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關(guān)于工商部門(mén)《反壟斷法》執(zhí)法職責(zé)問(wèn)題

現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法體制是中央事權(quán)制度。我國(guó)《反壟斷法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》（以下統(tǒng)稱國(guó)家工商總局第42號(hào)令）明確規(guī)定工商部門(mén)反壟斷執(zhí)法權(quán)在國(guó)家工商總局。國(guó)家工商總局根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省級(jí)（自治區(qū)、直轄市）工商局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位方面的反壟斷執(zhí)法工作，同時(shí)規(guī)定被授權(quán)的省級(jí)工商局不得再次向下級(jí)工商局授權(quán)。這保證了反壟斷執(zhí)法的嚴(yán)肅性和專業(yè)性，但在操作中也不可避免地帶來(lái)一系列問(wèn)題。執(zhí)法實(shí)踐中，很多壟斷協(xié)議案件是發(fā)生在基層的區(qū)域壟斷行為，然而，在日常巡查過(guò)程中，由于基層執(zhí)法人員對(duì)《反壟斷法》學(xué)習(xí)不夠、理解不深等原因，無(wú)法發(fā)現(xiàn)案件線索，或者因?yàn)榘讣茌牂?quán)而放棄對(duì)案件線索的核查，或者因壟斷行為的認(rèn)定困難而不愿調(diào)查，或者將一些壟斷行為按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)進(jìn)行處理?！斗磯艛喾ā穼?shí)施四年來(lái)，工商部門(mén)人員多、觸角廣、網(wǎng)絡(luò)全的優(yōu)勢(shì)在反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，全國(guó)工商系統(tǒng)查辦的壟斷案件較少，影響了工商部門(mén)反壟斷執(zhí)法工作成效。

關(guān)于執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的問(wèn)題

筆者今年參加了總局第二期反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法專家型人才培訓(xùn)班，華東政法大學(xué)徐士英教授在課堂上提出“反壟斷執(zhí)法你們準(zhǔn)備好了嗎？”的問(wèn)題值得我們深思。契約自由與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系、相關(guān)市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)分析、自身違法原則與合理原則、互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的反壟斷等等課題對(duì)我們這些經(jīng)各省、自治區(qū)、直轄市工商局推薦具有一定競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)的學(xué)員來(lái)說(shuō)也是一個(gè)全新的課題。反壟斷執(zhí)法是一項(xiàng)技術(shù)性和政策性很強(qiáng)的工作，對(duì)執(zhí)法人員的要求很高，不但要求執(zhí)法者有豐富的法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還要求有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)功底。既需要從理論上認(rèn)識(shí)一項(xiàng)橫向壟斷協(xié)議的利和弊，也需要我們?cè)谡{(diào)查、取證和處理上運(yùn)用合適的方式和方法，這就需要一批既懂經(jīng)濟(jì)又懂法律的復(fù)合型執(zhí)法人員。但從工商系統(tǒng)的實(shí)際看，這樣復(fù)合型、高水平的人才正是工商系統(tǒng)所欠缺的，這種情況在一定程度上影響了工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法工作的質(zhì)量。

復(fù)合型的案件如何適用問(wèn)題

目前，我國(guó)的《反壟斷法》執(zhí)法是一種多頭執(zhí)法的模式，經(jīng)營(yíng)者集中行為的審查權(quán)在商務(wù)部門(mén)；查處價(jià)格壟斷協(xié)議行為的執(zhí)法權(quán)在發(fā)改委；壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法（價(jià)格壟斷協(xié)議除外）權(quán)在工商部門(mén)。雖然國(guó)務(wù)院對(duì)三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限進(jìn)行了劃分，但是在實(shí)際的執(zhí)法工作當(dāng)中很難將其截然分開(kāi)，這就會(huì)造成三個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)交叉。國(guó)務(wù)院成立了反壟斷委員會(huì)，但對(duì)于工商部門(mén)來(lái)說(shuō)，如何能協(xié)調(diào)好與其他兩個(gè)執(zhí)法部門(mén)間的關(guān)系是一個(gè)必須面對(duì)的問(wèn)題。

