè)是投資少、見效快、吸納勞動(dòng)力多、就業(yè)門檻低的最佳就業(yè)產(chǎn)業(yè)，且發(fā)展的空間很大。因此，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)，將成為“十五”及今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)尤其是農(nóng)業(yè)大省緩解就業(yè)矛盾，擴(kuò)大就業(yè)需求的主攻方向。

原因之四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力減弱，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的難度加大。農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移渠道不暢，其直接原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力不強(qiáng)。據(jù)資料介紹，因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模偏小，農(nóng)業(yè)大省農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比一般僅有0.69:1，比全國(guó)平均比重低出近10個(gè)百分點(diǎn)。“八五”以來(lái)，全國(guó)不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，成為農(nóng)村就業(yè)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。因此農(nóng)業(yè)大省加快鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程，尤其要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。須知，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與鄉(xiāng)村工業(yè)化的連結(jié)點(diǎn)，同時(shí)更是擴(kuò)大就業(yè)特別是農(nóng)村就業(yè)的大容量載體?？梢姡酝七M(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為契機(jī)，大力發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)大省就業(yè)不足這一矛盾的有效化解具有舉足輕重的作用。

原因之五，城鎮(zhèn)化程度偏低，制約了勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，由于農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化程度偏低（一般為30%），制約了第三產(chǎn)業(yè)包括社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。事實(shí)上，推進(jìn)多元城鎮(zhèn)化是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，同時(shí)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)又能為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供條件和保障。因此發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須同步進(jìn)行、相互促進(jìn)。今后一個(gè)時(shí)期，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，大力實(shí)施多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時(shí)期與條件已經(jīng)成熟。我們必須把握契機(jī)，將推進(jìn)城鎮(zhèn)化與發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入多元城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)戰(zhàn)略，在大力提高農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化水平的基礎(chǔ)上，調(diào)整服務(wù)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)村服務(wù)業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，從而增強(qiáng)小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。

此外，城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度與農(nóng)用土地制度改革的遲緩，阻礙了農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)而制約了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的就近轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)大省城鎮(zhèn)化進(jìn)程不快，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的難度大，其根本原因在于戶籍管理和農(nóng)用土地等項(xiàng)制度改革的步伐太慢、力度不夠。須知，由于這種“城鄉(xiāng)戶籍隔離管制”長(zhǎng)期沒有根本性改變，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的固化，抑制了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)與轉(zhuǎn)移；現(xiàn)行制度下農(nóng)用土地的非流動(dòng)性，又制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的連片集中發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相脫節(jié)，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)增進(jìn)本地就業(yè)最大化的目標(biāo)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

二、擴(kuò)大就業(yè)的路徑選擇

上述表明，“十五”及今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)大省就業(yè)不足的問(wèn)題相當(dāng)突出，且大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，將成為解決其就業(yè)不足矛盾的主要方面。那么，農(nóng)業(yè)大省積極擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)的路在何方？筆者的大體思路是：以推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為契機(jī)，以加快配套改革、化解突出矛盾、改善就業(yè)環(huán)境為突破口，以積極發(fā)展多種所有制的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)作為拓寬就業(yè)渠道的主攻方向，為“提質(zhì)、擴(kuò)容、減壓”搭建新的勞動(dòng)轉(zhuǎn)移“平臺(tái)”，打造大容量的就業(yè)“載體”。所謂“提質(zhì)、擴(kuò)容、減壓”，其基本政策涵義是提高勞動(dòng)者素質(zhì)，擴(kuò)大就業(yè)載體的吸納容量，減輕社會(huì)失業(yè)壓力。

循著這一思路，筆者主張農(nóng)業(yè)大省積極擴(kuò)大就業(yè)應(yīng)選擇如下基本路徑：深化戶籍管理、農(nóng)用土地和社會(huì)保障等項(xiàng)相關(guān)制度改革——健全市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制——積極引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序流動(dòng)——推進(jìn)多元城鎮(zhèn)化——大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)——擴(kuò)大勞動(dòng)力需求……當(dāng)然，有人也許會(huì)提出質(zhì)疑：若將戶籍制度完全放開，讓大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，豈不給本已就業(yè)矛盾比較突出的城鎮(zhèn)雪上加霜？況且城市還有如此多的企業(yè)下崗職工和失業(yè)人員，讓農(nóng)民進(jìn)城與他們“爭(zhēng)奪”有限的就業(yè)機(jī)會(huì)，不怕給城市帶來(lái)更大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)么？一言以蔽之：對(duì)于農(nóng)業(yè)大省來(lái)說(shuō)，這一“引狼入室”的路徑不可取！然而，依筆者之見，這恰恰又不是一個(gè)值得有識(shí)之士擔(dān)憂的問(wèn)題！

