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建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制在各個(gè)不同的歷史時(shí)期進(jìn)行了多次的改革和完善，經(jīng)歷了由高度集中、一灶吃飯到分級(jí)管理、分權(quán)分稅的發(fā)展過(guò)程。沿著這條制度變遷的軌跡，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，對(duì)其進(jìn)行分析和研究，無(wú)疑會(huì)發(fā)現(xiàn)并總結(jié)出規(guī)律性的東西，從而對(duì)進(jìn)一步理順中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系產(chǎn)生積極的影響。

一、財(cái)政體制的變遷歷程

（一）高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的階段（1950年－1952年）

建國(guó)初期，為了迅速制止通貨膨脹，穩(wěn)定物價(jià)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，中央做出了《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，要求統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政收支，統(tǒng)一全國(guó)的物資調(diào)度，統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理。之后政務(wù)院又了建國(guó)后第一個(gè)關(guān)于國(guó)家財(cái)政體制的文件，即《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年財(cái)政收支的決定》，規(guī)定國(guó)家預(yù)算管理權(quán)和制度規(guī)定權(quán)集中在中央，收支范圍和收支標(biāo)準(zhǔn)都由中央統(tǒng)一制定；財(cái)力集中在中央，各級(jí)政府的支出均由中央統(tǒng)一審核，逐級(jí)撥付，地方組織的預(yù)算收入同預(yù)算支出不發(fā)生直接聯(lián)系，年終結(jié)余也要全部上繳中央。1950年的財(cái)政體制，基本上是高度集中的中央財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，又稱(chēng)為收支兩條線(xiàn)的管理體制。

1951－1952年間，隨著國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的開(kāi)始好轉(zhuǎn)，為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，開(kāi)始實(shí)行在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的初步分級(jí)管理，國(guó)家預(yù)算劃分為中央、大行政區(qū)和省（市）三級(jí)管理。但是，在這種體制下，財(cái)權(quán)和財(cái)力仍然集中在中央，劃歸省級(jí)財(cái)政的收入只充抵原來(lái)的中央撥款，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力有限。因此，1951－1952年的財(cái)政體制基本上還是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，但在一定程度上開(kāi)始向分級(jí)管理的體制過(guò)渡。

（二）劃分收支、分類(lèi)分成階段（1953年－1957年）

1953年，我國(guó)進(jìn)入第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期。隨著大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的改變和撤銷(xiāo)，縣級(jí)政權(quán)的建立和健全，國(guó)家的財(cái)政體制也作了相應(yīng)的改變，由原來(lái)的中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤?jí)管理，改為中央、?。ㄊ校┖涂h（市）三級(jí)管理，并劃分了各自的財(cái)政收支范圍。

1954年根據(jù)、鄧小平同志的指示精神，開(kāi)始實(shí)行分類(lèi)分成辦法，將財(cái)政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、中央調(diào)劑收入三大類(lèi)。地方預(yù)算每年由中央核定，地方的預(yù)算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵補(bǔ)，不足部分，由中央調(diào)劑收入彌補(bǔ)。分成比例一年一定。

“一五”期間，財(cái)政體制雖然每年都有一些變化，但主要傾向仍然是在集中財(cái)力保證重點(diǎn)建設(shè)的前提下，實(shí)行劃分收支、分級(jí)管理的財(cái)政體制。

（三）劃分收支、總額分成階段（1958年－1979年）

從1958年起實(shí)行“以收定支，五年不變”的財(cái)政體制。這次重大改革的背景是，“一五”期間建設(shè)的156項(xiàng)骨干工程已陸續(xù)建成投產(chǎn)，中央各部門(mén)所屬的企事業(yè)單位數(shù)量劇增，難以做到有效監(jiān)管。1956年4月在《論十大關(guān)系》中提出“中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”的論斷，“以收定支、五年不變”的財(cái)政體制正是在這種思想的指導(dǎo)下設(shè)計(jì)的。它把三種收入（地方固定收入、企業(yè)分成收入、調(diào)劑分成收入）劃歸地方，分類(lèi)分成，多收了可以多支，少收了只能少支。

