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摘要：在城市房屋拆遷過程中，由于行政權不當行使所引發(fā)的違法拆遷、野蠻拆遷已成為社會關注的焦點。房屋拆遷大多出于商業(yè)目的，其間暴露出政府角色混亂、權力尋租、濫用行政權等弊端。在房屋拆遷領域，政府應當有所為有所不為，嚴格保持中立性，避免過多參與拆遷事宜，并通過加強程序建設、轉變政府行政理念和利用外部因素節(jié)制行政權，以提高城市房屋拆遷的整體效率，保障被拆遷人的財產權。

關鍵詞：房屋拆遷；行政權；節(jié)制；效率

Abstract：Duringtheurbanhouseremoval，illegalandsavageremovalduetoimproperexecutiveauthorityhasbecomeasocialfocus.Mostofthehouseremovaloriginatesfromcommercialpurpose，whichshowscorruptpracticesuchaschaoticgovernmentalrole，powerrentseekingandabuseofadministrativepower.Intheareasofhouseremoval，thegovernmentshouldknowwhatitshoulddoandwhatshouldnot，holdaneutralattitude，andavoidexcessiveparticipationintheremoval.Andbystrengtheningthesystemconstruction，changingthegovernment’sadministrativeideasandusingtheadministrativepowerofmoderation，thegovernmentcanimprovetheoverallremovalefficiency，andprotectthehouseholds’propertyrights.

Keywords：houseremoval；executiveauthority；moderation；efficiency

一、引言

以拆遷目的為標準，可以把城市房屋拆遷分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。實踐中基于公益性質(公路、鐵路建設等)的拆遷以及危房改造的拆遷，屬于公益拆遷；基于商業(yè)開發(fā)目的(寫字樓、商品房建造等)的拆遷則屬于商業(yè)拆遷。公益拆遷體現出政府為民服務的色彩，是以國家強制力保障實施的，主要由行政法律規(guī)范來調整；而商業(yè)拆遷則是市場平等主體就房屋的轉讓進行民事協商后處分財產的民事行為，主要由民事法律規(guī)范來調整。由于公益拆遷在城市房屋拆遷中所占比重較小，且以改善城市基礎設施、方便百姓生活為出發(fā)點，因而能夠得到群眾理解，所以拆遷活動中出現的糾紛大多發(fā)生在商業(yè)拆遷領域，故本文重點論述商業(yè)拆遷中行政權的節(jié)制。

商業(yè)拆遷主要由民事法律規(guī)范來調整，是一種“應然”狀態(tài)而非“實然”狀態(tài)。我國從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，政府始終扮演“主導者”的角色，對包括市場在內的各項社會事務進行強有力的干預，城市房屋拆遷亦不例外，主要體現在政府是依據行政機關制定的行政法規(guī)、規(guī)章對拆遷活動進行管理。國務院制定的行政法規(guī)是拆遷基本性規(guī)范的重要組成部分，其中最為典型的是國務院2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)，此外，建設部制定的《城市房屋拆遷估價指導意見》(以下簡稱《估價意見》)等部委規(guī)章和地方法規(guī)也屬拆遷規(guī)范的組成部分。這些規(guī)范性文件體現了政府的意志，反映了政府的利益，并使其在拆遷領域握有“話語權”進而對拆遷活動進行全面干預。從某種意義上說，拆遷當事人在拆遷過程中無時無刻不被行政權所“關照”。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)規(guī)定房屋拆遷是一種國家征收行為，征收的目的是為了實現“公共利益”，該規(guī)定不僅意味著《物權法》所規(guī)范的拆遷不同于本文所說的商業(yè)拆遷，也意味著商業(yè)拆遷將繼續(xù)采取那種帶有濃厚計劃經濟色彩，相對適用于公益拆遷的行政管理模式。