須知，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)大省就業(yè)不足問(wèn)題的主要根源，也許并不來(lái)自于城鎮(zhèn)下崗職工有沒有競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的對(duì)手和壓力，而在于數(shù)量驚人的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力能不能盡快實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，由于農(nóng)業(yè)已進(jìn)入資本、技術(shù)替代勞動(dòng)的加速時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力供大于求，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最突出的問(wèn)題。事實(shí)上，自“九五”以來(lái)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)壓力已在不斷積蓄，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在沖動(dòng)愈來(lái)愈強(qiáng)烈，加之城鄉(xiāng)比較利益差距導(dǎo)致了強(qiáng)大的轉(zhuǎn)移拉力，早已形成不可阻擋之勢(shì)?；诖耍裉煳覀?cè)噲D仍然依靠“城鄉(xiāng)戶籍隔離管制”將農(nóng)民擋在“城門”之外，只會(huì)使問(wèn)題變得更為復(fù)雜，甚至使各種利益矛盾趨于激發(fā)而構(gòu)成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅?？梢?，或許真正明智的選擇是：一方面通過(guò)相關(guān)制度的配套改革，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力合理流動(dòng)與有序轉(zhuǎn)移；另一方面又通過(guò)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從非永久性的“城市漂流”，向永久性遷移（到城鎮(zhèn)定居）轉(zhuǎn)變開辟大容量的就業(yè)載體。

其實(shí)，自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)商辦企業(yè)的人數(shù)早已形成千萬(wàn)之眾。這一具有鮮明時(shí)代特征和地域特色的“勞務(wù)經(jīng)濟(jì)”，在有的市縣甚至已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和農(nóng)民增收的主要來(lái)源?？梢?，只要加大相關(guān)制度特別是戶籍和土地制度改革的力度，僅讓已進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民變成“不再漂流”的城鎮(zhèn)人口，并得到與原有城鎮(zhèn)人口同等的待遇，那么理論上就自然達(dá)到了加快全國(guó)城鎮(zhèn)化之目的。相反，若實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民不能成為永久性的正式城鎮(zhèn)人口，勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民的“城市漂流”現(xiàn)象日趨突出。研究表明，農(nóng)民長(zhǎng)期的“城市漂流”，不僅將影響內(nèi)需的啟動(dòng)和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且會(huì)妨礙城鎮(zhèn)建設(shè)資金的籌集與規(guī)模的擴(kuò)張，進(jìn)而制約整個(gè)城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng)。

可見，解決農(nóng)業(yè)大省嚴(yán)重就業(yè)不足問(wèn)題，上述路徑選擇是可行的。只要我們把握契機(jī)，切實(shí)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并在深化相關(guān)制度改革的同時(shí)，制定出支持性的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，又引導(dǎo)方法得當(dāng)，就有可能產(chǎn)生出令人期盼的預(yù)想效果。

三、擴(kuò)大就業(yè)的政策建議

為確保上述路徑行得通，我們必須趨利避害，切實(shí)采取如下有效措施與對(duì)策：

第一，實(shí)施多元城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，培育新的勞動(dòng)力大容量就業(yè)載體。據(jù)史料分析測(cè)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，能相應(yīng)帶動(dòng)500萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。假定“十五”全國(guó)城鎮(zhèn)化程度平均每年提高2個(gè)百分點(diǎn)，五年共提高10個(gè)百分點(diǎn)，則“十五”可增加5000萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)?；谶@一考慮，我們一是要抓好現(xiàn)有城市的擴(kuò)容增量。我們必須適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)尤其是社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，采取有效的政策措施，促進(jìn)全國(guó)大中城市規(guī)模擴(kuò)大和人口容量的增加；二是要加緊編制出“十五”全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，為促進(jìn)全國(guó)大中小城鎮(zhèn)多層次協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好政策環(huán)境；三是要加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，在努力擴(kuò)充縣城和現(xiàn)有建制鎮(zhèn)規(guī)模的同時(shí)，選擇人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較集中的農(nóng)村集鎮(zhèn)，通過(guò)投入一定的小城鎮(zhèn)建設(shè)引導(dǎo)資金，扶持興建一批新的建制鎮(zhèn)，使之成為就近轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的大容量就業(yè)載體。