1958年的財(cái)政體制改革，是建國(guó)以來(lái)傳統(tǒng)體制下的第一次財(cái)政分權(quán)。但是由于財(cái)力下放過(guò)度，中央財(cái)政收支所占比重銳減，于是在1959年開(kāi)始實(shí)行“收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財(cái)政體制，即各地的財(cái)政收支相抵后，收不抵支的部分由中央財(cái)政給予補(bǔ)助，收大于支的部分按一定比例上繳中央財(cái)政。從1959年到1970年，以及后來(lái)的1976年到1979年，“總額分成”的管理體制共存續(xù)了16年。

（四）劃分收支、分級(jí)包干階段（1980年－1993年）

為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性，遵循“放權(quán)讓利”的思路，從80年代初開(kāi)始實(shí)行財(cái)政大包干的過(guò)渡體制。

1980年2月，國(guó)務(wù)院決定實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，實(shí)行分類(lèi)分成，財(cái)政支出主要按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關(guān)系進(jìn)行劃分，地方財(cái)政在劃定的收支范圍內(nèi)多收可多支，少收則少支，自求平衡。

1983年和1985年國(guó)家對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行兩步利改稅，企業(yè)由上繳利潤(rùn)改交稅金，同時(shí)開(kāi)征了幾種新稅，完善了稅制體系。從1985年起財(cái)政體制也相應(yīng)調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”。

1987年開(kāi)始在全國(guó)范圍推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，財(cái)政體制在某些方面與之不相適應(yīng)。1988年，根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的新情況，開(kāi)始全方位實(shí)行財(cái)政承包制。

財(cái)政包干體制使地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，但它從本質(zhì)上看仍未擺脫集權(quán)型的財(cái)政分配模式，沒(méi)有從根本上解決中央與地方政府之間財(cái)力分配的約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，但它與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是吻合的，為后來(lái)分稅制財(cái)政體制的改革奠定了基礎(chǔ)。

（五）分稅制財(cái)政體制階段（1994年至今）

為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，從1994年開(kāi)始改革財(cái)政包干體制，實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制的主要內(nèi)容是“三分一返”，即在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍，按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央對(duì)地方的稅收返還制度。分稅制體制改變了原來(lái)多種體制形式并存的現(xiàn)象，通過(guò)“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”的原則，既保證了中央財(cái)力不斷增強(qiáng)，又有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)存關(guān)系的逐步平穩(wěn)調(diào)整。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn)，制約了國(guó)有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，客觀上助長(zhǎng)了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，妨礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。為此，在分稅制實(shí)施8年后即2002年，中央對(duì)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行了較大的調(diào)整完善，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入實(shí)行中央與地方按比例分享。

二、財(cái)政體制的特征分析

（一）財(cái)政體制變遷的主線(xiàn)是由集中到分權(quán)。

通過(guò)上述對(duì)財(cái)政體制變遷歷程的描述，我們可以看到，我國(guó)的財(cái)政體制改革，始終圍繞著中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系變化進(jìn)行，可以說(shuō)財(cái)政體制的變遷史，實(shí)際就是從集權(quán)到分權(quán)、從收權(quán)到放權(quán)的循環(huán)變化過(guò)程。圖1給出了1953年到1998年中央與地方財(cái)政收入比重變化的面積圖，圖2則描述了1953年到1998年中央與地方財(cái)政支出比重的變化情況，通過(guò)圖示我們可以更加清楚地看出這種制度變遷的主要脈絡(luò)。