誠然，我們不否認行政權介入商業(yè)拆遷的合理性，“我們更不贊成那種要求政府完全退出拆遷市場的觀點，不僅因為其忽略了作為土地所有權人代表的政府的話語權，更因為其忽略了以保護和監(jiān)督為任務的行政權介入的重要性”[1]，市場經濟的發(fā)展離不開行政權的干預，當“看不見的手”失效時，政府必須擔負起分配社會資源、保護弱勢群體、積極提供公共服務的重任。因此，即使是商業(yè)拆遷這樣一個雙方當事人平等協商的民事活動，行政權也不可能完全退出。相反，行政部門的適當管理更有利于保障拆遷雙方當事人利益，提高城市拆遷整體效率。所以，行政權在商業(yè)拆遷領域仍有其發(fā)揮效能的空間。

“行政公權力具有一種自我擴張的內在力量，使掌握它的人傾向于進一步擴張權力，并通過它的運用來追求權力的最大化”[2]，行政權在運行過程中如果不加以節(jié)制極有可能背離其設定的本意而逆向發(fā)展，學界稱這種現象為“行政權的異化”或者“行政職權行為的失范”。在城市房屋拆遷特別是商業(yè)拆遷領域，行政權的異化現象尤為突出，不僅損害了拆遷當事人(特別是被拆遷人)的利益，還直接導致了拆遷活動整體效率的低下，并最終延緩了城市經濟建設的發(fā)展速度，導致城市發(fā)展總體效率的低下。因此，規(guī)范政府行政行為，節(jié)制行政權對于保障拆遷當事人的權益，提高房屋拆遷整體效率無疑具有重要意義。

任何權力都有可能被濫用，所以在運行行政權規(guī)范拆遷市場時應重點關注兩方面的問題(注：這里的“行政權運行”概念主要借鑒胡建淼教授的觀點，“從完整意義上來講，行政權的運行是指行政權的產生、運用并發(fā)生一定結果的整個過程”，在此筆者借用其概念，并認為行政權的運行包含行政權的設定和行政權的行使兩大部分。詳見胡建淼《公權力研究——立法權、行政權、司法權》一書，2005年浙江大學出版社第264頁。)。①在行政權的設定方面，由于行政權和公民的私益在某種程度上呈現此消彼長關系，故行政權的設定必須慎而又慎。在設定時應堅持兩大原則：一是確保個人利益原則。一切權力屬于人民，對國家權力的規(guī)范旨在對私權利的保護，故行政權應首先保障人權不被侵犯。“此外行政權的設定可能保障和促進個人利益，也可能侵犯和損害個人利益，在設定時必須合理定位?！盵3]250二是行政權有限原則。近代資本主義制度所創(chuàng)制的三權分立的國家權力系統(tǒng)實際上已經將行政權的運行設定在一定的范圍，行政權必須要受到立法權和司法權的監(jiān)督和制約；同時，市場經濟應以市場調節(jié)為主，行政干預為輔，政府的“事必躬親”必然會造成市場活力的減退。②在行政權的行使方面，由于行政主體實施具體行政行為時與公民發(fā)生直接關系，最容易侵害相對人權益，因此必須予以規(guī)范。除了那些在規(guī)范權力行使當中普遍適用的基本原則外(比如行政合法原則、行政合理原則、權責統(tǒng)一原則等)，在房屋拆遷領域還應當著重強調行政效率原則?！靶姓嗍且环N最具有活力的權力，政府是最忙的機關，但忙不等于效率高，有時可能恰恰是效率低下的結果或表現。”[3]277政府部門在拆遷工作中應該按客觀規(guī)律辦事，取消不合理的環(huán)節(jié)，減輕政府和當事人的負擔，以相對少的人、財、物的消耗換取更大的效益。在拆遷工作中還應堅持行政公開原則，行政公開有助于加強對行政權的節(jié)制，防止違法拆遷的發(fā)生。在拆遷過程中，行政程序應當公開以保障公民的知情權，這也是保障公民行使監(jiān)督權的前提條件。

