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編者按：本論文主要從供地與用地脫節(jié)；土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲；政府職能?chē)?yán)重越位；管理缺乏科學(xué)性；政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等進(jìn)行講述，包括了征地和供地的分離，使國(guó)家提供的土地或供給大于需求、大量設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，因開(kāi)發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用、價(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場(chǎng)中形成等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

[摘要]依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論、公共管理理論和管理學(xué)理論，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度在實(shí)踐中存在著供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等諸多問(wèn)題。而解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

[關(guān)鍵詞]征地；供地；政府職能；土地價(jià)格

目前，我國(guó)建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過(guò)程一般是：首先，國(guó)家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地；然后，國(guó)家再通過(guò)出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。也就是說(shuō)，土地的使用者與土地的最終提供者——集體土地所有者，不是直接交易者，而必須通過(guò)中間人——國(guó)家。這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場(chǎng)主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。

一、供地與用地脫節(jié)

征地和供地的分離，使國(guó)家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)，要么不能滿(mǎn)足土地使用者的需求，最終影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)3837家，平均每個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)有100多家，僅浙江一省就有各類(lèi)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)800多個(gè)。一些省會(huì)城市或稍大一些的城市，其開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個(gè)。開(kāi)發(fā)區(qū)的面積也越來(lái)越大，近年新設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、二十幾平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬(wàn)平方公里，超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。

大量設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，因開(kāi)發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用。國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者唐健對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)大量調(diào)研。一般而言，開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到七通一平才能有效招商引資，形成吸引力，而達(dá)到七通一平或者五通一平的要求，每平方公里至少還要投資1億～1.5億元。根據(jù)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)到這一要求需要數(shù)萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)年固定資產(chǎn)投入額，超過(guò)各地現(xiàn)階段承受能力，造成開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)停滯，形成大量閑置、擱荒土地。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900多家開(kāi)發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬(wàn)畝地，已經(jīng)開(kāi)發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51％，近2600萬(wàn)畝土地閑置荒蕪。在閑置和擱荒耕地中，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無(wú)法重新耕種，造成大量土地資源的浪費(fèi)。另外，各開(kāi)發(fā)區(qū)為了吸引投資項(xiàng)目，主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機(jī)者腰包。

二、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲

在征地過(guò)程中，國(guó)家是買(mǎi)者的壟斷；在供地過(guò)程中，國(guó)家是賣(mài)者的壟斷，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。

價(jià)格理應(yīng)受供需雙方的影響，在市場(chǎng)中形成。而我國(guó)的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對(duì)自身利益的追求，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。據(jù)了解，一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如1999年福建省漳浦機(jī)場(chǎng)征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議：水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2001年四川318國(guó)道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測(cè)算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測(cè)算。國(guó)土資源部對(duì)京珠、京福高速等12個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用一般只占工程總投資的3％～5％，最低的竟只占0.8％，最高也只占12.2％。

供地價(jià)格也以難按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。國(guó)家——實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)，確定土地價(jià)格隨意性大。因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協(xié)議方式，不愿意用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式。據(jù)《審計(jì)署關(guān)于國(guó)土專(zhuān)項(xiàng)資金試點(diǎn)審計(jì)情況的報(bào)告》，截至2001年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場(chǎng)配置率仍很低，對(duì)地價(jià)確定的約束不夠。三城市2000年、2001年協(xié)議出讓國(guó)有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的98.97％和96.2％。招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的不足5％。另有數(shù)字顯示，截至2000年年底，全國(guó)總土地出讓量為30萬(wàn)公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的5％，在全國(guó)范圍內(nèi)有2/3左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。另外，即使將來(lái)采用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價(jià)格的合理性，還有待于研究。

據(jù)審計(jì)署調(diào)查，低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)、違規(guī)減免地價(jià)在鞍山、濟(jì)南、深圳三城市中有明顯體現(xiàn)。三城市2000年與2001年兩年共違規(guī)減免、低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)26宗，面積127.19公頃(占同期出讓國(guó)有土地總面積的2.97％)，減免和低于市價(jià)出讓金額8.39億元。據(jù)一位參與該項(xiàng)審計(jì)的官員透露，審計(jì)署在深圳共抽查了127份協(xié)議出讓合同，涉及總金額48.79億元。其中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)地價(jià)協(xié)議出讓的合同17份，合同出讓金總額7.7億元，比按公告市場(chǎng)價(jià)計(jì)算的15.22億元低7.52億元。

三、政府職能?chē)?yán)重越位

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù)；校正外部效應(yīng)；維持有效競(jìng)爭(zhēng)；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場(chǎng)行為中分離出來(lái)。然而在這里，政府的行政職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能?chē)?yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：

1．政府尋租

目前，分灶吃飯的財(cái)政體制，使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化，地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源，不惜以土地為代價(jià)，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價(jià)提供給開(kāi)發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會(huì)，不利于耕地保護(hù)，使整個(gè)社會(huì)的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動(dòng)。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