50年代基本上屬于高度集中階段，1953年中央級(jí)財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的83.0%，中央財(cái)政支出占到73.9%.1958年的財(cái)政體制改革是我國(guó)建國(guó)來(lái)的第一次財(cái)政分權(quán)，盡管當(dāng)年中央財(cái)政收入仍然占到80.4%，比1957年提高了6.9個(gè)百分點(diǎn)，支出比重卻由1957年的71.0%驟降到44.3%.之后到60年代末仍然屬于集中階段，將1958年下放過(guò)頭的權(quán)力逐漸收回，中央財(cái)政支出所占的比重總體上呈現(xiàn)出逐漸回升的趨勢(shì)，到1968年達(dá)到60.7%.1969年以后國(guó)家再次實(shí)行以“塊塊”為主的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理體制，從1971年開(kāi)始實(shí)行財(cái)政收支包干體制，擴(kuò)大了地方預(yù)算管理范圍，當(dāng)年中央財(cái)政收入所占比重萎縮到16%，1975年達(dá)到最低點(diǎn)11.8%.有人把這個(gè)階段的財(cái)政體制改革稱(chēng)為傳統(tǒng)體制下第二次大規(guī)模的財(cái)政分權(quán)。

十一屆三中全會(huì)后我國(guó)進(jìn)行了又一輪的財(cái)政分權(quán)改革，由過(guò)去全國(guó)“一灶吃飯”，改為“分灶吃飯”，財(cái)力分配由過(guò)去“條條”為主，改為“塊塊”為主?！胺衷畛燥垺斌w制的實(shí)施，承認(rèn)中央和地方財(cái)政各自的地位和利益，是邁向分級(jí)財(cái)政體制的重要一步。從1988年開(kāi)始，我國(guó)全面推行財(cái)政承包制，運(yùn)用邊際增量分成的手段激勵(lì)地方政府組織收入。這期間中央財(cái)政收入比重總體呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，由1985年的38.4%下降到1993年22.0%.1994年參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)進(jìn)行了較為規(guī)范的財(cái)政分權(quán)改革，即實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，中央財(cái)政收入比重突破了50%.分稅制體制的實(shí)施，極大地刺激了地方組織收入的積極性，再一次導(dǎo)致中央財(cái)政收支呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，到1998年中央財(cái)政收支所占比重分別降到49.5%和28.9%.

（二）財(cái)政體制改革往往是一個(gè)非帕累托改進(jìn)的過(guò)程。

所謂“帕累托改進(jìn)”，就是指在存在經(jīng)濟(jì)無(wú)效率的情況下，若進(jìn)行資源的重新配置，確實(shí)使得某些人的福利水平有所提高，而與此同時(shí)，其它人的福利水平卻沒(méi)有降低（至少是不變）。屬于“帕累托改進(jìn)”的改革是不會(huì)受到改革阻力的。在實(shí)踐中，越接近“帕累托改革”的體制改革，所引起的利益摩擦和震動(dòng)也越小，改革越容易推進(jìn)。

財(cái)政體制規(guī)定了政府間的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)政府間的財(cái)政資源進(jìn)行重新配置。因此，財(cái)政體制的改革，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力和利益的調(diào)整和再分配的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，或者是中央（或地方）財(cái)政收入的增加要以地方（或中央）財(cái)政收入的損失為代價(jià)，或者是部分?。ㄊ校┴?cái)力的增加要以其他?。ㄊ校┴?cái)力的減少為代價(jià)。即使通過(guò)財(cái)政體制改革最終能夠使中央與每一個(gè)地方政府從中受益，但各方獲益多少是不一樣的，這就可能引起地方政府財(cái)力位次的升降，位次下降者也會(huì)感到自己受到了損失。2002年實(shí)行所得稅體制改革時(shí)，財(cái)政部最初估計(jì)東部發(fā)達(dá)省市肯定會(huì)反對(duì)改革，而中西部省份應(yīng)該支持改革，因?yàn)樗枚惛母锏某踔跃褪且s小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入將全部用于對(duì)地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。出乎財(cái)政部預(yù)料的是改革方案也遭到了中西部省份的反對(duì)，因?yàn)樗枚惛母镆餐瑯蛹辛怂麄兊牟糠重?cái)力由中央統(tǒng)一安排，對(duì)他們而言與其等待中央的轉(zhuǎn)移支付還不如自己收取放到自己的腰包里放心。所以說(shuō)，財(cái)政體制的改革往往是一個(gè)非帕累托改進(jìn)的過(guò)程。