二、現行拆遷制度中暴露的問題

在房屋拆遷過程中，行政權貫穿于拆遷許可、行政裁決、行政強制等諸多環(huán)節(jié)，涉及計劃主管部門、建設規(guī)劃部門、土地管理部門和房屋拆遷管理部門等多個部門。行政權的大量介入非但不能充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用，反而因政府不依法行政導致拆遷糾紛不斷，所引發(fā)的惡性事件也越來越引起社會各界關注。從現行拆遷制度考察，問題主要表現在以下幾個方面：

1.現行拆遷法規(guī)存在較多弊端

《拆遷條例》未能區(qū)分商業(yè)拆遷與公益拆遷，反而體現出政府主導下的干預，這導致商業(yè)拆遷只能采取公益拆遷的行政干預模式，此為引發(fā)拆遷糾紛之源；《拆遷條例》有違憲之嫌，行政裁決和行政強制強行介入拆遷補償協商過程，使得民事財產的正常流轉被不當行政行為所干預，公民的財產權難以得到切實保護，這同《憲法》和《物權法》所規(guī)定的保護公民合法財產的本旨相違背。除了國務院及其相關部門頒布的拆遷法規(guī)、規(guī)章外，各地大量存在規(guī)定各異的“辦法”，有的甚至與上位法相沖突，拆遷法規(guī)的混亂不利于拆遷糾紛的解決。

2.政府職能“錯位”，角色厘定不清

《拆遷條例》使得政府集多種角色于一身，政府既是房屋拆遷的管理者，又是房屋拆遷的許可者，同時也是拆遷補償安置協議的裁決者。政府角色厘定不清使得行政權像一只無形的手，無所不在無所不能。盡管《拆遷條例》取消了統(tǒng)一拆遷，并規(guī)定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進行拆遷，但有些地方政府仍以保證建設項目順利實施為由，行“拆遷人”之實。政府在拆遷活動中既當裁判員，又當運動員，使得“游戲”失去了公平、公正的前提，行政裁決也失去其應有之義。

3.政府職能“越位”，行政權強行介入民事關系

拆遷活動中存在的民事關系，應由當事人按照民事規(guī)則自行協商處理，行政機關不能肆意介入。但在實踐中，由于行政權的濫用引發(fā)的矛盾比比皆是，“嘉禾事件”至今振聾發(fā)聵。政府職能“越位”不僅體現在濫用拆遷許可權，更體現在肆意干預拆遷補償安置，前者尚可以打著“公益”的幌子違法行政，后者則在法理上顯得“無理無據”。在本應屬于拆遷雙方平等協商的拆遷補償安置階段，行政手段的大量運用給被拆遷人精神上造成壓力、物質上造成損失，以至于被拆遷人往往在非自愿的情形下簽訂拆遷協議，接受不利于自己的補償條款。有的地方政府甚至通過立法的形式強行介入拆遷民事關系，有的通過開辦所謂的“拆遷學習班”變相地進行強制拆遷，個別地方政府甚至違反法定程序濫用行政強制權，這些做法極易造成民事主體雙方平等地位的“失衡”，使得民事協商方式被行政手段所代替，導致被拆遷人的人權和財產權在開發(fā)商的“私益”面前不名一文，有違公平、公正。

4.政府職能“缺位”，行政不作為和行政程序不公開

在行政許可階段，有的行政部門沒有履行審查監(jiān)督的義務，在拆遷人未獲得相關許可或者未繳納土地出讓金的情況下，依然頒發(fā)拆遷許可證。筆者參閱相關拆遷案例發(fā)現，有的地方竟出現開發(fā)商獲得建設規(guī)劃許可的時間要早于開發(fā)公司成立的時間，其審查失職行為可見一斑。有的地方政府在作出強制拆遷決定時沒有召開聽證會，直接導致被拆遷人喪失申辯和維護自己合法權益的機會。政府職能的“缺位”還表現為行政程序不公開，拆遷許可過程的不公開使得被拆遷人的房產置于風險之中。試想，當被拆遷人事后得知拆遷許可行為違法而此時房屋被拆既成事實時，被拆遷人的損失將面臨無法挽回的現實，公民的財產權將無法得以保障。此外，行政裁決過程不公開或半透明使得政府可以在程序上做足文章，可以為了偏袒拆遷人而故意遺漏一些裁決步驟，最終直接導致被拆遷人無法獲得公正地裁決。

