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一、非政府組織參與公共管理的路徑

非政府組織依靠接近基層、了解民情的優(yōu)勢(shì),憑借較專業(yè)化的能力,通過(guò)多種途徑參與公共管理,彌補(bǔ)政府缺陷,提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。概括地說(shuō),非政府組織參與公共管理的路徑有三條:

1.監(jiān)督與介入。非政府組織不具有實(shí)際的政治權(quán)力,更不是政府組織的構(gòu)成因子,但是它們卻很關(guān)心國(guó)家行政和政策的制定與實(shí)施。政府適當(dāng)放權(quán),轉(zhuǎn)變職能,使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展獲得了巨大的空間,也給非政府組織參與公共管理提供了條件。同時(shí),作為連接政府與民眾的橋梁,非政府組織還是傳達(dá)民情與表達(dá)民意的渠道。在公共政策的制定與執(zhí)行中,政府的資源與能力有限,難以考慮到各個(gè)階層的利益,很難在利益的決斷過(guò)程中做到完全公正。為此,非政府組織可以充當(dāng)政府政策實(shí)施的參與者與監(jiān)督者的雙重角色,在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有體制的局限,從而“改造傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)威形態(tài),使其在新的基礎(chǔ)上重新獲致合法性并轉(zhuǎn)換成具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的政治核心”[1]。

2.示范與引導(dǎo)。非政府組織具有強(qiáng)烈的公共責(zé)任意識(shí),以追求公共利益的最大化作為公共管理的目標(biāo)。非政府組織不以營(yíng)利為目的,它的各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依靠政府資助或社會(huì)籌集,其內(nèi)部的運(yùn)作過(guò)程和資金的使用狀況直接關(guān)系著自身在公眾中的形象。公開(kāi)財(cái)務(wù)狀況,就可以顯示其謀求公共利益的進(jìn)程,凸顯公正與奉獻(xiàn)的形象,這對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一種示范,可以逐漸培育一種成熟的公共管理模式。非政府組織在服務(wù)公眾的過(guò)程中利用公眾的互動(dòng),積極調(diào)動(dòng)普通民眾參與志愿行動(dòng)的熱度,引導(dǎo)他們?yōu)楣媸聵I(yè)作貢獻(xiàn)的意識(shí)。

3.實(shí)施與推進(jìn)。在很多狀況下,非政府組織是很多公共項(xiàng)目的直接執(zhí)行者,如救貧救災(zāi)、防治污染等公益項(xiàng)目。發(fā)揮此類作用的非政府組織有兒童福利院、助學(xué)基金會(huì)、環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)等。除此之外,非政府組織作為一條連接政府和社會(huì)各界的紐帶和橋梁,對(duì)其所服務(wù)的基層民眾的實(shí)際需求狀況進(jìn)行調(diào)查研究,得出準(zhǔn)確結(jié)論,向媒體、社會(huì)與政府反映,保證了信息渠道的順暢。另外,非政府組織自身也可以通過(guò)傳媒,向公眾傳遞其認(rèn)為有較大價(jià)值,有利于改善社會(huì)風(fēng)氣和推進(jìn)公共服務(wù)的信息,引起社會(huì)關(guān)注。這種信息的交流與傳遞,保證了社會(huì)各群體之間互動(dòng)的正常進(jìn)行,提高了群體理解力和凝聚力。部分由社會(huì)精英或影響力較大的人士所領(lǐng)導(dǎo)的非政府組織的社會(huì)認(rèn)知及相關(guān)理論,極易受到大眾的討論,進(jìn)而影響到政府的決策,使得公共政策的制定及公共服務(wù)的執(zhí)行更具有科學(xué)性。

