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本文作者：李丹1劉家益2作者單位：1.福建農(nóng)林大學(xué)2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所

美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制

美國(guó)農(nóng)業(yè)部要達(dá)到的目標(biāo)是：使美國(guó)成為一個(gè)與土地資源相和諧的、食品健康安全而不匱乏的國(guó)家。主要職責(zé)是，通過(guò)提供農(nóng)產(chǎn)品提高美國(guó)人民的生活質(zhì)量，具體有6個(gè)方面：一是確保安全的、價(jià)格合理的、有營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的和可接受的食品供應(yīng)。二是保護(hù)農(nóng)業(yè)、森林和牧場(chǎng)。三是支持鄉(xiāng)村社區(qū)的全面發(fā)展。四是為農(nóng)場(chǎng)和鄉(xiāng)村居民提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。五是為農(nóng)林產(chǎn)品服務(wù)，開(kāi)拓全球貿(mào)易市場(chǎng)。六是致力于減少美國(guó)的饑鋨人群，并對(duì)國(guó)外提供糧食援助。為確保上述職責(zé)的實(shí)現(xiàn)，美國(guó)法律賦予農(nóng)業(yè)部多方面的行政職能，包括：領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦反饑鋨工作；負(fù)責(zé)國(guó)家森林和牧場(chǎng)的管理；保護(hù)國(guó)土資源、水資源和野生動(dòng)植物資源；負(fù)責(zé)對(duì)居住在鄉(xiāng)村的美國(guó)人提供住房、長(zhǎng)途通訊和安全飲水服務(wù)；負(fù)責(zé)肉類、禽蛋食品安全，開(kāi)展廣泛的科學(xué)研究；開(kāi)拓美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的海外市場(chǎng)。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)1994年通過(guò)的《美國(guó)農(nóng)業(yè)部改組法案》，美國(guó)農(nóng)業(yè)部部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有1個(gè)部長(zhǎng)和1個(gè)常務(wù)副部長(zhǎng)，另有7個(gè)副部長(zhǎng)和3個(gè)助理部長(zhǎng)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)是美國(guó)農(nóng)業(yè)部的最高行政長(zhǎng)官，由總統(tǒng)直接任命，主管農(nóng)業(yè)事務(wù)，在15個(gè)內(nèi)閣成員中排名第六和第七位的副部長(zhǎng)分管7個(gè)主要業(yè)務(wù)部門。

美國(guó)農(nóng)業(yè)部設(shè)有7個(gè)業(yè)務(wù)部門，下設(shè)19個(gè)業(yè)務(wù)司局，另有7個(gè)行政監(jiān)督部門。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的組織結(jié)構(gòu)如圖3所示。7個(gè)主要業(yè)務(wù)部門職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置如下[3]：1.自然資源和環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)保養(yǎng)國(guó)家森林和草地資源，以及保護(hù)、改進(jìn)和維持私有土地上的自然資源。由林業(yè)局和自然資源保育局兩個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。2.農(nóng)場(chǎng)和海外農(nóng)業(yè)服務(wù)幫助美國(guó)農(nóng)牧民應(yīng)對(duì)氣候及市場(chǎng)的不確定性所產(chǎn)生的不利影響，通過(guò)提供有關(guān)商品、信貸、保護(hù)和經(jīng)濟(jì)援助項(xiàng)目來(lái)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)援助項(xiàng)目提高農(nóng)業(yè)部門活力，促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)出口市場(chǎng)的擴(kuò)張。該部門下設(shè)農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局、海外農(nóng)業(yè)局和風(fēng)險(xiǎn)管理署3個(gè)業(yè)務(wù)司局。3.農(nóng)村發(fā)展負(fù)責(zé)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、改善農(nóng)村生活質(zhì)量。這項(xiàng)任務(wù)由鄉(xiāng)村商務(wù)和合作社局、農(nóng)村房屋局和農(nóng)村公用事業(yè)局3個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。4.食品、營(yíng)養(yǎng)和消費(fèi)者服務(wù)負(fù)責(zé)為全體美國(guó)人提供合乎健康要求、有營(yíng)養(yǎng)的食物，并在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上提供飲食指南，使消費(fèi)者獲得與營(yíng)養(yǎng)和健康相關(guān)的知識(shí)，鼓勵(lì)消費(fèi)者挑選有益健康的食物。這方面職能由食品與營(yíng)養(yǎng)局和營(yíng)養(yǎng)政策與促進(jìn)中心承擔(dān)。5.食品安全負(fù)責(zé)肉類和家禽檢查體系，確保全國(guó)肉類、家禽和蛋類產(chǎn)品安全、衛(wèi)生及正確地包裝和標(biāo)識(shí)，對(duì)加工業(yè)和消費(fèi)者進(jìn)行有關(guān)食品安全的教育，由食品安全和檢驗(yàn)局承擔(dān)。6.研究、教育和經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研究推廣和經(jīng)濟(jì)研究，對(duì)農(nóng)業(yè)問(wèn)題作出評(píng)估和解答。其目標(biāo)是致力于發(fā)展尖端技術(shù)，以改進(jìn)食品和纖維的生產(chǎn)，增強(qiáng)本國(guó)的食品安全，并為本國(guó)的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村社會(huì)提供有價(jià)值的、及時(shí)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)信息與服務(wù)。此項(xiàng)任務(wù)由農(nóng)業(yè)研究局、研究教育合作與推廣局、經(jīng)濟(jì)研究局、農(nóng)業(yè)圖書(shū)館和國(guó)家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局4個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。7.市場(chǎng)營(yíng)銷和監(jiān)管方案負(fù)責(zé)制訂并執(zhí)行營(yíng)銷與監(jiān)管計(jì)劃，以幫助推銷美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，并對(duì)動(dòng)植物健康與安全進(jìn)行監(jiān)督。此項(xiàng)任務(wù)由農(nóng)業(yè)營(yíng)銷局、動(dòng)植物檢疫局和谷物檢驗(yàn)、包裝和倉(cāng)儲(chǔ)管理局承擔(dān)。

