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摘要：行政問責制是現(xiàn)代政府強化和明確責任與改善政府管理的一種有效制度。目前我國行政問責制在理論和實踐中仍然存在很多問題，探討這些問題和對策的研究，對于完善和推行行政問責制，完成黨的十七大報告提出的"加快推進行政管理體制改革，建設服務政府"的目標，建設法治政府、責任政府和效能政府具有十分重要的指導意義。

關鍵詞：行政問責制；基本內涵；問題；對策。

黨的十七大報告提出了"加快推進行政管理體制改革，建設服務型政府"的目標，同時還對加快行政管理體制改革做出了一系列新的部署：如"要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制"，"健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務"等。

一、行政問責制的基本內涵。

行政問責制，又稱行政責任追究制度，主要是指特定的問責主體通過一定的程序，針對行政機關及其公務員應當履行而沒有履行相應的職責和義務的情況下，必須承擔否定性后果的一種追究制度。作為民主制度的組成部分，行政問責就是通過各種方式讓掌握公共權力的政府機關及其行政人員切實為其行為負起責任來，其實質在于防止和阻止政府機關及其行政人員濫用或誤用公共權力。

1、行政問責的主體

行政問責的主體即由誰來問責的問題。按主體的內涵劃分,行政問責一般包括同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體是指能對本系統(tǒng)的領導機關及其工作人員問責的內部機構，包括執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責,或者行政系統(tǒng)對其行政干部的問責；異體問責主體主要是指能對外部系統(tǒng)的領導機關和領導進行問責的各種機構、團體及個人。在我國，異體問責主要是五大涉憲主體相互問責,其中包括:人大代表對政府的問責、派對執(zhí)政黨的問責、派對政府的問責、新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責、人民法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責。

2、行政問責的客體

行政問責的客體即行政問責的對象、承擔行政責任的主體。從理論上說,行政問責就是對行政機關和行政人員的問責，根據責任行政的原則,任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時,就意味著要承擔相應的行政責任,而且手里的權力越大,身上的責任也就越重。因此，目前我國行政問責的客體應包括行政機關、行政機關的領導人和公務員三類。

3、行政問責的范圍

行政問責的責任范圍是政府行政過程中必須承擔的全部責任，大體由政治責任、道德責任、法律責任四個方面組成。在責任追究過程中，要避免以行政責任代替政治責任、道德責任和法律責任。做進一步劃分，可分為五類：一是決策失誤類，主要追究行政違法決策和嚴重不當決策行為的責任；二是違法行政類，主要追究行政有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的責任；三是執(zhí)行不力和效能低下類，主要追究行政推諉拖拉、敷衍塞責等行為；四是疏于管理和處置不當類，主要追究在社會管理特別是處置突發(fā)公共事件方面失職瀆職的責任；五是治政不嚴、言行失檢類，主要追究行政不作為及個人言行嚴重損害政府形象等行為。

4、行政問責的程序

問責的程序，是指"如何問責"，嚴謹、合法的程序是公共行政問責制順利進行的前提和保障。行政問責的程序包括兩方面:一是行政主體必須接受問責主體經常性的質詢、聽證等，經常向有關方面匯報工作，對問責主體的問題做出及時和令人滿意的回答。這種形式重在經常性，事前性。二是出現(xiàn)重大行政事故時的責任追究式的問責，包括問責啟動、調查處理、申訴復查、監(jiān)督執(zhí)行、問責后的救濟等程序制度。

5、行政問責的結果

就是承擔責任的種類與形式。根據《中華人民共和國公務員法》及相關的法律規(guī)定,主要有行政處分,如警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種;進行損害賠償,行政人員違法造成的損害要承擔部分或全部賠償費用。

二、當前我國行政問責制存在的問題

第一、職責不清和職能交叉，責任主體難以明確。

行政問責制的一個重要的政治基礎，就是對于每一個行政人員的權力與責任要有一個明確的劃分，擁有清晰的責、權、利，合理地配置和劃分行政權力。只有這樣，才能提高政府的責任意識和管理水平，真正發(fā)揮行政問責制的作用。

由于目前我國政治體制和行政體制改革不到位,導致當前我國黨政關系錯綜復雜，職責不清和職能交叉，使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。在追究責任時，相關部門相互推諉，出現(xiàn)誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；或者在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清。突出表現(xiàn)在黨政之間、不同層級之間、正副職之間三個方面：一是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還比較普遍，出了問題,責任究竟在黨委還是在政府難以界定；二是正副職之間的責任劃分不夠明確。名義上是"一把手"負責，實際上只追究分管副職的責任，問責制在一些地方成了副職問責制。

第二、以同體問責為主，異體問責相對薄弱。

根據世界各國問責制的實踐，問責制既需要同體問責，也需要異體問責，但關鍵在于異體問責。異體問責是一種更有效、更符合民主政治要求的問責方式，離開異體問責的行政問責制是蒼白無力、缺乏持續(xù)性的。由于相關法律規(guī)定的缺失,我國目前的行政問責,以同體問責為主，主要是由黨委和政府來實施行政問責,問責的制度依據主要是黨的文件和行政機關的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，異體問責相對比較薄弱。雖有罷免制度,也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行等。這些都嚴重影響了行政問責的效果。

