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1行政人員倫理自主性的內(nèi)涵

1.1行政人員倫理自主性不同于個(gè)體行政責(zé)任

作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值理念，行政人員必須對(duì)社會(huì)和民眾的基本需求作出回應(yīng)并積極采取行動(dòng)予以滿足，必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，必須承擔(dān)政治上和法律上的責(zé)任，這就是行政人員的個(gè)體行政責(zé)任。而行政人員倫理自主性是針對(duì)個(gè)體在履行行政責(zé)任過(guò)程中以為公眾負(fù)責(zé)這一終極價(jià)值為指導(dǎo)進(jìn)行的道德選擇。由此可見(jiàn)，行政人員的倫理自主性不同于個(gè)體行政責(zé)任。

1.2行政人員倫理自主性產(chǎn)生于行政自由裁量權(quán)的行使

概括地講，行政自由裁量權(quán)是指行政人員在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)賦予了行政人員自主選擇權(quán)、給予了自主選擇的空間，而這種自主選擇體現(xiàn)了一定的價(jià)值取向，即是選擇維護(hù)個(gè)體利益或部門利益還是選擇維護(hù)公共利益。由此可見(jiàn)，行政人員倫理自主性產(chǎn)生于行政自由裁量權(quán)的自主行使。

2行政人員倫理自主性缺失的主要表現(xiàn)

在行政實(shí)踐中，行政人員應(yīng)對(duì)多種權(quán)力來(lái)源、承擔(dān)多種不同的社會(huì)角色時(shí)，常面臨個(gè)人利益和公共利益之間的得失選擇。在權(quán)力沖突、角色沖突以及利益沖突的倫理困境中，部分行政人員往往無(wú)法進(jìn)行正確的自主價(jià)值判斷并實(shí)施為公眾負(fù)責(zé)的倫理選擇，從而導(dǎo)致各種行政倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生。

2.1在權(quán)力沖突時(shí)抑制倫理自主性

權(quán)力沖突是兩種或者更多的權(quán)力主體強(qiáng)加于行政人員個(gè)體的多重責(zé)任所引起的沖突，這些權(quán)力主體可以是法律制度也可以是上級(jí)或下級(jí)，還可以是公民。當(dāng)這些權(quán)力對(duì)行政人員的行為要求不一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力沖突。權(quán)力沖突因?yàn)闄?quán)力的壓力，使得行政人員無(wú)法回避，在調(diào)處這些沖突時(shí)，由于適用的規(guī)則不同，又會(huì)面臨多種選擇。在這種情況下，行政人員不得不作出選擇然而很可能又不是公眾利益至上的最佳選擇。

2.2在角色沖突中拋卻倫理自主性角色沖突

是當(dāng)一個(gè)人扮演一個(gè)角色或同時(shí)扮演幾個(gè)不同的角色時(shí)，由于不能勝任，造成不適宜而發(fā)生的矛盾和沖突。人們?cè)诓煌慕巧兴w驗(yàn)到的價(jià)值觀是有很大差別甚至是相互沖突的。行政人員首先是公民，其次是公職人員。在行政實(shí)踐活動(dòng)中，因扮演不同角色發(fā)生沖突不可避免。行政人員由于認(rèn)知上的差異、意志力的強(qiáng)弱或者是出于長(zhǎng)遠(yuǎn)或眼前利益考慮，倫理自主性很容易被拋諸腦后、無(wú)法保持。

2.3在利益沖突前喪失倫理自主性

利益沖突是指行政人員公職上代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。這里的利益，不僅是經(jīng)濟(jì)利益，還包括專業(yè)利益、個(gè)人聲譽(yù)等。在公共行政的實(shí)踐活動(dòng)中，行政人員作為其行為的主體不可避免地會(huì)面臨多重利益沖突，需要權(quán)衡之后再進(jìn)行行政行為選擇。權(quán)力的擁有者很可能會(huì)借助權(quán)力來(lái)滿足自身欲望，而這些欲望往往與公眾的愿望相悖。不論在何種利益關(guān)系中，出于自身利益考慮的行政人員不可避免地會(huì)在一定程度上喪失倫理自主性。