三、房屋拆遷中應采取的措施

行政權的過度膨脹和全面干預極易侵犯被拆遷人的人權和財產權，降低房屋拆遷整體效率，必須予以節(jié)制。實踐中，拆遷糾紛更多的反映出拆遷程序設計不合理、行政權過度干預以及被拆遷人相關權利難以得到實現。我們認為，房屋拆遷中程序公平與實體公平同等重要，沒有程序上的公平就沒有實體上的公平。程序公平不僅要求程序公開，更要求程序的設計要合理便民。因此，為了保護拆遷當事人利益，保證拆遷活動順利實施，應當加強程序建設，重點是要保障被拆遷人的知情權、參與權、監(jiān)督權和異議權，以此來監(jiān)督政府行為，提高拆遷活動效率。

1.保證城市規(guī)劃的目的合理性和程序公正性，這是被拆遷人維護自身權益的第一步

眾所周知，房屋拆遷直接依據的城市規(guī)劃實際上是政府內部的產物，由于其缺乏透明度和監(jiān)督機制一直被人們所詬病。因此，為了保證城市規(guī)劃的目的合理性，應當在程序上做出安排，即鼓勵被拆遷人參與到城市規(guī)劃建設項目中，讓其充分享有知情權和異議權。讓被拆遷人參與社會公共事務的決策，一方面可以監(jiān)督政府的行政行為，另一方面使得政府和被拆遷人之間的利益達到平衡，從而有效預防拆遷糾紛的發(fā)生。此外，國內有學者通過考察英國城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和規(guī)劃程序，認為英國規(guī)劃制度中的混合程序原理應作為中國規(guī)劃制度改革的指導原則，該觀點具有一定借鑒意義[4]。2.改革拆遷許可制度，把拆遷補償安置協議作為獲取拆遷許可的必備要件

開發(fā)商在申請拆遷許可時除辦理五個證明文件外(注：《城市房屋拆遷管理條例》(2001)第7條規(guī)定：辦理拆遷許可證要提交下列資料：(1)建設項目批準文件；(2)建設用地規(guī)劃許可證；(3)國有土地使用權批準文件；(4)拆遷計劃和拆遷方案；(5)辦理存款業(yè)務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。)，還必須與被拆遷人就能否拆遷和如何補償等事宜協商談判，其間雙方應完全按照平等自愿、等價有償的民事原則達成協議，行政機關不得干預。在開發(fā)商未獲得被拆遷人書面同意的情況下，行政機關不得頒發(fā)拆遷許可證，否則違法。同時，針對先發(fā)許可證后簽補償協議這一程序進行調整，在商業(yè)拆遷中將簽訂拆遷補償安置協議作為獲取拆遷許可的前置程序。如此，當拆遷補償安置協議作為獲取拆遷許可的必備要件時，當被拆遷人真正參與到拆遷許可環(huán)節(jié)時，政府行政部門便無法單方面頒發(fā)拆遷許可證，從而可以有效地防止政府濫用行政許可權。

3.增加拆遷許可環(huán)節(jié)的透明度，政府部門做出具體行政行為時應負有公示相關資料的義務

在拆遷許可環(huán)節(jié)中，拆遷人申請手續(xù)是否齊全、行政機關做出相關許可是否違法、拆遷單位是否具備拆遷資質、安置補償金是否到位等關鍵問題，被拆遷人都享有知情權和監(jiān)督權。行政機關有義務公示各種材料以便被拆遷人了解真相，被拆遷人也有權查閱相關資料而不受行政機關限制，其目的在于確保行政公開，杜絕違法拆遷。

