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「內(nèi)容提要」本文認(rèn)為，行政行為對(duì)任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力即公定力。公定力并非源于行政主體的自我確信、法律關(guān)系的穩(wěn)定性或既得權(quán)利的保護(hù)，而源于包括相對(duì)人在內(nèi)的社會(huì)對(duì)行政主體作為公共利益代表者、維護(hù)者和分配者的一致信任。本文指出，任何行政行為都具有公定力，認(rèn)為無(wú)效行政行為不具有公定力的“有限公定力說(shuō)”必將導(dǎo)致政治上的無(wú)政府主義、破壞行政法治所要求的良好秩序和損害公共利益，并將置相對(duì)人無(wú)所適從的境地、使其承擔(dān)不公平的法律責(zé)任。本文認(rèn)為，行政行為的公定力支配著行政行為的其他效力規(guī)則、其他主體的意思表示規(guī)則、行政救濟(jì)規(guī)則和民事糾紛的處理規(guī)則，不僅是一個(gè)基本的行政法原理，而且也是由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神。

一、公定力序說(shuō)

在大陸法系國(guó)家，行政法是作為公法的一個(gè)重要法律部門(mén)而存在的。在我國(guó)，行政法也是作為區(qū)別于民商法而存在的一個(gè)獨(dú)立部門(mén)法。這種區(qū)別是多方面的。就行政行為與民事法律行為[1]而言，“行政行為最重要的特色在于，盡管是有瑕疵的行為，但這種行為也具有公定力，對(duì)方仍有服從的義務(wù)。”[2]行政行為的公定力，是指行政行為一經(jīng)作出，即對(duì)任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力。正如日本學(xué)者杉村敏正教授所指出的，“行政處分之公定力謂，即令行政處分本身應(yīng)具備之法律要件是否齊全尚成疑問(wèn)，在有權(quán)限之行政機(jī)關(guān)或法院于依法令所定之程序確定其為不生效力之前，要求任何人均應(yīng)認(rèn)其為具有拘束力之適法妥當(dāng)之行政處分之力；行政處分因具有這樣的公定力，任何人均不得以自己之判斷而否認(rèn)其拘束力。”[3]行政行為的這一法律效力是民事法律行為所不具有的。在民事法律關(guān)系中，一方當(dāng)事人所作的意思表示，即使是一種單方面的意思表示（如合同的解除、親權(quán)人對(duì)兒子居所的指定），另一方當(dāng)事人認(rèn)為該意思表示缺乏相應(yīng)要件的，在法院作出有效判決前，就沒(méi)有予以承認(rèn)的必要。

行政行為的公定力不僅是一個(gè)基本的行政法原理，而且也是一種由眾多行政法規(guī)范所綜合體現(xiàn)的行政法精神，支持著一系列法律規(guī)則。然而，對(duì)行政行為的公定力并沒(méi)有一個(gè)特定的法律規(guī)范加以明確規(guī)定，同時(shí)我國(guó)的行政法學(xué)起步很晚，因而在理論上多年來(lái)對(duì)這一問(wèn)題未能予以充分重視，甚至存在著一些將公定力與確定力相混淆的不正確的提法，[4]在實(shí)踐中也普遍存在著漠視行政行為的公定力和行政權(quán)威的現(xiàn)象。直到最近，個(gè)別行政法學(xué)論著才對(duì)行政行為的公定力作了簡(jiǎn)要討論。[5]因此，認(rèn)真、深入地研究行政行為的公定力，對(duì)于行政法基本原理的奠定，相應(yīng)法律規(guī)則的建立，行政權(quán)的充分尊重，法律的準(zhǔn)確適用，案件性質(zhì)的認(rèn)定和責(zé)任的承擔(dān)，都具有重要的意義。

二、公定力的理論依據(jù)

