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改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)加快，我市農(nóng)村出現(xiàn)了一定數(shù)量的跨區(qū)遷移農(nóng)戶。農(nóng)戶跨區(qū)遷移是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的客觀趨勢(shì)，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加快城市化進(jìn)程，都起到了一定的推動(dòng)作用。但是，遷移后發(fā)生的利益分配上的矛盾糾紛，也已成為近年來我市農(nóng)民群眾上訪的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

一、跨區(qū)遷移農(nóng)戶情況分析及其經(jīng)濟(jì)權(quán)益要求

根據(jù)近三年來農(nóng)民來信來訪所反映的跨區(qū)(跨村及村以上)遷移農(nóng)戶，主要包括兩大類：一類是跨區(qū)遷移在我市種田的農(nóng)村戶籍人員（簡(jiǎn)稱跨區(qū)遷移種田農(nóng)戶）。據(jù)對(duì)來信來訪的16戶中的11戶跨區(qū)種田農(nóng)戶情況分析，基本都是在農(nóng)村土地一輪承包后跨區(qū)遷移種田的農(nóng)戶，其中已遷入戶口并加入村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織的占20%，戶口遷入但未成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的占65%，戶口未遷入也未成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的占15%。這些農(nóng)戶中有跨大市的；有市內(nèi)跨市(縣)區(qū)的；有市(縣)區(qū)內(nèi)跨鎮(zhèn)(街道)的。這些農(nóng)戶主要集中在經(jīng)濟(jì)相對(duì)較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)(街道)，原先主要從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)種植糧食，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，已逐步發(fā)展種植了部分經(jīng)濟(jì)作物等。目前，跨區(qū)種田農(nóng)戶的訴求主要集中在“四個(gè)方面”：（1）跨大市遷移的種田戶上訪，要求享有土地承包權(quán)。（2）土地被征用，要求享受與當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民同等的政策，特別是土地征（占）用費(fèi)補(bǔ)償?shù)?a href="http://bjhyfc.net/lunwen/jjgl/jinji/200603/35303.html" target="_blank">經(jīng)濟(jì)權(quán)益。（3）對(duì)臨時(shí)性生產(chǎn)生活用房拆遷要求享受與本地社員住宅同等的拆遷待遇。（4）要求享受農(nóng)村股份合作制改革中的集體資產(chǎn)量化到人的股權(quán)(分紅權(quán))。

另一類是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“農(nóng)婚”人員（簡(jiǎn)稱其他跨區(qū)遷移農(nóng)戶）。據(jù)對(duì)來信來訪的16戶中的5戶其他跨區(qū)遷移農(nóng)戶情況分析，主要有兩種人員：（1）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員，其主要包括頂替的、買城鎮(zhèn)戶口等所形成的。農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益問題主要集中在頂替和買城鎮(zhèn)戶口的，要求享受土地征（占）用補(bǔ)償收益的分配和集體資產(chǎn)量化到人的股權(quán)(分紅權(quán))。（2）“農(nóng)婚”的人員，因婚姻原因跨區(qū)遷移后經(jīng)濟(jì)權(quán)益得不到保障。她（他）們是一個(gè)比較特殊的群體，突出的利益矛盾表現(xiàn)為在原戶籍地與遷入地都享受不到村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織成員的待遇?！稗r(nóng)嫁居”的婦女由于當(dāng)時(shí)政策不允許女方到男方落戶；“農(nóng)嫁農(nóng)”是因?yàn)槟锛壹w經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)福利好而戶籍關(guān)系仍留在娘家導(dǎo)致兩頭享受落空；上門女婿主要是一戶多子入贅而村（組）里不讓其享受有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益；離婚婦女因回到娘家居住，生活地與戶籍所在地不一致。

二、跨區(qū)遷移農(nóng)戶矛盾糾紛產(chǎn)生的成因

跨區(qū)遷移農(nóng)戶是在特定歷史時(shí)期、特定體制條件下形成的特殊群體。其利益分配矛盾的根本原因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理制度與城市化、市場(chǎng)化進(jìn)程的不相適應(yīng)性。

（一）政策性誘因。一輪土地承包后，國(guó)家為了確保糧食安全，實(shí)行指令性糧食生產(chǎn)政策。我市部分農(nóng)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)比較效益低的情況下，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)。為了防止出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象，完成種糧任務(wù)，推進(jìn)適度土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，各級(jí)政府制定了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，村委或村集體經(jīng)濟(jì)組織許諾一定的村級(jí)待遇，吸引了相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是跨大市的種田能手來我市包田種地。產(chǎn)生示范效應(yīng)后，吸引了更多的跨區(qū)農(nóng)戶。