美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的特點(diǎn)分析

通過(guò)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的分析、歸納，筆者認(rèn)為：美國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理體制，具有法制化、一體化、服務(wù)化和分權(quán)化的特點(diǎn)[4]。

1.依法治農(nóng)

美國(guó)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大都有法律保障，包括農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能配置也都做到法制化。美國(guó)農(nóng)業(yè)部就是根據(jù)1862年的《農(nóng)業(yè)部組織法》成立的，1994年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)農(nóng)業(yè)部改組法案》，對(duì)農(nóng)業(yè)部各機(jī)構(gòu)的職能和工作范圍作了重新界定，這是美國(guó)農(nóng)業(yè)部機(jī)構(gòu)調(diào)整的法律依據(jù)。20世紀(jì)30年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了近百部農(nóng)業(yè)方面的法律，涉及農(nóng)業(yè)的方方面面，形成了比較完善的農(nóng)業(yè)法律體系，成為政府管理農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則。依據(jù)法律管理農(nóng)業(yè)，減少了管理中的隨意性，使農(nóng)業(yè)管理在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的平臺(tái)上進(jìn)行，明確了各部門的相關(guān)權(quán)責(zé)，并為保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了法律依據(jù)。依法治農(nóng)是美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理的顯著特點(diǎn)之一[2]。

2.“大農(nóng)業(yè)部”模式

“大農(nóng)業(yè)部”模式相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部模式而言的?！按蟆斌w現(xiàn)在，從管理范圍的廣度看，除了包括一般意義上的農(nóng)業(yè)范圍如農(nóng)、林、牧、副、漁外，還包括與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)科研教育和推廣、動(dòng)植物檢疫、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)等，涵蓋了農(nóng)業(yè)及與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的所有平行產(chǎn)業(yè)；從管理的深度看，除了管理農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)外，還管理為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供生產(chǎn)資料的產(chǎn)前環(huán)節(jié)和農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售、質(zhì)量及衛(wèi)生檢查監(jiān)督、消費(fèi)指導(dǎo)服務(wù)等產(chǎn)后環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)供銷、農(nóng)工商、內(nèi)外貿(mào)實(shí)行一體化管理，涵蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條?！按筠r(nóng)業(yè)部”的另一特點(diǎn)是具有完備的管理手段和方式，可以靈活地使用財(cái)政、金融、稅收、儲(chǔ)備、外貿(mào)以及法律、行政、宣傳教育等手段，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立的宏觀調(diào)控，以保持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的良好運(yùn)行。調(diào)控手段集中于農(nóng)業(yè)部門而不是分散在其他部門，管理手段與管理職能高度一致，有效地避免了部門之間權(quán)責(zé)不明、政令不暢，極大地提高了農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的質(zhì)量和效率。

3.服務(wù)至上

近幾年來(lái)，美國(guó)農(nóng)業(yè)管理部門強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的有效服務(wù)，包括科學(xué)技術(shù)、信息咨詢、生產(chǎn)資料采購(gòu)、產(chǎn)品銷售融資等服務(wù)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部各局中很多都是以“服務(wù)”命名，而非某某司局，為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供服務(wù)是該部門工作開(kāi)展的基本理念。從農(nóng)業(yè)行政管理實(shí)踐來(lái)看，更注重為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的方面。其中主要側(cè)重于產(chǎn)前和產(chǎn)后的科技、信息服務(wù)，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的持續(xù)發(fā)展方面。產(chǎn)中服務(wù)則主要由一些非政府組織加以完成，政府的主要職責(zé)是搞好對(duì)這些農(nóng)民組織的服務(wù)。政府服務(wù)和管理的職能范圍主要界定為與市場(chǎng)和社會(huì)組織互補(bǔ)。

4.非政府組織在農(nóng)業(yè)管理中發(fā)揮重要作用

美國(guó)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系健全，農(nóng)民自發(fā)組織的合作社組織發(fā)展比較成熟。政府通過(guò)改革和放權(quán)，以合同出租、特許經(jīng)營(yíng)、組建合作社等形式，發(fā)揮合作社等非政府組織的作用，鼓勵(lì)私人提供公共物品和服務(wù)，將私人的力量吸收到政府管理活動(dòng)中來(lái)，以提高管理績(jī)效。美國(guó)自1922年確立合作社的合法地位以來(lái)，農(nóng)場(chǎng)主合作社得到了長(zhǎng)足發(fā)展。合作社是由擁有共同所有權(quán)的人們，在非營(yíng)利的基礎(chǔ)上提供他們自己所需要的服務(wù)而自愿聯(lián)合起來(lái)的組織。美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社按合作內(nèi)容，大致可分為銷售合作社、供給合作社、信貸合作社和其他服務(wù)合作社。此外，美國(guó)還有很多具有合作社性質(zhì)的專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)。農(nóng)民合作組織在農(nóng)民、政府、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、非政府組織之間發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，承擔(dān)了許多原來(lái)政府職能部門行使的職能，不僅具體實(shí)施政府的農(nóng)業(yè)計(jì)劃，通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品代購(gòu)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、低息貸款等活動(dòng)，協(xié)助政府實(shí)施對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)支持政策，而且將其經(jīng)營(yíng)利益用于農(nóng)民，發(fā)揮了政府農(nóng)業(yè)行政部門不能替代、也替代不好的作用，在落實(shí)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮著舉足輕重的作用。