4.取消行政裁決和行政強制，政府不得以行政手段強制民事權利滅失

《拆遷條例》規(guī)定，未達成補償協議的可以申請行政裁決，然而尋租現象的發(fā)生使得拆遷管理部門和拆遷人在利益上具有一致性，再由其進行裁決有違公正。此外，拆遷糾紛完全可以通過司法途徑來解決，人為地設置行政裁決環(huán)節(jié)不僅多余，還間接造成行政效率的低下。行政裁決過程中，主持人的素質偏低也會影響到當事人的利益。因此，當拆遷雙方就補償安置協議或搬遷發(fā)生爭議時，可由雙方協商決定是申請仲裁或是由人民法院裁決，不必經過房屋拆遷主管部門裁決，訴訟或仲裁期間應停止拆遷。商業(yè)拆遷領域應取消行政強制拆遷，一個法制健全的國家不允許為了商業(yè)利益或者私人利益而動用行政權剝奪他人的合法財產。

5.完善聽證制度，發(fā)揮其滲透民意的作用

首先，在地方規(guī)章、辦法出臺前可以加入聽證程序。“代議機構所依憑的這種事無巨細的計劃，乃是一種先經由多數內部的討價還價而達成、爾后便作為應予實現的‘共同目標’而強加給所有人的計劃”[5]，哈耶克一語道出政府的決定只是內部人討價還價的游戲而不是反映民意的法令。因此，從預防糾紛、保障拆遷順利進行的角度來看，政府在出臺拆遷新政策時有必要召開由街道社區(qū)代表、新老拆遷戶、律師、公證人員等參加的聽證會，以保證政策法規(guī)的順利實施(注：山西省人大常委會舉行立法聽證會，就《山西省城市房屋拆遷條例(草案)》中與群眾利益息息相關的內容征求各界意見和建議。16名來自全省各地拆遷人、被拆遷人、律師、教授、法官等方面的代表先后就“如何解決低收入家庭的拆遷補償問題”、“被拆遷房屋補償價格”等問題進行了陳述。詳見《房屋拆遷過程中政府行為對策分析》，http：///(2004-06-23)。)。其次，應當允許被拆遷人在行政許可環(huán)節(jié)中以聽證的形式加入進來，此舉既符合《行政許可法》中關于聽證制度的要求，也可以保證被拆遷人充分享有知情權和監(jiān)督權，防止政府行政權損害民眾利益。最后，聽證制度本身需要完善，比如完善聽證意見的采納及其回饋方式、科學地確定聽證參與人員的比例以及建立一支獨立的具有專業(yè)化水平的聽證主持人隊伍等。

四、房屋拆遷中政府的角色定位

在加強程序建設以制約行政權的同時，我們也寄希望于通過政府轉變執(zhí)政理念，通過外部力量的監(jiān)督和制衡，達到節(jié)制行政權的效果。其中，外部力量包括制定相關法律，以立法的形式約束行政權；以行業(yè)組織來代替行政機關對拆遷評估機構的資質審查，確保評估機構不受行政力量干擾；加強司法審查，以司法的名義保證拆遷活動的公平公正。唯有如此，才能夠最大限度地節(jié)制行政權，保障被拆遷人權益和提高房屋拆遷整體效率。

1.政府執(zhí)政應秉承有限政府、服務政府的理念，以科學的理念來節(jié)制行政權

在市場經濟條件下，整個社會環(huán)境的理想狀態(tài)應當是“大社會小政府”，“政府的職能僅限于提供市場無法有效提供的公共物品。在城市建設中，政府的基本職能在于土地利用規(guī)劃和用途管制”[6]。在拆遷活動中，政府應有所為有所不為，行政權的行使范圍應嚴格限制在城市規(guī)劃、審查拆遷單位資質、監(jiān)督開發(fā)商的補償、安置是否到位等環(huán)節(jié)，從而節(jié)制行政權，達到高效行政的目的。政府應逐步從管理型政府向服務型政府轉變，切實做到依法管理土地。政府部門做出具體行政行為應當以確保公民利益為前提，尊重和保護公民的合法財產，做到執(zhí)政為民。