(二)體制性原因。我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行以土地為核心的社區(qū)成員共有的集體經(jīng)濟(jì)制，以是否農(nóng)業(yè)戶口并戶籍在村作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定的依據(jù)。這種制度安排保障了農(nóng)民能夠享有一份農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源，但同時(shí)也導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)的封閉性，跨區(qū)遷移農(nóng)戶的戶口遷移難度較大。同時(shí)，也因村（組）集體資產(chǎn)的差異導(dǎo)致權(quán)利享受的不同，部分農(nóng)嫁的婦女不愿遷出，形成了所謂的“應(yīng)遷未遷人員”。在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員制度，對(duì)村民和社員進(jìn)行區(qū)分，只有社員才是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享有集體經(jīng)濟(jì)資源及集體收益分配權(quán)。但由于各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，所以在戶籍發(fā)生遷移后享有集體經(jīng)濟(jì)資源的待遇也就各有不同。特別是近年來我市各地在土地征用補(bǔ)償費(fèi)、勞力安置費(fèi)、集體資產(chǎn)量化等利益分配中大多采用與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的土地承包權(quán)相掛鉤的辦法，跨區(qū)遷移農(nóng)戶因戶籍變動(dòng)，大部分在失去土地承包權(quán)的同時(shí)也失去了依附于承包權(quán)上的利益。

(三)直接性起因。隨著農(nóng)村土地被征用，村集體資源性資產(chǎn)向貨幣資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的利益預(yù)期明朗化，導(dǎo)致跨區(qū)遷移農(nóng)戶要求集體資產(chǎn)權(quán)益的問題更加突出。同時(shí)，隨著我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)公共福利水平不斷提高。特別是近年來，被征地養(yǎng)老保障、新型合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、勞動(dòng)就業(yè)、教育等政府支撐的保障體系逐步實(shí)施?？鐓^(qū)農(nóng)戶特別是來自外市種田農(nóng)戶要求成為享受社會(huì)福利的平等主體的愿望日益增強(qiáng)。

三、處理跨區(qū)遷移農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益中存在的一些問題

盡管各地為保護(hù)跨區(qū)遷移農(nóng)戶利益陸續(xù)采取了一些措施，但是總體來看，還是零碎的、區(qū)域性的，系統(tǒng)性不足、覆蓋面不廣、前瞻性不強(qiáng)，只能局部地解決當(dāng)時(shí)面臨的突出問題，有的措施實(shí)施后還引發(fā)了新的矛盾和問題。

（一）思想認(rèn)識(shí)不一。從上世紀(jì)80年代中期到90年代初期發(fā)生的跨區(qū)遷移種田農(nóng)戶，有相當(dāng)部分是當(dāng)?shù)卣痛鍨榱私鉀Q糧食種植任務(wù)，鼓勵(lì)、引進(jìn)的種田大戶，他們?yōu)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)作過歷史性貢獻(xiàn)，并且長(zhǎng)期在此生產(chǎn)生活、遷戶入居，安家繁衍，不會(huì)再回原籍。但是，有的地方干部還對(duì)他們存在排斥思想，不能很好地做世居社員的思想工作，相反較多地遷就世居社員的利益，加深兩者對(duì)立情緒。

（二）權(quán)益保障不一?？鐓^(qū)遷移種田農(nóng)戶的村（組）集體資產(chǎn)享受權(quán)，如在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改造中的股份分配、參加被征地人員養(yǎng)老保障時(shí)的集體補(bǔ)助等，一般以土地承包權(quán)或土地征用補(bǔ)償份額為參照。有的難以保證上述份額，要視遷入年限再打折扣，而只遷移戶口未成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶一般不享受。

（三）政策處理不一。由于長(zhǎng)期以來缺乏統(tǒng)一的操作性法律法規(guī)與政策，各地具體做法差異很大，政策上的不平衡，更加激化了跨區(qū)遷移農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益矛盾。

（四）有被邊緣化趨勢(shì)。目前，已逐步實(shí)行一系列涉及農(nóng)村居民或被征地人員的社會(huì)保障福利政策，如參加被征地人員養(yǎng)老保障、農(nóng)村大病合作醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)以及最低生活保障等。按照現(xiàn)有政策，跨區(qū)遷移農(nóng)戶特別是未遷入戶口的跨區(qū)種田戶按照現(xiàn)有的戶籍界定，一般難以得到這些政策的覆蓋。