非帕累托改進(jìn)意味著阻力，改革的設(shè)計(jì)者一般運(yùn)用“補(bǔ)償”的手段來(lái)減緩阻力推進(jìn)改革。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制調(diào)整，基本上是用“基數(shù)法”確定體制的收支劃轉(zhuǎn)，從而保證了地方的既得利益。承認(rèn)地方的既得利益是中央政府為了推行財(cái)政體制改革所采取的最大的補(bǔ)償措施，很多人對(duì)這種補(bǔ)償措施提出批評(píng)，認(rèn)為基數(shù)的長(zhǎng)期延續(xù)承認(rèn)了原有分配結(jié)構(gòu)中的不合理部分，使一次性體制受益或受損永久化，使財(cái)政體制的公正性大打折扣。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)性的連續(xù)的演變過(guò)程，是通過(guò)制度在邊際上的不斷調(diào)整而實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)財(cái)政體制的改革與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論是吻合的，正是“增量改革”和“漸進(jìn)式改革”這兩大特點(diǎn)，才使得我國(guó)的財(cái)政體制改革順利推進(jìn)，穩(wěn)步進(jìn)行。在一個(gè)更加標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)良的體制辦法出現(xiàn)之前，通過(guò)保證既得利益、調(diào)節(jié)增量的手段，能夠避免“鞭打快?！钡默F(xiàn)象發(fā)生，在確保效率的前提下達(dá)到調(diào)節(jié)政府間財(cái)力狀況的目的，符合我國(guó)漸進(jìn)式改革的總體要求。通過(guò)這種承認(rèn)既得利益的補(bǔ)償措施，可以把“非帕累托改進(jìn)”向著“帕累托改進(jìn)”的方向轉(zhuǎn)化。

（三）中央與地方“經(jīng)濟(jì)理性”的特征十分明顯。

盡管我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，但中央政府與地方政府都沒(méi)有擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性，博弈味道十足。在建國(guó)之初實(shí)行高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制階段，地方便初顯經(jīng)濟(jì)理性，迫使財(cái)政體制由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變。實(shí)行分級(jí)管理后，作為本轄區(qū)人民利益代表的地方政府，更是運(yùn)用各種手段與中央進(jìn)行博弈。在博弈過(guò)程中，常常是中央政府處于劣勢(shì)，以至于曾經(jīng)出現(xiàn)了中央向地方借債度日的情況。

中央與地方的博弈在進(jìn)行體制改革的時(shí)候會(huì)變得更加明顯，甚至于表面化。分稅制改革時(shí)，地方政府為了爭(zhēng)取更多的返還基數(shù)，“瘋狂”組織收入，1993年全國(guó)地方各項(xiàng)稅收收入比上年增長(zhǎng)37.98%，而中央級(jí)財(cái)政收入則比上年下降了2.25%，地方財(cái)政收入在全國(guó)收入中的比重比1992年一下子提高了6.1個(gè)百分點(diǎn)。所得稅體制改革時(shí)，國(guó)務(wù)院文件決定所得稅基數(shù)按2001年實(shí)際完成數(shù)計(jì)算，結(jié)果各地的所得稅收入忽然非正常大幅攀升，財(cái)政部多次下文制止糾正，但地方政府絲毫不予理會(huì)，2001年全國(guó)地方企業(yè)所得稅收入比上年增長(zhǎng)了55.3%.盡管財(cái)政部、審計(jì)署派出檢查組奔赴各地檢查所得稅的征管工作，但面對(duì)眾多的博弈對(duì)手，財(cái)政部的檢查也顯得力不從心，最終只好利用行政權(quán)力改變游戲規(guī)則，不再以2001年決算數(shù)作為計(jì)算依據(jù)。