行政行為為什么具有公定力？德國(guó)行政法學(xué)的奠基人梅耶爾（OttoMayer）和當(dāng)代行政法學(xué)者福斯特霍福（ErnstForsthoff）提出了“自我確信說(shuō)”。他們認(rèn)為，法律是具有強(qiáng)制力和約束力的；合法的行政行為與合法的判決一樣，其法律效力來(lái)源于法律；對(duì)有爭(zhēng)議的行政行為之所以具有法律效力，是因?yàn)樽鞒鲈撔袨榈男姓黧w在作出時(shí)自己是確信該行為符合法律的；行政主體享有國(guó)家賦予的行政權(quán)，因而行政主體也具有像法院確信自己的判決為合法一樣，確信自己的意思表示為合法的權(quán)力。[6]在當(dāng)代西方法學(xué)中，公定力的通說(shuō)之一是“法安說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，有爭(zhēng)議的行政行為之所以具有公定力，是由于實(shí)定法規(guī)范的承認(rèn)。實(shí)定法規(guī)范之所以作這樣的承認(rèn)，是為了避免行政法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的混亂，保護(hù)行政主體與相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定和安全。[7]西方學(xué)者對(duì)法安說(shuō)的闡述，是以法國(guó)著名公法學(xué)家狄驥的社會(huì)聯(lián)帶主義法學(xué)或社會(huì)團(tuán)體主義法學(xué)為理論基礎(chǔ)的。荻驥認(rèn)為，法律行為作為主體的一種內(nèi)在意志，本身并不具有取得社會(huì)承認(rèn)和保護(hù)的法律效力，而是法律規(guī)范即客觀法確認(rèn)的結(jié)果?？陀^法之所以賦予公務(wù)主體的主觀意志以公定力，是因?yàn)楣珓?wù)主體與公眾之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系。法律的目的和作用就在于保護(hù)和促進(jìn)社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系即社會(huì)秩序，如果法律不確認(rèn)有爭(zhēng)議公務(wù)行為的公定力就違背了這一目的。[8]在當(dāng)代西方法學(xué)中，公定力理論根據(jù)的另一通說(shuō)就是“既得權(quán)說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，法律之所以承認(rèn)行政行為的公定力，是為了保護(hù)相對(duì)人因信任合法行政行為所已取得的權(quán)利和不特定公眾因信任“侵益行政行為”而已取得的權(quán)利。[9]

我們同意當(dāng)代學(xué)者對(duì)“自我確信說(shuō)”的批評(píng)，認(rèn)為該說(shuō)把公定力認(rèn)定為凌駕于法律之上的行政行為的固有性質(zhì)，是與行政法治不相容的。[10]對(duì)于“法安說(shuō)”，我們認(rèn)為它并不是行政行為公定力的理論依據(jù)，而只能是行政行為確定力的理論依據(jù)。公定力的目的是為了使行政行為具有確定力并最終穩(wěn)定已設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政行為的確定力和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定，是行政行為公定力的作用結(jié)果。并且，“法安說(shuō)”的理論基礎(chǔ)不是社會(huì)聯(lián)帶主義法學(xué)，而應(yīng)該是公共利益本位論。行政法的基礎(chǔ)是一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系。這種利益關(guān)系既具有統(tǒng)一性又具有對(duì)立性，在相對(duì)立時(shí)是以公共利益為矛盾主要方面或本位的。行政法的這一基礎(chǔ)決定著行政法的精神。行政法對(duì)個(gè)人利益與公共利益關(guān)系的調(diào)整，行政法的價(jià)值不在于激化兩者間的對(duì)立性，而在于保護(hù)和促進(jìn)這種一致性，使社會(huì)有序化并得以持續(xù)發(fā)展。也就是說(shuō)，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益不一致時(shí)，行政法要求個(gè)人利益服從公共利益，并按公共利益的要求來(lái)恢復(fù)個(gè)人利益與公共利益的一致性。行政行為所設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就蘊(yùn)含了這種一致性和得到穩(wěn)定的內(nèi)在要求。我們認(rèn)為，“既得權(quán)說(shuō)”將“侵益行政行為”的公定力解釋為保護(hù)行政主體和相對(duì)人以外的第三方即不特定公眾的權(quán)利，是過(guò)于勉強(qiáng)的。行政行為是一種旨在設(shè)定行政主體與相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意思表示。“侵益行政行為”是一種設(shè)定相對(duì)人義務(wù)，維護(hù)公共利益的意思表示。行政主體和相對(duì)人以外的不特定公眾并沒(méi)有參加到特定的行政法律關(guān)系中來(lái)。與其如此，不如說(shuō)是為了維護(hù)行政權(quán)威，保護(hù)公共利益。同時(shí)，設(shè)定權(quán)利的意思表示要取得社會(huì)的尊重和法律的保護(hù)，所設(shè)的權(quán)利必須符合公共利益，而不能因?yàn)樗菣?quán)利就要受到當(dāng)然的保護(hù)。