第二，強(qiáng)化就業(yè)領(lǐng)域的宏觀調(diào)控，均衡各地區(qū)之間的就業(yè)壓力。加強(qiáng)宏觀調(diào)控，不僅要加大對(duì)就業(yè)增量和存量調(diào)控的力度，而且尤其要重視對(duì)地區(qū)發(fā)展差別引起失業(yè)壓力差別的調(diào)控。為此，我們必須針對(duì)不同地區(qū)、不同行業(yè)的具體情況，實(shí)行不同的產(chǎn)業(yè)扶持政策。對(duì)于就業(yè)矛盾相對(duì)突出的地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)結(jié)合培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)；要統(tǒng)籌兼顧公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重點(diǎn)支持就業(yè)容量大的多種所有制企業(yè)優(yōu)先發(fā)展；要正確處理長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)與近期靈活就業(yè)的關(guān)系，鼓勵(lì)短期性、臨時(shí)性的非正規(guī)就業(yè)；要采取多種經(jīng)濟(jì)手段，盡量提高對(duì)困難地區(qū)的固定資產(chǎn)投資比重，擴(kuò)大其公共投資規(guī)模，在扶持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，盡可能擴(kuò)大其就業(yè)機(jī)會(huì)。

第三，確立就業(yè)優(yōu)先原則，扶持勞動(dòng)密集的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，一是國(guó)務(wù)院要適時(shí)制定并出臺(tái)有利“就業(yè)促進(jìn)”的法規(guī)或政策，使擴(kuò)大就業(yè)的各種措施步入規(guī)范化、法制化軌道；二是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，必須注意兼顧提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)含量，扶持就業(yè)密度高、容納能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)特別是社區(qū)服務(wù)業(yè)優(yōu)先發(fā)展；三是要鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域，參與第三產(chǎn)業(yè)尤其是勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展，并逐步擴(kuò)大服務(wù)市場(chǎng)的對(duì)外開放度。為推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，我們必須多途徑增加投入，支持困難地區(qū)發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并支持和鼓勵(lì)個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)到農(nóng)村興辦服務(wù)業(yè)。

第四，積極調(diào)整反失業(yè)政策，促進(jìn)各項(xiàng)相關(guān)制度配套改革的不斷深化。過(guò)來(lái)一些地區(qū)采取的所謂反失業(yè)舉措，大多帶有“歧視”農(nóng)民的色彩。其特征是通過(guò)“城鄉(xiāng)戶籍隔離管制”、限制農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)、實(shí)行城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)的和行政的手段，阻止農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。為扭轉(zhuǎn)這種既不公正又不合理的狀況，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)和市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的形成，一是要深化社會(huì)保障制度改革，對(duì)國(guó)企下崗職工給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減少其因流動(dòng)或自謀職業(yè)帶來(lái)的制度性機(jī)會(huì)成本。并健全扶持長(zhǎng)期失業(yè)者和殘疾人等“弱勢(shì)群體”就業(yè)的社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，幫助城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體擺脫生活困境，提高其適應(yīng)職業(yè)變化的能力。

二是要徹底革除城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，逐步推行就業(yè)地入戶登記辦法，從而全面放開對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、以至進(jìn)城“安家落戶”的行政性控制。

三是要努力推進(jìn)農(nóng)用土地的制度創(chuàng)新，健全農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，降低其流轉(zhuǎn)交易的成本，推動(dòng)小城鎮(zhèn)合理布局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的連片集中發(fā)展，從而促進(jìn)全國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和連帶就業(yè)效應(yīng)的有效發(fā)揮。

第五，依法規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，推動(dòng)全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育。要通過(guò)有效的政策調(diào)整與制度創(chuàng)新，嚴(yán)厲打擊職業(yè)介紹中的欺詐行為，為我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)在規(guī)范中發(fā)育、在發(fā)育中規(guī)范創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境。“十五”期間，我們必須著力培育市場(chǎng)主體，健全市場(chǎng)體系，盡快形成“單位自主用人，個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)，市場(chǎng)基礎(chǔ)配置，政府引導(dǎo)促進(jìn)”的市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制。并建立起一支規(guī)范化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的就業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，切實(shí)為勞動(dòng)力供求雙方提供職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、信息咨詢等多種促進(jìn)就業(yè)的優(yōu)良服務(wù)。

此外，要把發(fā)展教育與培訓(xùn)作為提高勞動(dòng)者整體素質(zhì)，降低社會(huì)勞動(dòng)參與率，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的優(yōu)先措施，努力推動(dòng)“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”機(jī)制的迅速形成。我們還應(yīng)盡早采取積極的應(yīng)對(duì)措施，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段，把我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的觸角與覆蓋半徑，迅速向國(guó)外拓展和延伸，以利我國(guó)勞動(dòng)者在更大時(shí)空的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而確保全國(guó)就業(yè)局勢(shì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

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