其實(shí)地方政府這種博弈行為是非常正常和理性的。地方政府具有“利益雙重性”的特征，它在對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，也要為轄區(qū)內(nèi)的居民服務(wù)。而且隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，地方政府無(wú)論是出于為官政績(jī)的考慮，還是迫于自身發(fā)展的壓力，都必須更多地關(guān)注地方利益。作為一個(gè)理性的地方政府，有著地方預(yù)算最大化的主觀要求，為轄區(qū)謀取利益最大化是它的根本方針。在這種思想指導(dǎo)下，積極爭(zhēng)取自身利益才是常態(tài)，否則，如果每個(gè)地方政府都能夠做到舍小家顧大家，舍地方為全國(guó)，那么，財(cái)政體制也就沒(méi)有改革的必要了，建國(guó)初期的統(tǒng)收統(tǒng)支就是最佳模式。

（四）財(cái)政體制的法制化程度不高。

盡管說(shuō)政府間的這種博弈行為是理性，但這種理性所導(dǎo)致的結(jié)果并不是體制改革設(shè)計(jì)者所期望的。如何解釋這個(gè)問(wèn)題呢？答案就是在體制變遷的過(guò)程中缺少制度框架對(duì)各級(jí)政府的行為進(jìn)行約束，財(cái)政體制的法制化程度不高。

我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了多次的反復(fù)變動(dòng)，從1950到2002年的52年間，至少變動(dòng)了19次，平均不到三年就變動(dòng)一次，一直到現(xiàn)在也沒(méi)有形成一個(gè)穩(wěn)定的中央與地方的財(cái)政關(guān)系。這一方面是由于“摸著石頭過(guò)河”，經(jīng)驗(yàn)不足，新生事物不斷出現(xiàn)，計(jì)劃不如變化快。另一方面，也充分說(shuō)明我國(guó)各級(jí)政府特別是中央政府對(duì)財(cái)政體制法制化的觀念和認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步提高。

財(cái)政體制的反復(fù)變動(dòng)導(dǎo)致交易費(fèi)用的增加。如同企業(yè)簽訂合同是為了節(jié)省交易費(fèi)用一樣，中央和地方政府由于缺少穩(wěn)定的法律關(guān)系，要在信息搜集、基數(shù)談判上消耗更多的交易費(fèi)用。

如果將尋租理論運(yùn)用到政府間關(guān)系上，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，多變的財(cái)政體制還可能導(dǎo)致“財(cái)政尋租”活動(dòng)。財(cái)政體制改革就是利益的重新分配過(guò)程，地方政府為了不受損失甚至增加收益，會(huì)“跑部錢(qián)進(jìn)”，進(jìn)行游說(shuō)、尋租。這種情況在多種財(cái)政體制同時(shí)并存、中央與地方進(jìn)行一對(duì)一談判時(shí)可能會(huì)更為普遍。制度變遷為尋租活動(dòng)提供了更多的機(jī)會(huì)，預(yù)算體制的頻繁變動(dòng)，也無(wú)疑增加了尋租的可能性。

另外，體制的反復(fù)變動(dòng)還會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)納什均衡。在我國(guó)的財(cái)政體制改革過(guò)程中，中央政府起著主導(dǎo)的作用，可以利用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性的制度變遷。在中央與地方的重復(fù)博弈中，體制規(guī)則的嚴(yán)肅性受到損害，地方政府對(duì)中央的不信任感進(jìn)一步增強(qiáng)。為了避免在財(cái)政體制調(diào)整過(guò)程中受損，地方可能會(huì)采取各種手段（比如隱藏偏好，私自減免稅，甚至故意增支減收加大赤字等），利用體制的漏洞和規(guī)則的空隙實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，最終陷入對(duì)博弈雙方都不利的囚徒困境。