二、非政府組織在公共管理中的作用

非政府組織作為政府的有力補(bǔ)充,在公共管理中發(fā)揮的作用是巨大的。具體而言,非政府組織在公共管理中的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.推動(dòng)社會(huì)民主平等網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。當(dāng)代非政府組織以其獨(dú)有的專業(yè)性和靈活性,在貫徹黨的政策方針、維護(hù)公民政治權(quán)益、加強(qiáng)民主政治、建設(shè)政治文明方面發(fā)揮著巨大的作用,推動(dòng)著基層民主化管理的進(jìn)程。非政府組織不能最終完成社會(huì)制度、法律和政策的建設(shè),但是它們?cè)谥贫?、法律的制定過(guò)程中具有推動(dòng)和政策建議的作用,非政府組織可以反映社會(huì)各方的信息以及代表廣大民眾需求,有利于政策制定的合理性[2]?！胺钦M織介入評(píng)議政府、評(píng)議官員,形成對(duì)政府及官員行為的應(yīng)有的制衡及監(jiān)督,有利于保護(hù)人民群眾合法利益不受侵害,監(jiān)督政府行為的合法性與合理性”[3]。因而,非政府組織可以影響政府決策,促進(jìn)民主平等。非政府組織推動(dòng)著基層管理中民主觀念的擴(kuò)展,培育著現(xiàn)代的民主價(jià)值觀,突破了以往管理中過(guò)度依靠政府部門行政能力的局限,直接推動(dòng)了社會(huì)公共管理領(lǐng)域民主平等網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈飛躍式發(fā)展,社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型,在此過(guò)程中,有些人逐漸被邊緣化變成弱勢(shì)群體,這樣就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的群體差異。而非政府組織由于不以營(yíng)利為目的,致力于公共事業(yè),著力于協(xié)調(diào)社會(huì)資源的分配,為社會(huì)提供公共服務(wù),在一定程度上較多地關(guān)注了弱勢(shì)群體的利益。非政府組織通過(guò)其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),可較快發(fā)現(xiàn)操作中的問(wèn)題,迅速向政府有關(guān)部門施加社會(huì)管理角色偏差的壓力,幫助其及時(shí)矯正。有時(shí)甚至可以直接參與政府公共政策的商定與修改,提高管理透明度,協(xié)調(diào)管理部門與被管理者的關(guān)系,完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu),使其沿著正常軌道良性發(fā)展。

2.促進(jìn)市場(chǎng)公平信用體制的成長(zhǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種由眾多規(guī)則約束的契約性經(jīng)濟(jì),需要成熟的約束機(jī)制和協(xié)調(diào)手段保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和收入分配的公平。可以說(shuō),“隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展,人們?cè)絹?lái)越認(rèn)同利益的合理性、公正性,對(duì)自己的切身利益得失也越來(lái)越關(guān)注,社會(huì)的自治性活動(dòng)機(jī)制也就隨之越加活躍”[4]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)資源尚不豐富,社會(huì)價(jià)值觀念體系尚未完全定型,人們的經(jīng)濟(jì)道德觀念相對(duì)還比較薄弱,在不斷膨脹的利益誘惑下,很可能走上違背市場(chǎng)規(guī)則甚至違法的道路,而“中國(guó)的政府尚缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下解決社會(huì)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)、手段和技能,政府的干預(yù)還時(shí)常出現(xiàn)失效”[5]。甚至一些地方政府自身也千方百計(jì)地為實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益,運(yùn)用手中的審批權(quán),從狹隘的地方集團(tuán)利益出發(fā),大搞地方保護(hù)主義,有時(shí)還會(huì)幫助地方企業(yè)偷稅漏稅、逃避債務(wù),嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)市場(chǎng)秩序和投資環(huán)境。在現(xiàn)代社會(huì)中,非政府組織尤其是作為非政府組織的行業(yè)協(xié)會(huì)在某種程度上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理,并以管理者的身份對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)估,從而凈化市場(chǎng)環(huán)境,維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序,不斷促進(jìn)市場(chǎng)公平信用體制的完善。另外,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,經(jīng)濟(jì)利益主體日益多元化,急切需要在“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中有屬于自己的組織來(lái)維護(hù)自身的利益”[6]。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,出現(xiàn)了環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、貧富差距等諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題單靠政府力量短時(shí)期已經(jīng)難以解決,而市場(chǎng)受經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約,不可能直接帶動(dòng)社會(huì)公平的發(fā)展。在政府和市場(chǎng)雙雙“失靈”的情況下,非政府組織就可以承擔(dān)起穩(wěn)定市場(chǎng)主體責(zé)任意識(shí),規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展秩序,緩和利益沖突,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面的責(zé)任。

