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內(nèi)容摘要：排污權(quán)交易作為一種以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在國外被廣泛使用。鑒于我國現(xiàn)行排污收費(fèi)制度的缺陷，有必要研究在我國推行排污權(quán)交易的意義。本文論證了在我國推行排污權(quán)交易的必要性，并在分析我國推行排污權(quán)交易存在障礙的基礎(chǔ)上，提出目前在我國實(shí)施排污權(quán)交易的政策建議。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易環(huán)境容量污染

排污權(quán)交易是指在滿足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利（簡稱“排污權(quán)”），并允許這種權(quán)利象商品一樣被買入和賣出，以此來控制污染物的排放，實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量的優(yōu)化配置。排污權(quán)交易體現(xiàn)了環(huán)境管理思想，它通過為排污者確立排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），建立起排污權(quán)的市場，利用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)排污者的決策，實(shí)現(xiàn)污染治理責(zé)任以及相應(yīng)的環(huán)境容量權(quán)利的分配。這種市場理念的排污權(quán)交易比傳統(tǒng)的政府管理模式更能有效地減少污染排放。

排污權(quán)交易最早由美國聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)用于大氣以及河流污染的治理。在長達(dá)10年的廣泛深入的酸雨研究計(jì)劃基礎(chǔ)上，美國國會(huì)在1990年通過了《清潔空氣法》修正案并開始實(shí)施酸雨計(jì)劃。酸雨計(jì)劃的核心就是建立在市場機(jī)制上的二氧化硫總量控制和排放權(quán)交易，具體來說就是規(guī)定在10年之內(nèi)削減一半的二氧化硫排放量；同時(shí)國會(huì)批準(zhǔn)可以用排污權(quán)交易作為實(shí)現(xiàn)削減的手段。隨后，德國、澳大利亞、英國都相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐?，F(xiàn)在排污權(quán)交易制度已成為發(fā)達(dá)國家控制排污總量的重要措施。

在我國推行排污權(quán)交易的必要性

排污權(quán)交易能有效控制污染

從國外排污權(quán)交易實(shí)踐看，排污權(quán)交易制度能有效促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。如根據(jù)《美國環(huán)境保護(hù)局酸雨計(jì)劃進(jìn)展報(bào)告》，1995年美國電力企業(yè)實(shí)際排放二氧化硫450萬噸，而當(dāng)年發(fā)放的二氧化硫許可排放量為740萬噸；1999年美國電力企業(yè)實(shí)際排放二氧化硫430萬噸，而當(dāng)年發(fā)放的二氧化硫許可排放量為590萬噸。通過排污權(quán)交易，電力企業(yè)的排放量顯著低于計(jì)劃要求的水平。同時(shí)激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新以提高能源效率。在20世紀(jì)90年代，美國的脫硫設(shè)施價(jià)格降低了60%，而脫硫率卻由70%-75%提高到90%-95%。

在我國，排污權(quán)交易雖然還處于試點(diǎn)階段，但其優(yōu)點(diǎn)已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可。如南通市的泰爾特公司，曾因排污遭到過處罰。自2000年起，該廠在新建日處理能力3000噸污水處理廠的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境管理，使其排污標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了排放指標(biāo)的富余。而與此同時(shí)，該市的亞點(diǎn)毛巾染織公司卻因沒有污染物排放指標(biāo)，無法擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。兩家企業(yè)通過南通市水污染物排放權(quán)交易體系，由泰爾特公司將排污指標(biāo)余量出售給亞點(diǎn)毛巾染織公司，轉(zhuǎn)讓期限為三年，每噸COD交易價(jià)格為1000元。根據(jù)合同，購買方在使用排放權(quán)時(shí)，必須符合國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，以滿足當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量的要求且不得超過當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門核定排放總量。交易一年的運(yùn)行情況表明，污染物排放總量得到了有效控制，交易各方水污染物排放量及排放標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到了交易合同規(guī)定的要求，其經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益初顯。

國際環(huán)境形勢所趨

經(jīng)過國際社會(huì)多年來的共同努力，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方簽訂的《京都議定書》已于2004年2月16日正式生效，簽署的國家和地區(qū)目前已有140多個(gè)?！毒┒甲h定書》規(guī)定，發(fā)達(dá)國家在2008—2012年間須將溫室氣體的排放量在1990年的水平上降低5.2%。這是有約束力的法律文件，對(duì)全球環(huán)境的改善有重大意義。