盡管中央政府在現(xiàn)行行政體制中處于較為有利的位置，可以強(qiáng)制變更中央與地方的游戲規(guī)則，而且我們也可以寬泛地認(rèn)為游戲規(guī)則的變更決不是出于中央政府的一己私利，而是為了更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控。但是，經(jīng)驗(yàn)和理論分析都表明，這種短期的行為要付出相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)，后果非常嚴(yán)重。無(wú)論是中央政府還是地方政府，各自享有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任都應(yīng)該用法律的形式固定下來(lái)，并保持相對(duì)穩(wěn)定。目前這種以行政而不是以法律為基礎(chǔ)的政府間財(cái)政關(guān)系，必須有一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。

（五）轉(zhuǎn)移支付具有明顯的雙軌制特征。

與國(guó)外政府間的轉(zhuǎn)移支付主要是財(cái)政資金從上級(jí)政府轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府不同，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是政府間財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移是雙向的，即一方面地方政府通過(guò)上解的形式向中央政府轉(zhuǎn)移資金，另一方面中央政府則通過(guò)下?lián)艿姆绞较虻胤秸D(zhuǎn)移財(cái)政資金。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付中，有條件撥款約占20%，80%屬于無(wú)條件撥款性質(zhì)，其中中央對(duì)地方的稅收返還又占到無(wú)條件撥款的80%左右。

由于稅收返還是轉(zhuǎn)移支付的主要部分，目前對(duì)轉(zhuǎn)移支付的批評(píng)也主要集中在稅收返還的設(shè)計(jì)方法上，認(rèn)為稅收返還并沒(méi)有使中央的財(cái)力明顯增強(qiáng)，一定程度上導(dǎo)致中央缺乏財(cái)力對(duì)地方進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付。實(shí)際情況則恰恰相反，稅收返還集中地方財(cái)力的速度既出乎中央的預(yù)料，更出乎地方的預(yù)料。稅收返還是按照1993年地方凈上劃中央數(shù)確定的，它肯定要小于地方上劃中央“兩稅”。同時(shí)，稅收返還的“1：0.3”設(shè)計(jì)意味著稅收返還的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于“兩稅”增長(zhǎng)，對(duì)地方而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，“兩稅”增長(zhǎng)速度就越快，“兩稅”與稅收返還的差距就越大，中央集中的財(cái)力也就越多。從這一角度看，中央集中的財(cái)力將主要來(lái)自“兩稅”增長(zhǎng)較快的發(fā)達(dá)地區(qū)，可以說(shuō)稅收返還制度在一定程度上起到了均衡地區(qū)間財(cái)力的作用，相關(guān)的實(shí)證研究也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。目前，地方在增量分配中所得比重的下降速度已經(jīng)超過(guò)體制設(shè)計(jì)的預(yù)期，1994年“兩稅”增量中地方所得占到27%，1995年為25%，1996年為23%，1997年為21%，平均每年下降2－3個(gè)點(diǎn)左右。據(jù)此測(cè)算，10年之后這一比例將趨向于零，中央財(cái)政將集中起幾乎所有的“兩稅”增量。

轉(zhuǎn)移支付對(duì)受補(bǔ)政府（地方政府）會(huì)同時(shí)產(chǎn)生收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。采用什么類(lèi)型的轉(zhuǎn)移支付形式要視轉(zhuǎn)移支付的目的而定。如果對(duì)收益外溢的公共產(chǎn)品或服務(wù)（比如教育）進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，適宜采用有條件的配套撥款，因?yàn)榕涮讚芸畹膬r(jià)格（替代）效應(yīng)會(huì)降低項(xiàng)目的成本，并直接誘導(dǎo)受補(bǔ)項(xiàng)目的發(fā)展。而無(wú)條件撥款常常把地方政府的稅收努力程度考慮在內(nèi)（比如我國(guó)目前的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付），因此能刺激受補(bǔ)政府提高自己本級(jí)財(cái)政收入的積極性。