第三、問責范圍過于狹窄。

時下的問責實踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領導體系中，努力貫徹對上級負責、對權力負責的制度化，而在對法律負責、對公眾負責、對權利負責的努力上有所欠缺。從我國實施行政問責制以來，追究了一大批行政官員，一些重大事故問責了相應的行政首長。但總的來看，我國的問責范圍太小，主要表現(xiàn)為：一是行政問責僅僅停留在人命關天的大事上，對影響力、破壞力大的所謂"小事"卻不問責。二是行政問責僅僅限于安全事故領域，對其他領域應擔負領導過失責任的官員卻不問責。三是行政問責只是針對濫用職權的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。四是問責只是針對經濟上的過失，而對政治等其他領域的過失卻不問責。五是問責僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問責決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

第四、行政問責制的相關法制不完善。

目前，我國行政問責制的相關法制很不完善。雖然行政問責制適用的法規(guī)、條例比較有黨的條例、中央和地方政府的法規(guī),但這些規(guī)定大多責任標準過于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認定和追究責任的過程中,就不可避免地會出現(xiàn)處罰與責任不相適應的情況，不夠科學；問責主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制,行政問責的決定權掌握在行政領導手里，容易受個人好惡和人為因素的影響；責任追究彈性較大,存在畸輕畸重、責罰不相適應的問題。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責,最終可能導致問責流

于形式。

第五，行政問責文化氛圍沒有形成。

官本位思想的長期存在，使得很多官員思想深處依舊是官主民仆，官貴民賤，官賢民愚，也就造成了官員沒有問責的習慣，老百姓因為"畏官""懼官"心理，而缺乏問責的勇氣，從而缺少了行政問責任文化的根基與氛圍。所以，在我國要追究權力者的責任，行使行政問責制并作出相應的處理，往往遇到各種各樣的阻力。這種問責文化的缺失與落后也就阻礙了行政問責制的建設。第六、行政問責的配套制度難以到位。

推行行政問責制是一項復雜的系統(tǒng)工程,必須依靠各項改革措施的銜接配套,做到整體推進。當前由于配套制度還不完善、不到位,直接影響了行政問責制的順利貫徹落實。如行政公開程序缺乏制度保障；缺乏科學的干部考核評價機制；被問責的行政主體救濟與保障機制不完善等。

三、完善我國行政問責制的對策。

行政問責制在我國剛剛開始，還未真正成熟，因此，必須在實施進程中進一步完善，理論上深入探索。通過完善問責體系和問責制度，進一步健全政府職責體系，建設責任型政府和服務型政府，使十七大提出的"加快行政管理體制改革，完善制約和監(jiān)督機制"的要求落到實處，以促進政府行為更加規(guī)范，責任更加明晰，公信力更加提高。

第一、要明確劃分權責界限,厘定官員問責標準。

要合理劃分中央政府和地方政府、政府縱向與橫向部門之間以及部門內部各崗位之間的職責權限，建立科學的崗位責任制，結合具體的工作部門明確問責范圍、對象和條件，用程序來保證問責制的健康發(fā)展；對于黨政交叉任職的情況,明確政府官員分工的同時,應該公布黨委負責人的分工,并接受與政府官員同樣的問責和追究；明確正副職之間該問誰的責；確定接受問責的行政機關或其行政人員應該追究何種行政責任。

第二、完善異體問責。

積極推行和構建以人大為主導，司法機關、派、公民團體、新聞媒體、公民等多方有序參與，相互協(xié)調的異體問責體系。首先，強化人大的監(jiān)督制約職能。限制、減少政府官員擔任人大代表的比例；完善人大的質詢、罷免和引咎辭職制度，強化人大預算監(jiān)督和審查權。其次，要加強媒體的輿論監(jiān)督。要增強新聞媒體的獨立性，加快保障新聞自由報道的立法，更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。再次，要強化派、公民團體和公民個人對政府的監(jiān)督。建立健全地方政府公共事業(yè)管理公眾參與機制，發(fā)揮其參政議政的職能。最后，加強黨內監(jiān)督，保障黨對政府的監(jiān)督和問責。

第三、拓寬問責范圍。

應關注百姓民生問題，突出政府提供公共產品和公共服務的責任，將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問責范疇；建立重大（下轉第76頁）（上接第74頁）決策的執(zhí)行跟蹤制度；實行決策效果的評價制度；把對決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的問責結合起來；問責不能僅僅局限于經濟領域的安全事故，對政治等其他領域的事故也要納入問責范疇；不僅問行政責任，還要問法律責任、政治責任和道德責任。

第四，制定一部統(tǒng)一的行政問責法。

我國至今還沒有一部關于行政問責的全國性法律。問責的主要依據是《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務員法》中的相關規(guī)定，有鑒于此，當條件成熟時應制定一個全國性的《行政問責法》，規(guī)范問責主體及權力，規(guī)范問責客體及職責，規(guī)定問責事由，厘定問責標準，規(guī)定問責程序，主要包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序等，做到問責的制度化、程序化、規(guī)范化。只有制定一部全國統(tǒng)一的《行政問責法》，才能擺脫現(xiàn)有問責模式的缺陷，由人治型問責過渡到法治型問責。

第五，深化我國行政問責制的文化建設。

行政人員要將"以人為本"作為施政理念,全心全意為人民服務，要對人民負責、強調民眾參與；要積極履行責任和嚴格追究責任相結合，提高政府機關及全社會的行政問責意識；要重新審視權與法、與民、與責的關系，消除權大于法、權力只對上級負責、只熱衷于權力而漠視責任等障礙。

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