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一、社會組織的定義

我國在2007年10月中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會的報告上開始正式使用“社會組織”的概念，取代了“民間組織”這一容易讓人誤解、存在片面認識的稱謂，有利于這類組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中更好地發(fā)揮積極作用。

二、社會組織的出現(xiàn)及其積極作用

20世紀中期以后，鑒于二次世界大戰(zhàn)的教訓，很多國家高度重視基本人權(quán)以及相關(guān)的結(jié)社自由權(quán)利，西方國家因此興起了一場廣泛的“第三部門”運動，原來政府承擔的大量的社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)由各種非營利性的社會組織來提供。改革開放以后，我們國內(nèi)也出現(xiàn)了大量的非營利的社會組織，涉及到教育、環(huán)境保護、文化、學術(shù)等諸多領(lǐng)域，在社會發(fā)展以及個人、國家和社會的關(guān)系中發(fā)揮著積極的互動作用。當前,隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的全面深入推進,社會轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展,不同利益群體的出現(xiàn),社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化。社會要想和諧穩(wěn)定的發(fā)展，就必須正確協(xié)調(diào)、妥善處理不同利益群體之間的矛盾,必須著力推進社會公共管理體制的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能。社會公共管理體制的創(chuàng)新首先就應(yīng)是培育發(fā)展社會組織,只有廣泛吸納社會組織和公眾參與公共事務(wù)管理,才有助于轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理體制，從而進一步理順政府與市場、社會的關(guān)系,充分調(diào)動一切積極因素,才能為社會力量的發(fā)展和社會活力的迸發(fā)創(chuàng)造條件。

三、我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題

改革開放以來，我國社會組織有了很大發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1989年，全國民間非營利組織只有4446個，2003年底發(fā)展到26.66萬個，年均增長34％。民辦非企業(yè)單位則呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢，2001年復查登記結(jié)束時有8.2萬個，2003年已發(fā)展到12.45萬個，年均增長23％。目前民間非營利組織仍然以每年10～15％的速度遞增。截止到2010年底，全國依法登記的社會組織43.9萬多個，同時，在各級民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會4萬多個、城市社區(qū)社會組織20萬多個。我國的社會組織與過去相比有了突飛猛進的發(fā)展，但是與發(fā)達國家相比就顯得發(fā)展滯后了。世界上社會組織比較發(fā)達的國家，平均每一百個人就有一個社會組織。而我國社會組織的突出問題是數(shù)量偏少，質(zhì)量較低，缺乏活力，沒有起到相應(yīng)的作用，總體上還處于發(fā)展的初階階段。

（一）社會組織獨立性不強，依賴性高

大量的從政府部門中脫胎出來、與政府有“血緣”關(guān)系的社會組織，其機構(gòu)、人員、設(shè)施等大都來源于政府，主要領(lǐng)導大多由政府部門的領(lǐng)導或政府機關(guān)改革分流出來的官員擔任，形成與政府部門千絲萬縷的聯(lián)系，導致其組織體制、運行機制和活動模式仍帶有濃厚的行政性質(zhì)，對政府的依賴性較強，自治程度較低。

（二）社會地位不夠民眾對社會組織的地位和作用的認識程度較低

對于與政府有“血緣”關(guān)系的社會組織，民眾一般就認為其是政府的某個部門，因其有政府部門作“后盾”，如普通民眾提起“消費者協(xié)會”都認為它是和工商部門“一起的”，并不把它當做獨立的社會組織看待。而對于普通的社會組織，因其沒有一定的權(quán)力與影響力，不能達到預期的效果，民眾對其信賴度低，熱情不高；同時，有關(guān)的黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部對社會組織的認識也不夠，不能充分的認識到社會組織對于社會管理與服務(wù)的重要作用，對于一些管理和服務(wù)職能不愿意“放出去”，因此導致向社會組織轉(zhuǎn)移職能不到位，政府購買社會組織服務(wù)進展緩慢。

（三）規(guī)模不大、服務(wù)能力不高、實力不強

民間自發(fā)形成的組織普遍存在規(guī)模不大、服務(wù)能力不高、實力不強等問題。在美國，醫(yī)療行業(yè)中一半以上的病床設(shè)在非營利醫(yī)院，一半左右的高校以及60％的社會福利機構(gòu)都是非營利組織，社會組織提供的公共服務(wù)占到一半以上，而我國的社會組織開展醫(yī)療、教育、社會福利等事業(yè)的空間還很小。另外，社會組織作為民間社會團體，現(xiàn)階段國家雖然提出了發(fā)展社會組織，但在國家扶持社會組織發(fā)展的具體政策措施還沒制定并落實之前，大多數(shù)社會組織對外進行資金募集不容易、自我創(chuàng)收受限，正?；顒与y以開展，舉步維艱，資金來源成為了社會組織發(fā)展中的一個尷尬問題。

（四）組織管理體制不完善，監(jiān)督管理不到位

我國現(xiàn)行的社會組織管理體制，是雙重管理體制，登記機關(guān)與主管機關(guān)雙重管理，體制重心偏向于管制和約束，培育和扶持的功能體現(xiàn)不充分?！肮芾頇?quán)力很大，管理能力很弱”是對監(jiān)管工作的形象概括。社會組織之間、社會組織與政府之間尚未形成有效的溝通渠道和交流、合作機制，制約了它們對社會事務(wù)及政府決策的參與。