四、對(duì)策建議

跨區(qū)遷移農(nóng)戶問題是農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程中不可回避的問題，其核心是利益之爭(zhēng)，即跨區(qū)種田農(nóng)戶與世居社員兩大農(nóng)民群體之間的利益沖突。當(dāng)前，各地在化解矛盾、解決爭(zhēng)端、維護(hù)穩(wěn)定方面已經(jīng)做了大量的工作，然而跨區(qū)遷移農(nóng)戶作為這場(chǎng)爭(zhēng)端中相對(duì)弱勢(shì)的一方，則一再通過上訪、訴訟等途徑反映他（她）們的訴求。在解決跨區(qū)遷移農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益問題過程中，政府不僅承擔(dān)著調(diào)解人的角色，而且更重要的是還承擔(dān)著進(jìn)一步界定、確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的任務(wù)。根據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)情況，妥善處理這一矛盾應(yīng)遵循以下原則：

（一）尊重歷史?？鐓^(qū)種田農(nóng)戶曾經(jīng)為當(dāng)?shù)胤€(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)做了一定的貢獻(xiàn)，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)做出了一定的貢獻(xiàn)。因此，應(yīng)引導(dǎo)各地在利益調(diào)整和分配政策上適當(dāng)考慮跨區(qū)遷移農(nóng)戶的利益要求。比如在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份量化中給予“貢獻(xiàn)股”或“農(nóng)齡股”。而對(duì)于已遷入戶口成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的跨區(qū)種田農(nóng)戶，應(yīng)給予與世居社員基本同等的待遇，但允許有適當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

（二）依法合理。在調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面，《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律及與之配套的法規(guī)政策都有相關(guān)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)看到，法律、法規(guī)、政策之間以及法律法規(guī)政策與村規(guī)民約之間都還存在著沖突的地方，而且農(nóng)村的情況千差萬別、十分復(fù)雜，法律、法規(guī)和政策的規(guī)定也不可能面面俱到。因此，在實(shí)際操作中，各地一般最終只能以村民自治的辦法解決如農(nóng)戶成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，須經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議或成員代表會(huì)討論決定。這往往造成“多數(shù)人侵害少數(shù)人利益”的現(xiàn)象，特別是對(duì)跨區(qū)遷移農(nóng)戶。對(duì)跨區(qū)種田農(nóng)戶合法、合理的主張和要求，黨委政府特別是村級(jí)黨組織應(yīng)積極引導(dǎo)做好世居社員的思想工作，支持和維護(hù)跨區(qū)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（三）統(tǒng)籌保障?？鐓^(qū)種田農(nóng)戶離鄉(xiāng)背井而來，大多已有十余年時(shí)間，特別是戶口已遷入的農(nóng)戶，已不可能回遷。政府在妥善處理跨區(qū)遷移農(nóng)戶與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶利益關(guān)系的同時(shí)，在公共決策過程中，必須盡可能地關(guān)注其利益，并在力所能及的范圍內(nèi)，在社保、子女入學(xué)等方面提供保障和條件，為跨區(qū)種田農(nóng)戶提供均等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

按照上述原則，在有關(guān)跨區(qū)種田農(nóng)戶權(quán)益的具體政策安排中，提出如下建議：

1、降低戶籍遷移準(zhǔn)入條件。遷移是公民的自由和權(quán)利。在當(dāng)前戶籍制度改革深化的背景下，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)跨區(qū)農(nóng)戶戶口遷移自由。跨區(qū)遷移農(nóng)戶作為村民，村民委員會(huì)應(yīng)將其納入社會(huì)管理，賦予村民同等的經(jīng)濟(jì)政治文化權(quán)利，促使跨區(qū)遷移農(nóng)戶盡快融入主體社會(huì)活動(dòng)。