一般而言，中央政府喜歡有條件的轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)檫@樣可以強(qiáng)制提供更多指定的受補(bǔ)產(chǎn)品，而地方政府更偏愛(ài)無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付，這樣可以使地方的無(wú)差異曲線(xiàn)外移，從而得到更大的效用。盡管有人通過(guò)實(shí)證研究后認(rèn)為，等額的有條件和無(wú)條件轉(zhuǎn)移撥款所導(dǎo)致的“偏離效應(yīng)”很少產(chǎn)生，但我們還是認(rèn)為這種說(shuō)法是站不住腳的，因?yàn)樗鼰o(wú)法解釋當(dāng)前地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在的挪用專(zhuān)款現(xiàn)象。

三、財(cái)政體制的創(chuàng)新問(wèn)題

制度創(chuàng)新是制度變遷過(guò)程中最為重要的階段，沒(méi)有制度創(chuàng)新的出現(xiàn)，制度變遷就不可能有實(shí)質(zhì)性的演進(jìn)。今后一段時(shí)期，財(cái)政體制應(yīng)在以下方面有所突破和創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步明晰政府間事權(quán)劃分。50年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制的改革主要側(cè)重于財(cái)政收入體制的改革，隨著分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，以及所得稅體制改革的順利進(jìn)行，政府間事權(quán)改革的緊迫性已經(jīng)凸顯出來(lái)，并且已經(jīng)成為進(jìn)一步完善財(cái)政體制的瓶頸。更為重要的是，事權(quán)改革的滯后還動(dòng)搖了收入劃分改革的成果，因?yàn)楦鶕?jù)事權(quán)、財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則，在事權(quán)尚不明晰的情況下進(jìn)行的財(cái)權(quán)劃分，顯然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原則來(lái)重新界定財(cái)政的職責(zé)范圍。根據(jù)政府的職能轉(zhuǎn)換，對(duì)過(guò)去越位的職責(zé)，例如，企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等，要逐步退出；對(duì)尚不到位的職責(zé)，如基礎(chǔ)科學(xué)、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、支農(nóng)支出等要進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度。另一方面，在政府間事權(quán)劃分上，應(yīng)該根據(jù)“比較優(yōu)勢(shì)”原則，凡是地方具有比較優(yōu)勢(shì)的事權(quán)項(xiàng)目，原則上都應(yīng)該劃給地方。同時(shí)，中央與地方應(yīng)該更多的強(qiáng)調(diào)彼此獨(dú)立地行使職責(zé)，進(jìn)一步減少中央對(duì)地方政府的干預(yù)事項(xiàng)，處理好中央與地方的分權(quán)制衡關(guān)系，走出“一收就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。

（二）逐步建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從1995年開(kāi)始，中央制定了《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)一步充實(shí)完善。1995年中央從收入增量中拿出20.71億元，1996－1998又分別拿出34.65億、50.21億和60.54億元用于過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付。下一步，一是要進(jìn)一步簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式。對(duì)多種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并調(diào)整，力求建立一個(gè)透明、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。二是加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)撥款的管理。在控制專(zhuān)款總量的前提下，優(yōu)化專(zhuān)款結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)需要。同時(shí)，建立嚴(yán)格有效的專(zhuān)項(xiàng)撥款監(jiān)督體系，確保專(zhuān)款能夠?qū)Ｓ谩Ｈ抢^續(xù)完善過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。科學(xué)選擇測(cè)算因素，逐步規(guī)范技術(shù)方法，從而建立起激勵(lì)和約束機(jī)制。四是進(jìn)一步加大過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。目前中央通過(guò)分稅制財(cái)政體制以及所得稅體制改革，已經(jīng)從地方集中了相當(dāng)多的財(cái)力，具備了實(shí)施較大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的條件。