2．政府官員尋租

(1)追求政績(jī)。根據(jù)政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利

潤(rùn)的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。一些政府官員為了顯示政績(jī)，片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加，建造形象工程?，F(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。憑借征地權(quán)，隨意圈占農(nóng)民的土地，或者用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或用于招商引資，或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價(jià)格。某市為了吸引工業(yè)投資，狠壓地價(jià)，征用一畝土地的費(fèi)用大概需要5萬(wàn)元，而工業(yè)用地的地價(jià)才2～3萬(wàn)元。

(2)追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，滋生腐敗現(xiàn)象。1993年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，僅在1993年上半年，深圳市經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心就收到有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)利用土地出讓之機(jī)進(jìn)行貪污受賄的舉報(bào)36件，涉嫌46人；1996年《深圳法制報(bào)》報(bào)道，湖南省長(zhǎng)沙市國(guó)土局從局長(zhǎng)到下面的干部，就有10名因受賄而受處理；1997年《改革》雜志報(bào)道，在廣西北?！叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”中，貪污受賄人員達(dá)123人，其中廳級(jí)干部5人，處級(jí)干部20人，涉案金額達(dá)1.1億元人民幣；1998年《中國(guó)土地報(bào)》報(bào)道，原廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)、省人大常委會(huì)副主任于飛，以權(quán)謀私，徇兒女親情要地220多公頃，非法獲利2800多萬(wàn)元。

3．企業(yè)尋租

企業(yè)尋租就是企業(yè)為了獲得盡可能多的價(jià)格低、質(zhì)量?jī)?yōu)的土地所采取的行動(dòng)。企業(yè)的尋租活動(dòng)，不但會(huì)扭曲土地資源的配置，而且會(huì)損害分散的消費(fèi)者、尋租行為的失敗者以及沒(méi)有進(jìn)行尋租的企業(yè)的利益。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，尋租企業(yè)會(huì)把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強(qiáng)加給消費(fèi)者；對(duì)于其他企業(yè)來(lái)講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會(huì)開(kāi)展尋租競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。

四、管理缺乏科學(xué)性

1．管理模式倒置

征地的審批權(quán)在中央政府和省級(jí)政府，征地量大，審批人員不可能到實(shí)地進(jìn)行審核，往往依賴(lài)報(bào)件進(jìn)行審批，審批流于形式；具體的操作和監(jiān)督在地方各級(jí)政府，不利于調(diào)動(dòng)地方對(duì)違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時(shí)，這種模式也不利于被征土地的及時(shí)審批。在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。征地審批不及時(shí)是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。

2．職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理

土地利用的規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批，征地的審批，土地利用計(jì)劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級(jí)土地管理機(jī)關(guān)，權(quán)力分配不合理，不利于地(市)和縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權(quán)可以放到中央和省一級(jí)的土地管理部門(mén)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計(jì)劃的要求，其審批權(quán)可以放在低一級(jí)的土地管理機(jī)關(guān)——地市級(jí)土地管理機(jī)關(guān)；征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。

3．交易費(fèi)用高

所有征用土地的報(bào)批要到中央和省級(jí)土管部門(mén)；涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過(guò)土地出讓、租賃、作價(jià)入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。在這個(gè)過(guò)程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

五、政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)

政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和土地進(jìn)行宏觀調(diào)控，所采用的主要措施之一是增加或者減少土地的供給。目前，國(guó)家提供的新增建設(shè)用地的來(lái)源主要是征用農(nóng)民集體的土地。當(dāng)國(guó)家增加土地的供給量時(shí)，就大量征用農(nóng)民的土地；當(dāng)國(guó)家減少土地的供給量時(shí)，就減少土地需求的審批，減少征用農(nóng)民的土地。這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地——供地制度難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。其表現(xiàn)是：國(guó)家對(duì)土地的供給一放開(kāi)就亂，供給總量往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，供地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)；國(guó)家對(duì)土地的供給一控制就死，正當(dāng)?shù)男枨笠搽y以得到滿(mǎn)足，制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的正常發(fā)展。上個(gè)世紀(jì)末和現(xiàn)在正在進(jìn)行的針對(duì)圈地?zé)岬闹卫碚D，就說(shuō)明這一點(diǎn)。

通過(guò)以上的分析，我們可以看出，現(xiàn)行土地征用制度存在的主要問(wèn)題是：市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分，市場(chǎng)在土地資源的配置中沒(méi)有起到基礎(chǔ)性作用；政府干預(yù)太多，不但進(jìn)行宏觀調(diào)控、制定執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，而且對(duì)每一宗地的利用進(jìn)行審批管理、征地的審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等等；征地與供地脫節(jié)，征地的目的是供地，征地和供地是一個(gè)大系統(tǒng)中的兩個(gè)子系統(tǒng)，我們必須把他們納入到一個(gè)系統(tǒng)中來(lái)研究。所以，對(duì)土地征用制度進(jìn)行改革和完善的最主要的指導(dǎo)思想和措施是，盡可能引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用；正確分析界定政府在土地征用制度中的作用，將政府的活動(dòng)嚴(yán)格限制在其職責(zé)范圍內(nèi)，并合理劃分各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。