根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，基于我國發(fā)展中國家的身份，不承擔(dān)減排義務(wù)。但因?yàn)榘l(fā)展中國家溫室氣體排放數(shù)量的急速增長，發(fā)達(dá)國家要求發(fā)展中國家參與溫室氣體減排或限排承諾的壓力將也日益俱增。目前，我國溫室氣體二氧化碳排放量已位居世界第二。預(yù)測表明，到2025年前后，我國的二氧化碳排放總量很可能超過美國，居世界第一位。從排放強(qiáng)度看，西部由于技術(shù)和設(shè)備落后，能源消費(fèi)強(qiáng)度大，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的溫室氣體排放量比較高。2002年，西部地區(qū)GDP和工業(yè)增加值分別占全國的18%和15%，但其排放的工業(yè)廢氣、二氧化硫分別占全國的24%和30%。西部地區(qū)萬元產(chǎn)值排放的污染物比東部地區(qū)高出1至5倍。

國內(nèi)環(huán)境形勢所趨

我國的經(jīng)濟(jì)增長是依靠對(duì)自然環(huán)境和資源的大量消耗取得的，因此隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，環(huán)境狀況急劇惡化。

首先，污染物排放量逐年增加，2003年，全國廢水排放總量為460.0億噸，比上年增加4.7%，其中工業(yè)廢水排放量212.4億噸，占廢水排放總量的46.2%，比上年增加2.5%。全國廢氣中二氧化硫排放量2158.7萬噸，比上年增加12.0%(《全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2003年)》)。

其次，我國環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化，七大河流70%的監(jiān)測斷面存在不同程度污染，約40%的斷面污染嚴(yán)重，水生態(tài)失調(diào)加劇，河流斷流、湖泊退化依然嚴(yán)重；3/4的城市居民生活在不達(dá)標(biāo)的空氣中；近50%的城市區(qū)域環(huán)境噪聲超標(biāo)；土地退化正以每年約1萬km2的速度蔓延，沙塵暴危害嚴(yán)重；森林呈現(xiàn)數(shù)量型增長和質(zhì)量型下降并存的局面；核安全、外來物種危害、遺傳資源流失、有毒有害物質(zhì)控制等方面仍然存在安全隱患。

對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境形勢，光是依靠政府主導(dǎo)的環(huán)境管理制度將難以為繼，特別是難以實(shí)現(xiàn)低成本地控制污染物總量目標(biāo)。只有將環(huán)境資源作為經(jīng)濟(jì)資源，引入市場機(jī)制，運(yùn)用排污權(quán)交易，才能以低成本的方式控制污染，改善環(huán)境。

現(xiàn)行排污收費(fèi)體系難以控制污染

排污收費(fèi)制度從1982年開始實(shí)施，是我國現(xiàn)階段主要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。目前我國已建立了一套較完整的排污收費(fèi)體系，2002年收費(fèi)總額為67.44億元。該收費(fèi)體系對(duì)于企業(yè)的污染治理、籌集污染治理資金、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的自身建設(shè)和嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等都起到十分重要作用。但是目前排污收費(fèi)體系存在許多問題，難以達(dá)到控制污染的目的，其主要問題表現(xiàn)為：

費(fèi)率偏低。主要是排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，費(fèi)率未能真正體現(xiàn)企業(yè)邊際治理污染成本，企業(yè)寧愿選擇交排污費(fèi)而不想去治理污染。

收費(fèi)額不足。主要體現(xiàn)在“費(fèi)”的強(qiáng)制性不如稅，單位拒絕交費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。

收費(fèi)成本高。每年用于監(jiān)測及維護(hù)其機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性開支占很大比例。

征收對(duì)象設(shè)定不全面。排污費(fèi)適合于大、中型污染源，對(duì)小企業(yè)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少適用，使對(duì)這部分污染源的漏征現(xiàn)象較多。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度很快，目前約占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值一半以上，占全國社會(huì)總產(chǎn)值的1/5。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多是粗放型生產(chǎn)，污染嚴(yán)重，且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往規(guī)模小而分散，給環(huán)境管理帶來很多困難，很多地區(qū)的環(huán)境監(jiān)理部門難以開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污收費(fèi)工作，使征收的結(jié)果比應(yīng)該預(yù)期的來得低。鑒于我國現(xiàn)行的排污收費(fèi)體系的上述缺點(diǎn)，有必要盡快健全我國的排污權(quán)交易體系。