我們認(rèn)為，公定力的理論依據(jù)應(yīng)當(dāng)是“社會(huì)信任說(shuō)”。“行政行為被認(rèn)為是關(guān)于法律解釋和法律適用的一種權(quán)威性宣告，每一個(gè)人都必須承認(rèn)這種宣告的可靠性，以維護(hù)法律的確定性?！盵11]合法、公正的行政行為無(wú)疑都具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，當(dāng)然具有公定力。但是，當(dāng)行政行為作出后，其合法、公正性存在疑問(wèn)即引起行政糾紛時(shí)，行政行為是否真正具有確定力、拘束力和執(zhí)行力就有待審查。然而，在這期間，由行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系必將處于不穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說(shuō)，當(dāng)事人的權(quán)利能否行使，義務(wù)是否應(yīng)予以履行，是不確定的。這就需要相應(yīng)的解決機(jī)制即法律推定。那么，我們應(yīng)作什么樣的推定呢？是推定該行政行為違法不具有法律效力，還是推定該行為合法具有法律效力呢？如果我們推定該行為違法而不具有法律效力，那么就意味著行政主體的意思先定力并不具有任何意義。也就是說(shuō)，這將賦予相對(duì)人或其他組織、機(jī)關(guān)的意思表示具有與行政主體相同的法律效力，可以任意推翻或否定行政主體已作的意思表示。那么，任何有效的行政管理或法律秩序?qū)o(wú)從談起，行政將陷于癱瘓，公共利益或其他社會(huì)成員的個(gè)人利益以及該相對(duì)人本身的其他利益都將受到嚴(yán)重?fù)p失。因此，我們只能作合法有效的推定，這在理論上同刑法上的無(wú)罪推定的道理是一樣的。這樣，公定力的實(shí)質(zhì)也就是行政主體的意思表示所取得的社會(huì)保護(hù)，即法律對(duì)行政行為合法性的推定和社會(huì)對(duì)行政行為的尊重。

作這樣的推定和尊重，是基于社會(huì)對(duì)行政主體及其意思表示的信任。行政行為是行政主體所作的一種意思表示。行政主體是公共利益的代表者、維護(hù)者和分配者。公共利益高于個(gè)人利益利益。公共利益代表者、維護(hù)者和分配者資格的一旦取得，就發(fā)生了行政主體的地位及其意思表示的效力高于相對(duì)人的效果。行政主體的這種代表資格及其將發(fā)生的效果，是在具體的行政法律關(guān)系發(fā)生之前已經(jīng)得到包括相對(duì)人在內(nèi)的社會(huì)一致認(rèn)同和所能預(yù)見(jiàn)的，否則就不可能讓它來(lái)代表。這種認(rèn)同是基于行政主體代表公共利益的真實(shí)性和分配公共利益的可能性而得到法律確認(rèn)的一種有效承諾，具有不可改變性，只有在代表的真實(shí)性和分配的公正性完全喪失時(shí)才能通過(guò)政治變革被解除。它因而也就具有持續(xù)的效力。在它被解除之前，社會(huì)都應(yīng)保持對(duì)代表者的信任、履行自己的承諾。法律也可以強(qiáng)制要求社會(huì)提供這種信任，履行這種承諾。事實(shí)上，行政主體也確實(shí)真正代表了公共利益，公正地分配著公共利益，作違法和不公正的分配只是一種例外。這種信任承諾是對(duì)公共利益代表者資格的信任承諾，而不是對(duì)個(gè)別意思表示的信任承諾；是全社會(huì)而不是個(gè)別成員所作的信任承諾。同時(shí)，作合法有效的推定，并不意味著使違法的行政行為對(duì)相對(duì)人最終發(fā)生確定力、拘束力和執(zhí)行力，僅僅意味即使有不公正分配行為的例外存在，個(gè)別的社會(huì)成員或社會(huì)組織都不能撤銷(xiāo)對(duì)行政主體所作的信任承諾，而只能在一定的期限內(nèi)，在有確鑿的證據(jù)時(shí)，由同樣代表公共利益的有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)按法定程序?qū)υ撔姓袨橛枰苑穸ā?/p>