3行政人員倫理自主性缺失的主要原因

探究行政人員倫理自主性缺失的原因，可從外部環(huán)境和內(nèi)部因素兩個(gè)角度進(jìn)行分析，具體包括以下幾個(gè)方面：

3.1“官本位”的社會(huì)文化環(huán)境抑制了行政人員倫理自主性

中國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，在積淀璀璨文明的同時(shí)，也孕育了文化糟粕，對(duì)當(dāng)前的社會(huì)文化環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。如為人所推崇的“禮”發(fā)展至今衍伸出了不同的具體形態(tài)，“官本位”就是其表現(xiàn)之一“。官本位”的社會(huì)文化環(huán)境造就了以“官”的意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán)“、唯上是從”的制度安排、以“官”為本的價(jià)值取向和以是否為官和官職大小評(píng)價(jià)社會(huì)地位的衡量標(biāo)準(zhǔn)。由此產(chǎn)生對(duì)權(quán)力、官位、官員的崇拜和敬畏的意識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致長(zhǎng)官意志、權(quán)力至上觀念和依附意識(shí)及其現(xiàn)象的產(chǎn)生“。官本位”的思想嚴(yán)重腐蝕人們的思想，助長(zhǎng)貪污腐敗，抑制行政人員倫理自主性。

3.2傳統(tǒng)的“政治行政二分論”下對(duì)論述

行政機(jī)關(guān)的主要工作就是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的立法，以及在法律授權(quán)下通過(guò)各種規(guī)章、政策的制定執(zhí)行以促成社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)要求其行政人員只要嚴(yán)格地遵循由立法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律，運(yùn)用這些法律法規(guī)來(lái)分析和處理問(wèn)題，而不需要引入倫理機(jī)制解決實(shí)際遇到的困境問(wèn)題。這樣，遵守行政法規(guī)不再是實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的手段，而是行政人員工作的終極目標(biāo)。也正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)法律法規(guī)的僵化理解和執(zhí)行成為了限制行政人員倫理自主性發(fā)揮的重要因素之一。

3.3科層制組織結(jié)構(gòu)對(duì)理性和效率的過(guò)度追求扼殺了行政人員的倫理自主性

現(xiàn)代行政組織是建立在韋伯“形式合理性”為特征的現(xiàn)代官僚制理論基礎(chǔ)上的。在官僚制的行政組織中，行政人員被要求以中立的價(jià)值觀、以最有效的方式去執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的規(guī)定和上級(jí)的命令，由此變成了官僚組織這一架相當(dāng)精確的、不停運(yùn)轉(zhuǎn)著的巨大機(jī)器中一個(gè)簡(jiǎn)單的齒輪。行政組織對(duì)理性和效率的過(guò)度追求導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)工具理性和價(jià)值理性的背道而馳，扼殺了行政人員的個(gè)性和自主性。在這種等級(jí)結(jié)構(gòu)作用下，絕大多數(shù)行政人員盲目服從權(quán)力，倫理自主性受到壓制，行政人員很大程度上成為政策的執(zhí)行工具。

3.4不健全的救濟(jì)、監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致行政人員倫理自主性缺失

目前，我國(guó)行政人員受到行政處分后，唯一的救濟(jì)渠道就是申訴。但是從現(xiàn)實(shí)情況看，絕大多數(shù)的救濟(jì)結(jié)果都是維持原處理決定，這種狀況從一定程度上說(shuō)明了受處分者得到救濟(jì)的權(quán)利不充分，并不能有效地維護(hù)行政人員的合法權(quán)益。同時(shí)，因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的不健全，有些行政人員雖然做了與職責(zé)相違背的壞事，損害了他人的利益，卻沒(méi)有付出相應(yīng)的代價(jià)，甚至有時(shí)會(huì)利上加利。這樣的法律環(huán)境，縱容行政人員存在僥幸心理，使其開(kāi)始顛覆自己的倫理道德，最終導(dǎo)致其倫理自主性缺失。

3.5當(dāng)前個(gè)體行政道德水平是行政人員倫理自主性缺失的主要內(nèi)因

道德心理學(xué)家將個(gè)體行政道德發(fā)展分為三階段：前道德階段，行政人員的道德責(zé)任感處于制度性責(zé)任的合法權(quán)威的控制之下；習(xí)慣道德階段，行政人員通過(guò)前道德階段的學(xué)習(xí)逐漸形成一種職業(yè)道德習(xí)慣；自律道德階段，行政人員具備倫理自主性，能夠把外在道德原則內(nèi)化為個(gè)人的內(nèi)心需要。以目前的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)行政人員的道德水平還停留在第一和第二階段，尤其以第一階段最多，這也就決定了行政人員的倫理自主性也停留在這個(gè)層次上，這是行政人員的倫理自主性缺失的主要內(nèi)因所在。