2、分類保障跨區(qū)種田農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)權(quán)益。對(duì)已經(jīng)遷移戶口成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的跨區(qū)遷移農(nóng)戶，應(yīng)在制度、法規(guī)、政策上確保其與當(dāng)?shù)厥谰由鐔T基本同等的經(jīng)濟(jì)待遇。對(duì)于遷入戶口未成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶，應(yīng)尊重村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織封閉性的現(xiàn)實(shí)和世居社員的意愿。但對(duì)于其中已繳納“遷戶費(fèi)”、“村莊建設(shè)”等費(fèi)用而未辦理正規(guī)加入集體經(jīng)濟(jì)組織成員手續(xù)的，其所繳費(fèi)用可視作“村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織公共積累”，應(yīng)允許其補(bǔ)辦有關(guān)加入集體經(jīng)濟(jì)組織的手續(xù)，享受社員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和其他待遇。對(duì)于其他遷入戶口未成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員也未繳納過有關(guān)費(fèi)用的戶，在集體經(jīng)濟(jì)股份量化時(shí)，集體應(yīng)給予一定的一次性補(bǔ)償，或考慮其“農(nóng)齡”、“貢獻(xiàn)”作相應(yīng)的安排；在宅基地安排的村莊改造中，要充分考慮入戶農(nóng)戶的實(shí)際生活，基本享受村民同等待遇。

3、妥善處理土地承包中遺留的問題。一是要穩(wěn)妥解決跨區(qū)種田農(nóng)戶擁有過多土地承包權(quán)問題。在開展二輪承包中，個(gè)別地方由于在實(shí)施土地二輪承包政策上的偏差，導(dǎo)致個(gè)別跨區(qū)遷移農(nóng)戶擁有大量的土地承包權(quán)。這些跨區(qū)種田農(nóng)戶雖然持有合法的土地承包權(quán)證，但顯然有違土地承包法關(guān)于農(nóng)民平均擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的精神，也不符合實(shí)際情理和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的意愿。特別是土地征用進(jìn)程較快的地方更應(yīng)重視這一問題。對(duì)這些跨區(qū)遷移種田農(nóng)戶中已辦理加入集體經(jīng)濟(jì)組織成員手續(xù)的，應(yīng)允許其按當(dāng)?shù)剞r(nóng)民承包土地的平均量給予土地承包權(quán)證，超過部分的承包權(quán)應(yīng)給予理應(yīng)擁有而實(shí)際未有承包土地的農(nóng)民。同時(shí)允許其以土地流轉(zhuǎn)的形式繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是積極促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)于長(zhǎng)期在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的跨區(qū)遷移種田農(nóng)戶，各地要?jiǎng)?chuàng)造條件開展土地流轉(zhuǎn)，使種田能手有地可耕。公務(wù)員之家版權(quán)所有

4、合理分配土地征用方面的補(bǔ)償費(fèi)。應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)跨區(qū)遷移農(nóng)戶在土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配中享有的正當(dāng)權(quán)益。對(duì)地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)按照現(xiàn)行的征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償政策，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有，必須糾正目前存在的截留跨區(qū)種田農(nóng)戶補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)，勞力安置費(fèi)按規(guī)定主要是對(duì)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)的補(bǔ)助，它是按照需要安置的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量結(jié)合勞土比例計(jì)算的。已遷戶的跨區(qū)種田農(nóng)戶，作為在冊(cè)的農(nóng)業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)與其他村民一樣擁有安置補(bǔ)助的權(quán)利。但考慮到世居社員的利益，可以一次性發(fā)放補(bǔ)助的形式或以合同違約形式，適當(dāng)給予跨區(qū)遷移種田農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5、努力擴(kuò)大社會(huì)保障及社會(huì)福利覆蓋面。對(duì)于長(zhǎng)期在當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的跨區(qū)遷移種田農(nóng)戶，應(yīng)充分考慮其貢獻(xiàn)和政府的信用，在盡量解決正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，政府更應(yīng)在公共品享受和社會(huì)福利上給予保障。在子女入學(xué)方面，對(duì)于跨區(qū)遷移并繼續(xù)種田的農(nóng)戶，不論是否遷戶，均應(yīng)為其子女提供均等的受教育的機(jī)會(huì)。在就業(yè)培訓(xùn)方面，對(duì)于跨區(qū)種田農(nóng)戶，不論是否遷戶，應(yīng)在農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)上給予同等的補(bǔ)助，并設(shè)法解決安排流轉(zhuǎn)土地。對(duì)于已遷戶的跨區(qū)遷移農(nóng)戶，應(yīng)納入農(nóng)民培訓(xùn)及被征地農(nóng)民就業(yè)政策的范圍。在社會(huì)保障方面，對(duì)于已入戶的跨區(qū)遷移農(nóng)戶，在最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，政府應(yīng)給予其與本地農(nóng)民或失地農(nóng)民同等享受待遇。需要集體補(bǔ)貼的部分，可由各村（組）酌情解決。在住房安居方面，應(yīng)該給予已入戶的跨區(qū)遷移農(nóng)戶與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民同等的經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買權(quán)等。