三、公定力的界限

行政行為具有公定力。但是，行政行為是否可以不論行政主體本身的瑕疵，或內(nèi)容、形式或程序上的瑕疵，而絕對(duì)具有公定力？相反地，萬(wàn)一行政行為有上述瑕疵，又是否就可以否認(rèn)它的公定力？這就是行政行為公定力的界限問(wèn)題。

西方法學(xué)界曾有過(guò)許多爭(zhēng)論，并形成了兩大主要學(xué)說(shuō)，即“有限公定力說(shuō)”和“完全公定力說(shuō)”?！坝邢薰φf(shuō)”認(rèn)為，行政行為一般具有公定力，但有重大且明顯瑕疵的無(wú)效行政行為除外。例如，日本學(xué)者杉村敏正教授認(rèn)為，“行政處分被承認(rèn)具有公定力，乃是因?yàn)橛笃涑浞职l(fā)揮功能，并冀能經(jīng)由行政處分適時(shí)而不遲延公益之實(shí)現(xiàn)，避免行政法關(guān)系陷入紛亂；設(shè)若某行政處分有重大違反法規(guī)的瑕疵存在，且該瑕疵客觀上又系明白，這時(shí)如果照樣堅(jiān)持其公定力之理論，恐有過(guò)分偏重行政權(quán)利益之譏?！眻?jiān)持完全公定力，將導(dǎo)致“與個(gè)人之自由及權(quán)利之尊重的對(duì)立；事實(shí)上，那些有重大且為明白瑕疵的行政處分若仍被認(rèn)為具有公定力，是即強(qiáng)調(diào)行政處分的公定力，且將個(gè)人的自由及權(quán)利之限制及侵害過(guò)分地要求個(gè)人來(lái)承擔(dān)。據(jù)此吾人寧謂，凡有重大且明白的瑕疵之行政處分，即實(shí)體法上無(wú)效之行政處分應(yīng)不具公定力。”[12]該說(shuō)是德日等大陸法系行政法學(xué)或受大陸法系法學(xué)影響較大的行政法學(xué)上的通說(shuō)，[13]在我國(guó)行政法學(xué)上也有支持者。[14]“完全公定力說(shuō)”認(rèn)為，行政行為不論存在著什么樣的瑕疵，在被依法消滅前都具有公定力。該說(shuō)認(rèn)為，即使行政行為具有重大而且明顯的瑕疵，也并不是任何人有權(quán)、有能力加以辨認(rèn)的，而只能由有權(quán)并且有能力辨認(rèn)的法定國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)判斷并加以否定。該說(shuō)在西方法學(xué)中只是作為少數(shù)派的觀點(diǎn)而存在的，在日本的提倡者有黑田覺(jué)和柳瀨良干等行政法學(xué)者。

我們同意“完全公定力說(shuō)”，認(rèn)為只有“完全公定力說(shuō)”才能對(duì)公共利益及其代表者表現(xiàn)出足夠的信任和尊重。我們盡管強(qiáng)調(diào)公共利益，不允許相對(duì)人、國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織任意否定、違抗行政行為，否則將追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，但并不是要否認(rèn)或損害個(gè)人利益。公定力僅僅是一種假定或推定的法律效力，在假定期間并不具有強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)力，行政行為中所設(shè)的義務(wù)在相對(duì)人不履行時(shí)并不會(huì)被強(qiáng)制執(zhí)行；并且在該行為真正嚴(yán)重違法時(shí)，相對(duì)人可以通過(guò)法律所提供的相應(yīng)機(jī)制來(lái)解除該行為的法律效力。