3.推進(jìn)群體道德文化精神的培育。服務(wù)社會(huì)是非政府組織的重要功能。活躍于基層的各類非政府組織成為社會(huì)成員與政府交流、溝通,表達(dá)民意的渠道,政府也可以由此及時(shí)了解群眾意見(jiàn),適時(shí)調(diào)整社會(huì)政策,消融不同社會(huì)利益群體之間的對(duì)立情緒,避免矛盾和沖突在社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度聚集,減緩乃至避免社會(huì)成員與政府的直接對(duì)抗[7]。非政府組織自身的奉獻(xiàn)精神得以張揚(yáng),每個(gè)成員的服務(wù)意識(shí)也將感染被接觸的群體,內(nèi)化成每一個(gè)個(gè)體的行為規(guī)范,使得民眾能夠嚴(yán)格遵守社會(huì)道德規(guī)范,起到了一種軟管理的效用。培育社會(huì)良性行為是一項(xiàng)隱性而復(fù)雜的工作,也是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵。這項(xiàng)工作單純依靠政府力量的引導(dǎo)是很難實(shí)現(xiàn)的,而非政府組織參與卻有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。非政府組織成員具有共同的價(jià)值取向和一致的努力方向,擁有增進(jìn)社會(huì)公益、服務(wù)社會(huì)的活動(dòng)宗旨。其內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致,有助于形成和擴(kuò)大社會(huì)共識(shí),使更多的社會(huì)成員認(rèn)可這種公眾道德,從而有利于重塑良好的社會(huì)道德文化,促進(jìn)群體道德文化精神的培育。如在多元治理結(jié)構(gòu)中,非政府組織以社區(qū)民主政治體系為依托,構(gòu)筑起一個(gè)普遍參與的公民文化交流平臺(tái),引導(dǎo)社區(qū)居民的主人翁與服務(wù)者相結(jié)合的社會(huì)道德意識(shí)。因而,非政府組織的活動(dòng)有助于培育公眾文化道德意識(shí),推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的步伐。

4.非政府組織可以參與公共物品的提供。政府、非政府組織和企業(yè)是當(dāng)代社會(huì)和諧發(fā)展的“三駕馬車”,它們之間形成一種良好的合作伙伴關(guān)系。對(duì)于財(cái)力尚且薄弱的政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),政府財(cái)政基礎(chǔ)不足以提供充裕的公共物品,提供公共物品的任務(wù)必須由包括政府和非政府組織在內(nèi)的非市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成。非政府組織可以通過(guò)提供種類繁多的多元化公共產(chǎn)品來(lái)滿足廣大居民的多元化需求。如扶持社會(huì)弱小群體、促進(jìn)就業(yè)、扶貧開(kāi)發(fā)、捐資助學(xué)、賑災(zāi)救濟(jì)、危機(jī)干預(yù)、衛(wèi)生健康福利事業(yè)等,這極大地提高了國(guó)民收入再分配的起點(diǎn),使過(guò)程和結(jié)果具有公平性,提高了社會(huì)的整體福利水平。