2.制定《拆遷法》，以立法的形式制約行政權

現行的《拆遷條例》雖然較之1991年的《拆遷條例》有了改善，但基本理念和框架沒變，早已不適應市場經濟發(fā)展的需要，因此近年來要求修改《拆遷條例》之聲不斷。我們認為，與其用行政機關制定的法規(guī)來節(jié)制行政權，不如直接制定《拆遷法》，用更高位階的法律來節(jié)制行政權更為現實有效。目前我國拆遷制度在法律層面上的最高位階是行政法規(guī)，但是，地方大量存在的“辦法”“條例”造成拆遷相關立法混亂，因此從長遠利益看，由全國人大制定統(tǒng)一的《拆遷法》比修改《拆遷條例》更為徹底有效。隨著《物權法》的出臺，在此基礎上制定《拆遷法》已成為可能。建議在制定《拆遷法》時考慮如下思路：區(qū)分“公益拆遷”和“商業(yè)拆遷”；采用列舉和概括的方式界定“公共利益”；明確政府權限；構建商業(yè)拆遷許可制度；保障被拆遷人的知情權以及監(jiān)督權和異議權。

3.確保評估機構的獨立性，預防行政干預

實踐中，很多評估機構出具的評估報告被拆遷人難以接受，原因就在于評估機構本身的獨立性難以得到保障。根據《估價意見》規(guī)定，評估機構的資質審查是由政府職能部門進行的，這為政府尋租提供了便利?，F實中，有的評估機構按照政府授意和不合理的規(guī)定進行評估，譬如明知政府沒有辦齊拆遷許可手續(xù)，仍然接受委托從事估價活動等?！半S著改革發(fā)展和社會主義市場經濟體制的完善，現行的許多資質、資格的許可都可退出行政許可的范圍”[7]，由能夠自律的行業(yè)組織代替政府審查評估機構資質未嘗不可，一方面可以減少不必要的行政環(huán)節(jié)，提高行政效率，另一方面行業(yè)協會內部的自律和監(jiān)管可以保證評估機構真正成為第三部門，并在最大限度上保證其評估的價格公平合理，抵御政府行政權的“威懾”。

4.加強司法審查，保持法院中立，節(jié)制行政權

行政權日益擴大的今天，法院始終扮演著仲裁者的角色，因此我們有理由相信司法在拆遷制度上將發(fā)揮保護公民財產權的作用。通過加強司法在拆遷過程中各個環(huán)節(jié)的審查力度，可以有力地遏制行政權，保障公民的私有財產和基本人權。譬如在拆遷許可階段，法院除了審查行政機關有無越權、程序是否合法、法律適用是否正確外，重點應集中在政府部門的許可行為是否存在濫用職權現象，即政府是否打著“公共利益”的旗號進行商業(yè)開發(fā)，違法拆遷。最高人民法院院長肖揚在第五次全國行政審判工作會議上表示，“民告官”的行政審判將通過指定管轄、異地審理的方式進行，以防止和排除地方非法干預。這一舉措不僅為被拆遷人提起行政訴訟增加勇氣和信心，也為行政案件依法獨立公正審理提供制度保障。當然我們應當清醒地認識到現行房屋拆遷制度的整體缺陷限制了司法的作用，“只要司法與行政之間的關系梳理不清，只要司法無法擺脫行政機關的糾纏而真正獨立，只要我們的宣傳仍然片面地強調法院為地方建設保駕護航，那么一切棘手的問題將重現”[8]。因此，只有在區(qū)別商業(yè)拆遷和公益拆遷的前提下建立和健全房屋拆遷制度，只有在司法能夠真正實現獨立的情形下，行政權才能夠被最大限度地節(jié)制，拆遷活動的整體效率才能夠得以提高，公民的財產利益才能夠得到切實和充分的保障。

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