應(yīng)當(dāng)指出的是，從表面上看“有限公定力說(shuō)”有利于促進(jìn)依法行政、保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)際上不然。這是因?yàn)?，無(wú)效行政行為和可撤銷(xiāo)行政行為之間的界限，無(wú)論在理論上還是在立法上，都難以得到客觀確定，更難以由作為普通公眾的相對(duì)人加以辨認(rèn)。在這種情況下，“有限公定力說(shuō)”就會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人錯(cuò)誤地將行政行為認(rèn)定為無(wú)效的可能性，日積月累而必將導(dǎo)致政治上的無(wú)政府主義和損害公共利益，根本就無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政法治所要求的良好秩序。相對(duì)人即使能夠辨認(rèn)并作了正確的辨認(rèn)，事實(shí)上也難以抗拒具有國(guó)家強(qiáng)制性的行政行為。如果從理論上來(lái)鼓動(dòng)相對(duì)人或社會(huì)對(duì)行政行為進(jìn)行抗拒，只能造成社會(huì)的動(dòng)亂，從而在根本上動(dòng)搖法所賴(lài)以存在的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，“有限公定力說(shuō)”必將會(huì)使更多社會(huì)成員的個(gè)人利益遭受損害。另一方面，“有限公定力說(shuō)”在將無(wú)效行政行為的辨認(rèn)權(quán)和抗拒權(quán)賦予相對(duì)人的同時(shí)，也將責(zé)任轉(zhuǎn)移給了相對(duì)人。這主要有以下三種情況：第一，相對(duì)人沒(méi)有辨認(rèn)而執(zhí)行無(wú)效行政行為時(shí)所產(chǎn)生的責(zé)任。例如，在警察為抓賭斂錢(qián)而授意李某聚賭一案中，[15]根據(jù)“完全公定力說(shuō)”，李某的賭博行為出自警察的授意，而不是出自本人的故意或其他普通公眾的授意，因而不受處罰。但是，根據(jù)“有限公定力說(shuō)”，李某應(yīng)當(dāng)辨認(rèn)并抗拒這一無(wú)效行政行為卻沒(méi)有辨認(rèn)和抗拒，具有主觀過(guò)錯(cuò)，應(yīng)受處罰。第二，錯(cuò)誤辨認(rèn)而抗拒行政行為所產(chǎn)生的責(zé)任。相對(duì)人如果將一個(gè)行政行為錯(cuò)誤地辨認(rèn)為無(wú)效行政行為而予以抗拒，則將構(gòu)成妨礙公務(wù)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！巴耆φf(shuō)”不要求相對(duì)人作這樣的辨認(rèn)和抗拒，因而不會(huì)導(dǎo)致這種不應(yīng)該發(fā)生的法律責(zé)任。第三，正確辨認(rèn)而沒(méi)有抗拒行政行為所發(fā)生的責(zé)任。在這種情況下，根據(jù)“有限公定力說(shuō)”，相對(duì)人的行為將構(gòu)成不作為的違法行為，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。根據(jù)“完全公定力說(shuō)”，這種不作為并不構(gòu)成違法行為，相對(duì)人更不應(yīng)負(fù)法律責(zé)任。總之，“有限公定力說(shuō)”將置相對(duì)人以無(wú)所適從的境地，并使其承擔(dān)不公平的法律責(zé)任。

四、公定力所支持的規(guī)則

（一）公定力支持著其他效力規(guī)則

行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。公定力是行政行為的前列效力與后列效力間的橋梁，起著承前起后的作用。

行政行為的公定力是對(duì)先定力的一種有效保障。行政行為的先定力，是行政主體相對(duì)于相對(duì)人而言的、意思表示過(guò)程中的一種法律效力，表現(xiàn)為行政行為的單方面性。這種先定力只有在得到社會(huì)承認(rèn)和尊重時(shí)才能真正存在。如果相對(duì)人或社會(huì)組織可以任意否認(rèn)行政行為，行政行為不具有公定力，則先定力將蕩然無(wú)存。

行政行為的公定力又是確定力、拘束力和執(zhí)行力的前提。公定力、確定力和拘束力是對(duì)雙方當(dāng)事人而言的法律效力。民事法律行為不具有也不需要公定力但仍具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。這是因?yàn)?，民事法律行為是一種雙方當(dāng)事人意思表示一致而有效成立的行為。它對(duì)當(dāng)事人所發(fā)生的法律效力，取決于當(dāng)事人自己所作的有效承諾。行政行為具有單方面性或先定力，不需要相對(duì)人同意、接受的意思表示或承諾，因而也不能以相對(duì)人的承諾為前提對(duì)其發(fā)生法律效力，而只能以社會(huì)的承認(rèn)、尊重和保護(hù)為前提對(duì)其發(fā)生法律效力。