綜上,非政府組織雖然在公共管理中的作用很大,但總體來(lái)講,我國(guó)非政府組織的發(fā)展還處于起步階段,實(shí)力還比較弱小,呈現(xiàn)出組織分散、運(yùn)作混亂等狀況。目前我國(guó)的非政府組織在公共管理中存在的主要問(wèn)題有兩個(gè):一是自身體制不健全,專業(yè)管理人才缺乏,自身管理功能發(fā)揮受到限制。我國(guó)的非政府組織離現(xiàn)代公共管理的發(fā)展要求還有一定的距離,相當(dāng)一部分非政府組織資源不足,特別是資金、人才嚴(yán)重缺乏,致使其缺乏號(hào)召力,缺少新鮮血液輸入,活動(dòng)缺乏創(chuàng)新,因循守舊,長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài),甚至名存實(shí)亡。二是政府觀念轉(zhuǎn)變較慢,對(duì)非政府組織在公共管理領(lǐng)域中的作用重視不夠。長(zhǎng)期以來(lái),以政府為中心的價(jià)值觀念根深蒂固,公共服務(wù)是由政府長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)的,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求逐步打破這種格局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,需要政府將部分無(wú)須保留的職權(quán)讓渡于社會(huì),但政府仍然一直緊握傳統(tǒng)公共管理功能,其觀念的轉(zhuǎn)變速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的急劇變化。

鑒于非政府組織在目前公共管理中存在的問(wèn)題,應(yīng)做好以下兩方面工作:一方面,健全自身體制,充實(shí)專業(yè)管理人才隊(duì)伍。管理學(xué)的基本原則要求管理體制和手段必須與管理內(nèi)容和目標(biāo)相一致。社會(huì)公共事務(wù)的廣泛性和復(fù)雜性,公共管理目標(biāo)的整體性和超前性,使傳統(tǒng)的社會(huì)公共事務(wù)的管理體制和手段已經(jīng)不再適應(yīng),迫切需要進(jìn)行重大的創(chuàng)新。公共管理不斷發(fā)展,要求非政府組織要健全自身體制,有自主創(chuàng)新能力,不斷提高自身的活動(dòng)能力、管理能力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力。非政府組織無(wú)論是給政府開(kāi)展咨詢,還是為基層民眾提供服務(wù),都需要專業(yè)化的管理人才隊(duì)伍提供專業(yè)化的服務(wù)。在目前管理體制重構(gòu)和手段創(chuàng)新已經(jīng)成為公共管理發(fā)展主要內(nèi)容的時(shí)候,政府應(yīng)該打破現(xiàn)行人事制度上的壁壘,為非政府組織引進(jìn)優(yōu)秀人才提供資金支持和政策保障,發(fā)揮其在公共管理中應(yīng)有的作用。另一方面,政府要轉(zhuǎn)變和更新觀念,高度重視非政府組織在公共管理中的作用。非政府組織在公共管理中作用的充分發(fā)揮,需要有一個(gè)良好的政治、經(jīng)濟(jì)、法制等外部環(huán)境,其中政府的支持和引導(dǎo)是最為重要的外部環(huán)境之一。

我國(guó)非政府組織的興起與發(fā)展表明,政府正在逐漸地還權(quán)于社會(huì),因此,在社會(huì)公共事務(wù)中,政府不再是公共管理職能的惟一主體,非政府組織也是公共職能的載體,也能夠承擔(dān)提供公共物品和公共管理的職責(zé)”[8]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,由非政府組織承擔(dān)或與政府合作承擔(dān)相當(dāng)一部分社會(huì)服務(wù)的功能是新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì),例如在社會(huì)生活領(lǐng)域,我們經(jīng)常會(huì)見(jiàn)到由各種社會(huì)力量興辦的福利院、慈善會(huì)、基金會(huì)、志愿團(tuán)體等,這實(shí)際上就是非政府組織在參與公共事務(wù)管理,提高公共產(chǎn)品的供給效率,滿足社會(huì)的多元需要。對(duì)于此類非政府組織的公共服務(wù),政府不僅要在輿論上給予較多的關(guān)注,也應(yīng)該給予足夠的支持,使得非政府組織的志愿性、非營(yíng)利性、公益性的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。政府應(yīng)該通過(guò)一定的協(xié)議或合同的形式明確委托非政府組織,行使某些行政能力,提供一定的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),充分支持和引導(dǎo)非政府組織在公共管理方面的作用。