調(diào)查取證問(wèn)題

一是調(diào)查取證問(wèn)題。壟斷是秘密進(jìn)行的，違法手段隱蔽、本質(zhì)上難于發(fā)現(xiàn)。一旦《反壟斷法》執(zhí)法遇到市場(chǎng)上處于強(qiáng)勢(shì)地位的大企業(yè)，當(dāng)工商部門(mén)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，很可能會(huì)碰到利益集團(tuán)的抵觸。許多消費(fèi)者和企業(yè)對(duì)這些利益集團(tuán)的違法行為迫于其特殊地位，害怕打擊報(bào)復(fù)拒絕作證，給調(diào)查取證帶來(lái)一定難度。二是證據(jù)搜集問(wèn)題。執(zhí)法人員對(duì)壟斷行為發(fā)生的證據(jù)收集具有一定的經(jīng)驗(yàn)，如合同、會(huì)議記錄、郵件、信息交換等，但對(duì)如何收集相關(guān)市場(chǎng)、支配地位、競(jìng)爭(zhēng)分析、效率因素等行為影響方面的證據(jù)不太熟悉，不知道什么證據(jù)才是有效證據(jù)。三是案件時(shí)機(jī)問(wèn)題。執(zhí)法實(shí)踐中，在立案之前未經(jīng)授權(quán)無(wú)法采取相應(yīng)措施對(duì)案件線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，而對(duì)案件線索內(nèi)容未經(jīng)核實(shí)，總局無(wú)法立案也就無(wú)法授權(quán)，可能造成當(dāng)事人相互串通、毀滅證據(jù)，錯(cuò)失調(diào)查取證的最佳時(shí)機(jī)。四是作案手段愈發(fā)隱蔽的問(wèn)題。隨著我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施，明示的壟斷協(xié)議行為將越來(lái)越少，經(jīng)營(yíng)者為了規(guī)避法律責(zé)任往往不簽訂協(xié)議，而是通過(guò)協(xié)同行為來(lái)掩蓋壟斷行為，如何去判斷和證明經(jīng)營(yíng)者之間相同或者相似行為的背后是否存在壟斷行為，由于缺少直接證據(jù)，取證難度很大，是反壟斷執(zhí)法面臨的一個(gè)難題。

關(guān)于執(zhí)法程序問(wèn)題

目前，工商部門(mén)查處壟斷協(xié)議案件執(zhí)法程序在《反壟斷法》、國(guó)家工商總局第42號(hào)令中作了一些規(guī)定，初步建立了工商機(jī)關(guān)反壟斷執(zhí)法程序基本框架。但相關(guān)程序規(guī)則還是比較原則的，在執(zhí)法實(shí)務(wù)層面面臨很多需進(jìn)一步明確的問(wèn)題。如壟斷案件具有專業(yè)性、復(fù)雜性和辦案周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，從國(guó)外反壟斷執(zhí)法實(shí)踐看，不少壟斷案件的查處需要數(shù)年時(shí)間?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》中規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到投訴、申訴、舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦的材料之日起七個(gè)工作日內(nèi)予以核查，并決定是否立案；特殊情況下，可以延長(zhǎng)至十五個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案?！狈磯艛喟讣谏鲜鰰r(shí)限內(nèi)無(wú)法完成相關(guān)材料的核查工作，但《反壟斷法》和國(guó)家工商總局第42號(hào)令對(duì)壟斷案件的時(shí)限未作規(guī)定。再如，總局與地方工商局的執(zhí)法權(quán)限的劃分上，國(guó)家工商總局第42號(hào)令規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的案件由總局管轄，如何界定“重大影響”，是數(shù)額大還是影響大。另外，還存在作為舉報(bào)人取證和證明壟斷行為較為困難的問(wèn)題，國(guó)家工商總局第42號(hào)令對(duì)舉報(bào)人舉報(bào)材料的要求偏高，沒(méi)有確定統(tǒng)一規(guī)范的立案標(biāo)準(zhǔn)。另外還有案件移送管轄制度、豁免制度沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的操作流程等問(wèn)題。

對(duì)反壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析問(wèn)題

為了準(zhǔn)確定性橫向壟斷協(xié)議，需要對(duì)涉嫌企業(yè)在不同市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下的成本、利潤(rùn)和進(jìn)入障礙等問(wèn)題進(jìn)行大量的經(jīng)濟(jì)分析。如這種行為存在的原因是什么、它對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有什么影響、對(duì)消費(fèi)者的影響如何、是否是為提高中小經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)效率、何種情形下的屬于“經(jīng)濟(jì)不景氣”等等。在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，企業(yè)間的協(xié)議并非所有都違法，站在不同的立場(chǎng)上，對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)行為的評(píng)價(jià)可能是完全不同的。如不謹(jǐn)慎，反壟斷執(zhí)法中就會(huì)發(fā)生下面的錯(cuò)誤：一是打擊了誠(chéng)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)者；二是縱容了違法者。如企業(yè)間為了節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境有利于社會(huì)公共利益而采取的共同行為一般被視為合理的限制。但如果以保護(hù)環(huán)境為理由，一些企業(yè)簽訂把排放的污染量限定在一定水平上的協(xié)議，如果污染是產(chǎn)量的函數(shù)，那么，聯(lián)合限制污染的協(xié)議其實(shí)是限制產(chǎn)量的橫向壟斷協(xié)議的偽裝。這些條款需要準(zhǔn)確理解并審慎執(zhí)行，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)的調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)不健全、缺少經(jīng)濟(jì)學(xué)人才的工商部門(mén)反壟斷執(zhí)法而言，還需要進(jìn)行深入的研究和探討。

本文作者：章永鴻作者單位：新疆自治區(qū)昌吉州工商局