（二）公定力支持著其他意思表示的規(guī)則

行政行為的公定力是一種要求社會(huì)表示尊重的法律效力，是一種對(duì)世（任何人而言）的法律效力。它要求行政主體在作意思表示時(shí)，充分尊重有關(guān)行政主體已作的意思表示。第一，當(dāng)一個(gè)行政主體對(duì)某一事務(wù)已予處理時(shí)，在該處理行為被推翻以前，其他性質(zhì)相同的行政主體對(duì)該同一事務(wù)不能再予以處理。這是“一事不再理”原則的重要內(nèi)容之一（該原則的另一內(nèi)容是直接受確定力規(guī)則支配、間接受公定力原則支配的，同一行政主體對(duì)同一事務(wù)不能作兩次以上的處理，實(shí)為行政行為的實(shí)質(zhì)確定力。）。第二，當(dāng)一個(gè)行政主體對(duì)某一事務(wù)予以處理，依法應(yīng)當(dāng)以另一行政行為為前提時(shí)，就應(yīng)充分尊重該行政行為。即使該行政行為違法，也不能任意予以崐否定或置該行政行為于不顧，而應(yīng)提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。

行政行為的公定力也決定著民事法律行為的合法性和有效性。民事主體在作民事法律行為時(shí)，不能置行政行為于不顧或違反行政行為的規(guī)定，否則該行為違法。例如，當(dāng)甲與乙就宅基地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，行政主體將該使用權(quán)確認(rèn)給甲的，在該確認(rèn)行為被推翻以前，乙或第三人就不能無(wú)視該確認(rèn)行為而訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議，即使訂立了也是違法的，不受法律保護(hù)。

（三）公定力支持著行政救濟(jì)規(guī)則

行政行為的公定力只是一種被推定的法律效力。也就是說(shuō)，只要對(duì)該行為沒(méi)有爭(zhēng)議，或在有爭(zhēng)議時(shí)還沒(méi)有被法律所推翻，該行為就應(yīng)被視為合法、有效。因此，公定力并不意味行政行為真正合法、有效。在行政行為引起爭(zhēng)議，其合法性、有效性受到懷疑時(shí)，就需要對(duì)行政行為進(jìn)行法律審查。通過(guò)審查，對(duì)合法的行為予以肯定，對(duì)實(shí)質(zhì)上違法的行為予以否定，對(duì)程序和形式上的違法予以補(bǔ)正。這就是行政救濟(jì)。因此，行政救濟(jì)的任務(wù)，就是消除相對(duì)人等對(duì)行政行為的懷疑，恢復(fù)相對(duì)人等對(duì)行政主體的信任和尊重；解除違法行政行為的公定力，從而使違法行政行為喪失確定力、拘束力和執(zhí)行力，使行政主體取得相對(duì)人的真正信任和合作。

公定力的存在，還使行政救濟(jì)區(qū)別于民事糾紛的處理。第一，公定力要求行政救濟(jì)遵循特殊的原則，如行政窮盡原則和行政主體負(fù)舉證責(zé)任原則等。行政窮盡原則，實(shí)際上就是行政優(yōu)先原則，是要求司法機(jī)關(guān)尊重行政意志的原則。行政主體負(fù)舉證責(zé)任原則，實(shí)際上是行政主體證實(shí)所假設(shè)的合法性真正存在的原則。第二，公定力要求行政救濟(jì)權(quán)只能由法定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。行政行為的先定力是受公定力保護(hù)的，因而相對(duì)人和一般的社會(huì)組織都不能解除行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力，而只能由法定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)解除。

（四）公定力支持著民事糾紛的處理規(guī)則

行政行為的公定力支配著民事主體的意思表示，也支配著民事法律責(zé)任的分擔(dān)。民事主體因?qū)π姓袨楸硎咀鹬囟诿穹ㄉ献鳛榛虿蛔鳛闀r(shí)，就不應(yīng)向相對(duì)方承擔(dān)民事法律責(zé)任；沒(méi)有對(duì)行政行為表示尊重而在民法上作為或不作為時(shí)，就應(yīng)向相對(duì)方承擔(dān)民事法律責(zé)任。例如，某保齡球館因向球手承諾打滿300分獎(jiǎng)勵(lì)30000元而被工商局認(rèn)定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為受行政處罰。事后，球手甲根據(jù)處罰前獲悉的承諾，在打滿300分時(shí)要求該球館履行承諾。[16]根據(jù)公定力原理，該案中行政處罰行為的存在，決定了該球館所作承諾的違法性和無(wú)效，甲就不能要求、法院也不能判令該球館履行該違法、無(wú)效的承諾，否則就是對(duì)行政行為的漠視。