（五）法律制度不健全、政策環(huán)境不完善

我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，社會組織也呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢，與此相比，我國當前的社會組織法制建設(shè)相對滯后。目前有關(guān)社會組織調(diào)整的法律規(guī)范僅僅有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等行政程序性法規(guī)，并且在這幾部法規(guī)中對社會組織內(nèi)部制度、財產(chǎn)關(guān)系等極為重要的實體性內(nèi)容沒有系統(tǒng)的規(guī)范，對社會組織的管理還沒有形成一整套完備的法律體系。可見，我國社會組織要成為社會建設(shè)和社會管理的重要力量，發(fā)展和規(guī)范的任務(wù)都十分艱巨。

四、對我國社會組織法制建設(shè)的幾點思考

我國社會組織法制建設(shè)中存在的問題：一是立法層級較低。目前我國還沒有社會組織的專門法律，調(diào)整規(guī)范社會組織的只有三部行政法規(guī)和一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)，法律體系構(gòu)架不完善，法律層級與社會組織的地位和作用不相符。二是現(xiàn)行法規(guī)的內(nèi)容不完善。現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)以社會組織登記管理的程序性規(guī)定為主，缺乏實體性規(guī)范，監(jiān)督管理的規(guī)定多，培育扶持的內(nèi)容少。三是管理體制有待改進?，F(xiàn)行管理體制下，政府的培育發(fā)展和監(jiān)督管理職責均難以落實到位，不但限制了社會組織的活力，而且影響了行政管理體制改革的順利進行。因此，要推動社會組織的健康發(fā)展，必須通過法制來規(guī)制社會組織與國家、民眾的關(guān)系，劃定國家權(quán)力與社會組織權(quán)利的邊界，確保社會組織的獨立與自治，在改進管理體制、制定扶持政策、促進能力建設(shè)、引導發(fā)揮作用等方面營造良好制度環(huán)境，形成社會組織與政府之間的相互分離又相互協(xié)作、相互推動的機制，實現(xiàn)國家與社會的和諧發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變對社會組織的立法思想

正如上文提到，我國社會處于轉(zhuǎn)型階段，單純依靠國家管控已不能適應(yīng)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，因此要由國家本位向社會本位轉(zhuǎn)變，將社會組織立法重心由管理、控制轉(zhuǎn)向培育、扶持，鼓勵和支持社會組織參與社會管理。這種立法思想要貫穿整個社會組織的相關(guān)立法過程，如在立法方面要降低準入門檻，減少成立社會組織的困難，就是在一定程度上鼓勵了社會組織的發(fā)展。

（二）要在基本法中明確社會組織的法律地位

《民法通則》中對法人的規(guī)定為“企業(yè)法人以及機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體法人”，而之后的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》新增了民辦非企業(yè)單位法人和基金會法人。社會組織的民事主體資格應(yīng)該統(tǒng)一明確，建議在修改《民法通則》時，增加民辦非企業(yè)單位法人和基金會法人，保障其權(quán)利，確立其法律地位與社會地位。

（三）要出臺社會組織的專門法律，繼續(xù)推動立法

我國目前與社會組織相關(guān)的只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等行政法規(guī)，立法層級較低。為了適應(yīng)社會組織建設(shè)的新形勢，亟需出臺一部專門的社會組織法，針對社會組織的登記管理、管理體制、監(jiān)管機制、政府補助、政府購買服務(wù)制度、稅收優(yōu)惠、政府獎勵、信息公布、財務(wù)收支等內(nèi)容在法律層面上進行規(guī)范和明確。我國目前只有三個規(guī)定程序性事項的管理條例，卻缺少實體性法律規(guī)定，出臺一部專門的社會組織法迫在眉睫。

（四）修訂和完善涉及社會組織的相關(guān)政策規(guī)定

與社會組織相關(guān)的政策規(guī)定，散見于各部門的政策文件中，對于社會組織以及民眾都難以全面掌握并運用。更有一些規(guī)定是在上個世紀制定的，完全難以適應(yīng)現(xiàn)代社會組織的發(fā)展，亟需修訂和完善，使其成為社會組織法配套的法律法規(guī)，形成完備的社會組織法律體系。

（五）完善監(jiān)管法律，構(gòu)建合理有效的監(jiān)管制度

制定社會組織監(jiān)管辦法，完善監(jiān)管法律，明確監(jiān)管機構(gòu)及職能，讓法治化成為社會組織監(jiān)管的基本方式。使對社會組織的監(jiān)管有法可依，積極推動有關(guān)部門對社會組織合理的監(jiān)督管理和行業(yè)指導，并且形成長期制度，如年度檢查、財務(wù)審計、信息公開和社會評估等規(guī)范措施。切實做到對社會組織的監(jiān)管有法可依、依法辦事、違法必究。在確保社會組織自治性、獨立性的同時，防止其行為失范、服務(wù)失信、管理失控，保證社會組織朝著正確的方向健康發(fā)展，成為成熟、完備、講誠信、有競爭力的社會建設(shè)者。

作者：趙新潮單位：河北經(jīng)貿(mào)大學