4行政人員倫理自主性的提升途徑

4.1實(shí)現(xiàn)行政倫理的法制化

我國(guó)的行政倫理立法起步較晚，發(fā)展落后，涉及行政倫理的法律目前只有《公務(wù)員法》、《國(guó)務(wù)院工作人員守則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等幾部，且涉及倫理道德問(wèn)題的面窄而少，不夠具體、細(xì)致，不足以產(chǎn)生足夠大的法律震懾和保護(hù)，所以有必要制定一部詳盡完整的行政倫理法典和實(shí)施細(xì)則。在制定《行政倫理法》時(shí)要充分考慮行政倫理法制化的定量與定性要求相結(jié)合。

4.2建立健全行政倫理監(jiān)督體系、健全行政人員救濟(jì)制度

有必要設(shè)立獨(dú)立的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，接受行政系統(tǒng)內(nèi)部行政人員的檢舉，同時(shí)要對(duì)檢舉人給予絕對(duì)的保護(hù)與一定的獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)這種方式，既可以有效防止權(quán)力干預(yù)，也可以防止檢舉人因?yàn)轭櫦白陨砝媸軗p而不敢說(shuō)真話的現(xiàn)象。這里的“獨(dú)立”是指和行政機(jī)構(gòu)相分離并且權(quán)力平行、能夠產(chǎn)生相互抑制的“獨(dú)立”，而不是從行政人員中挑選出來(lái)兼職行政倫理監(jiān)督人員，更不是一種臨時(shí)組成的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。行政人員因?yàn)槿狈Π踩行У木葷?jì)制度，在遇到倫理困境時(shí)，因?yàn)楹ε率艿浇M織或上級(jí)的打擊報(bào)復(fù)而選擇行政妥協(xié)，或幫助上級(jí)或組織采取違背人民意愿的不道德行為，所以健全行政人員的救濟(jì)制度是十分必要的。將行政人員權(quán)利保障納入司法救濟(jì)范圍，打破人事糾紛不能進(jìn)行司法訴訟的規(guī)定。同時(shí)，有必要建立獨(dú)立的行政人員救濟(jì)機(jī)構(gòu)并保障其獨(dú)立性，不受權(quán)力干擾。這樣才能有效維護(hù)受到不公正待遇的行政人員的合法權(quán)益，才能鼓勵(lì)和保護(hù)行政人員的倫理自主性。

4.3改進(jìn)行政人員的選拔、培訓(xùn)及考核制度

一是，可以在行政人員考試結(jié)構(gòu)化面試環(huán)節(jié)引入涉及倫理困境的案例分析題，以此來(lái)考察應(yīng)考者的價(jià)值取向。二是，組織可以通過(guò)對(duì)行政人員進(jìn)行案例分析培訓(xùn)，將倫理決策模式思想慢慢灌注到行政人員的大腦中，并隨著培訓(xùn)次數(shù)的增加由最初的被動(dòng)接受到主動(dòng)內(nèi)化并用以指導(dǎo)行動(dòng)，這將大大提升行政人員的倫理自主性。三是，根據(jù)行政倫理的目標(biāo)，引入行政人員倫理自主性的考核，盡量做到考核指標(biāo)的量化、細(xì)化和具體化，如可以定量考核其參加政治理論學(xué)習(xí)的次數(shù)、在行政主體中開(kāi)展行政倫理教育的頻度、測(cè)試行政倫理水平的高低度等等。把考核評(píng)價(jià)結(jié)果和選拔任用干部、淘汰不稱職干部結(jié)合起來(lái)。這樣，行政人員才有動(dòng)力或出于敬畏而主動(dòng)提升倫理自主性。

4.4行政人員自身主動(dòng)加快道德階段的轉(zhuǎn)變

行政人員要通過(guò)組織內(nèi)部學(xué)習(xí)和行政倫理機(jī)制的建立，明確自己的道德價(jià)值追求。行政人員具有兩重性身份：既是個(gè)體的人，也是公共人。行政人員最基本和最初，甚至最高的道德價(jià)值追求都是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)的公共利益。與此同時(shí)，要注重行政良心的培養(yǎng)。培養(yǎng)行政良心要從堅(jiān)持慎微、慎權(quán)、慎獨(dú)、慎欲做起。唯有如此，行政人員在面臨各種倫理沖突時(shí)，才能夠做出正確的價(jià)值判斷和選擇，實(shí)現(xiàn)道德發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變法律法規(guī)的僵化理解和執(zhí)行限制了行政人員倫理自主性“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”是行政和政治關(guān)系的經(jīng)典。

作者：王瑩王璐娟單位：浙江理工大學(xué)法政學(xué)院浙江理工大學(xué)科技與藝術(shù)學(xué)院