行政行為的公定力還支配著民事糾紛的某些處理程序。民事糾紛經(jīng)行政裁決的，糾紛當(dāng)事人不服時(shí)只能作為行政案件向法院起訴，法院只能受理對(duì)行政裁決的起訴，而不能置行政裁決于不顧處理民事糾紛。某法院以改革為名，行擴(kuò)大受案范圍之實(shí)，規(guī)定不論是否經(jīng)過(guò)行政裁決，房地產(chǎn)拆遷案件都作為民事案件起訴和受理，是對(duì)行政行為公定力的違反。同時(shí)，法院在審理民事案件中，發(fā)現(xiàn)民事主體的意思表示以某個(gè)行政行為為前提的，也應(yīng)作出相應(yīng)處理。如果認(rèn)為該行政行為合法的，就應(yīng)按該行政行為的要求作出判決結(jié)案；如果認(rèn)為該行政行為違法的，就應(yīng)作出裁定、中止審理，告知當(dāng)事人先行解決行政糾紛。

總之，行政行為的公定力不僅在行政法學(xué)，甚至在整個(gè)法學(xué)上都是一個(gè)重要的理論范疇，支持或支配著一系列重要的法律規(guī)則。

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[1]有的認(rèn)為，民事法律行為僅僅是指合法行為，主體不合法的意思表示只能稱(chēng)為民事行為。本文中所稱(chēng)的民事法律行為，并不意味該行為的合法性或非法性。

[2][日]田中二郎：《新版行政法》，楊文忠編譯，載《行政法研究資料》（下），中國(guó)政法大學(xué)1985年印，第552頁(yè)。

[3][日]杉村敏正：《論行政處分的公定力》，載城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1988年版，第176頁(yè)。

[4]參見(jiàn)胡建淼主編：《行政法教程》，杭州大學(xué)出版社1992年版，第129頁(yè)；王周戶(hù)主編：《行政法學(xué)》，陜西人民教育出版社1992年版，第167頁(yè)。

[5]參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第113頁(yè)；胡建淼主編：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第99頁(yè)；葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第130頁(yè)。

[6]參見(jiàn)[日]杉村敏正：《論行政處分的公定力》，載城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1988年版，178－179頁(yè)。

[7]參見(jiàn)[日]杉村敏正：《論行政處分的公定力》，載城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1988年版，第176頁(yè)。

[8]參見(jiàn)[法]狄驥：《憲法論》，錢(qián)克新譯，商務(wù)印書(shū)館1969年版，第253－254頁(yè)。

[9]參見(jiàn)[日]南博方：《日本行政法》，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1988年版，第42頁(yè)。

[10]參見(jiàn)[日]室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第96頁(yè)。

[11][印]賽夫：《德國(guó)行政法》，周偉譯，臺(tái)灣五南圖書(shū)出版有限公司，1991年版，第100頁(yè)。

[12][日]杉村敏正：《論行政處分的公定力》，載城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1988年版，第182頁(yè)。

[13]參見(jiàn)[印]賽夫：《德國(guó)行政法》，周偉譯，臺(tái)灣五南圖書(shū)出版有限公司，1991年版，第104頁(yè)；[日]室井力：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第96－97頁(yè)；[日]田中二郎：《新版行政法》，楊文忠編譯，載《行政法研究資料》（下），中國(guó)政法大學(xué)1985年印，第552頁(yè)；[日]南博方：《日本行政法》，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第41頁(yè)。

[14]參見(jiàn)胡建淼主編：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第99頁(yè)。

[15]參見(jiàn)《授意聚賭為抓賭警德何在》，《報(bào)刊文摘》1997年4月28日。

[16]參見(jiàn)《3萬(wàn)元巨獎(jiǎng)為何不兌現(xiàn)》，《生活周刊》（上海）1997年1月25日。