（三）改革共享稅制。我國(guó)的中央地方共享稅包括增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、證券交易稅等。共享稅的設(shè)計(jì)保留了財(cái)政包干體制的痕跡，具有濃厚的收入分成特征。共享稅的這種特點(diǎn)表明當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政體制還是一種不徹底的分稅制。稅基分享制是一種國(guó)際通行做法，它的要旨就是稅基由中央政府統(tǒng)一確定，不同層級(jí)政府共享稅基，分率計(jì)征。即各級(jí)政府針對(duì)同一個(gè)稅基分別按不同的稅率征收各自的稅收。稅基分享制其實(shí)曾經(jīng)在我國(guó)有過(guò)短暫的嘗試和應(yīng)用。1997年國(guó)務(wù)院曾將金融、保險(xiǎn)企業(yè)繳納的營(yíng)業(yè)稅在原5%稅率的基礎(chǔ)上提高了3個(gè)百分點(diǎn)作為中央稅收，這就是稅基分享的模式。稅基分享制的最大優(yōu)點(diǎn)是可以使中央和地方收入都能建立在收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長(zhǎng)的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使各級(jí)政府財(cái)政收入具有高度的可預(yù)見(jiàn)性，也使各級(jí)政府都擁有自己的主體稅種成為可能。2002年所得稅體制改革后，兩個(gè)稅務(wù)局的征稅關(guān)系變得異常復(fù)雜，國(guó)稅局和地稅局都是既為中央征稅又替地方征稅，這有悖于我們的改革初衷。實(shí)行稅基分享制后，地稅只按照共享稅中地方稅率計(jì)征地方稅收，國(guó)稅部門(mén)只按照中央稅率計(jì)征中央稅，各征各稅，同時(shí)又互相制約，從根本上理順了國(guó)地稅的關(guān)系。

（四）分割稅收立法權(quán)。浙江省在2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展特產(chǎn)農(nóng)業(yè)，決定在全省范圍內(nèi)停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對(duì)此財(cái)政部相關(guān)司局急忙喊停，稱(chēng)地方?jīng)]有稅種的開(kāi)征停征權(quán)。分稅制的改革并沒(méi)有解決合理劃分中央與地方稅收管理權(quán)限的問(wèn)題，地方特別是省級(jí)政府要求給予調(diào)整地方稅率甚至開(kāi)征新稅種自主權(quán)的呼聲日漸高漲，浙江省的這個(gè)案例更是提醒我們稅權(quán)改革應(yīng)該提到議事日程了。稅收立法權(quán)的分割可以從以下幾方面著手：（1）稅收立法權(quán)的分割只在中央與省級(jí)之間進(jìn)行，不再下放到省以下；（2）中央稅的開(kāi)征、停征及稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)保留在中央；（3）屬于地方稅但對(duì)國(guó)家的宏觀調(diào)控產(chǎn)生較大影響的稅種，其開(kāi)征、停征及稅目稅率調(diào)整權(quán)也要保留在中央；（4）其他主要對(duì)地方轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生影響的稅種，可由地方自行確定其開(kāi)征、停征及稅目稅率調(diào)整；（5）地方在不侵蝕中央稅基、不損害中央利益的前提下，可對(duì)區(qū)域性資源開(kāi)征新稅。

（五）政府間財(cái)政關(guān)系立法。與國(guó)際通行做法不同，我國(guó)的財(cái)政立法工作嚴(yán)重滯后，目前尚沒(méi)有一部《政府間財(cái)政關(guān)系基本法》從法的層面對(duì)政府間的財(cái)政關(guān)系加以規(guī)范。財(cái)政體制的頻繁變動(dòng)，政府間事權(quán)的交叉以及政府間不合作的博弈行為（比如中央減免地方稅、上級(jí)“點(diǎn)菜”下級(jí)“買(mǎi)單”、地方侵蝕中央稅基等）莫不與此有著直接的因果關(guān)系。經(jīng)過(guò)這么多年的改革和探索，我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)該具有的基本框架和應(yīng)該遵循的一般原則已經(jīng)比較明朗，立法的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，不宜再拖?！痘痉ā分袘?yīng)包括中央與地方事權(quán)與支出的劃分，政府間收入的劃分，各級(jí)的財(cái)政責(zé)任等。通過(guò)政府間關(guān)系的法制化，強(qiáng)化游戲規(guī)則約束，使政府間的博弈步入良性軌道，最終達(dá)到“雙贏”的財(cái)政格局。

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