我國推行排污權(quán)交易的障礙

20世紀(jì)90年代我國開始排污權(quán)交易嘗試，當(dāng)時(shí)全國有16個(gè)重點(diǎn)城市試行大氣污染物排放許可證制度，并在6個(gè)城市進(jìn)行了大氣排污權(quán)交易試點(diǎn)。到2002年3月，國家環(huán)?？偩钟诌M(jìn)一步加大了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津和柳州進(jìn)行了二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易示范工作。2003年3月全國“兩會(huì)”期間，國家環(huán)?？偩置鞔_表示要在一些重點(diǎn)地區(qū)首先實(shí)施二氧化硫排污權(quán)交易制度。至今為止，排污權(quán)交易制度在我國開始被人們接受和采納。排污權(quán)交易是我國實(shí)行污染物總量控制的新途徑，是被國內(nèi)外實(shí)踐證明了可以解決環(huán)境問題的一項(xiàng)有效辦法。但排污權(quán)交易制度也不是整治環(huán)境問題的“靈丹妙藥”，即使在廣泛應(yīng)用的美國，也仍然存在很多爭議。我國環(huán)境意識(shí)比較落后、環(huán)保手段比較欠缺，只有充分認(rèn)識(shí)其存在的問題并以加以克服，才能更好地將其應(yīng)用。

現(xiàn)階段我國推廣排污權(quán)交易制度存在如下的障礙:

排污權(quán)交易過程難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確監(jiān)測

排污權(quán)交易實(shí)施的前提是對(duì)企業(yè)排污量的準(zhǔn)確監(jiān)測，它涉及到兩個(gè)方面:一是科學(xué)監(jiān)測，二是公平監(jiān)測。為了保證排污權(quán)交易制度實(shí)施，應(yīng)首先確定排污單位的實(shí)際排污量。在這方面，發(fā)達(dá)國家早已完善其環(huán)境或排污監(jiān)測系統(tǒng)，但在我國則非常薄弱?？茖W(xué)監(jiān)測目前在我國很多地區(qū)短期內(nèi)難以達(dá)到。當(dāng)前在我國，企業(yè)到底排污了多少，擁有多少排污指標(biāo)，這兩個(gè)賬戶并沒有完全建立起來，也沒有建立配套的監(jiān)測機(jī)制。因?yàn)椋?996年以前我們用的是濃度控制手段，監(jiān)測體系也是與從前的控制體系相適應(yīng)的，當(dāng)前有了總量控制的概念，監(jiān)測體系就有些滯后了。公平監(jiān)測在我國目前監(jiān)測和管理水平較低，執(zhí)法不公平存在的情況下，則需要相應(yīng)的制度建設(shè)，包括立法予以保證。

實(shí)施排污權(quán)交易制度的市場體制欠完善

我國目前還沒有建立起成熟的排污權(quán)交易市場機(jī)制。首先，在我國參加排污權(quán)交易的主體單一。從我國近年來的排污權(quán)交易實(shí)踐來看，參加排污交易的一般為當(dāng)?shù)氐奈廴敬髴?，而且它們還不是真正意義上的市場主體，因?yàn)樗鼈兊慕灰锥际窃谟嘘P(guān)行政部門的安排下進(jìn)行的。而在國外，排污權(quán)交易的主體是比較廣泛的。在美國，根據(jù)持有許可證的目的的不同，可以分為三類，分別為達(dá)標(biāo)者、投資者和環(huán)保主義者。其次，我國當(dāng)前交易的信息尋求費(fèi)用過高。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散，但其造成的工業(yè)污染在全國工業(yè)污染物排放總量中達(dá)到或超過半數(shù)。這一基本國情就決定了我國排污權(quán)交易市場的基礎(chǔ)信息尋求費(fèi)用過高，環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)測與執(zhí)行費(fèi)用也會(huì)過高，而且存在著逐案談判的問題，從而間接導(dǎo)致了整個(gè)排污交易市場的無效。在競爭激烈的行業(yè)中，為限制競爭對(duì)手的發(fā)展，有富余排污指標(biāo)的企業(yè)要么不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán)，造成排污權(quán)的浪費(fèi)，要么漫天要價(jià)，擾亂了排污交易秩序。

排污權(quán)交易相關(guān)立法不健全

國家現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無相配套的排污權(quán)交易制度。各地方根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，分別制定了一些區(qū)域性的排污權(quán)交易條例，但這些條例都是地方性法規(guī)。如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》中提到了可以進(jìn)行排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓，但無具體的操作規(guī)范，再如《本溪市大氣污染物排放總量控制管理?xiàng)l例》，雖第一次在中國建立了嚴(yán)格的超額處罰措施，但其作用只局限于本溪市。而我國當(dāng)前排污權(quán)交易的監(jiān)督、執(zhí)法也是一個(gè)相當(dāng)突出的問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，對(duì)企業(yè)的罰責(zé)過低，多排放1噸污水和1000噸污水所受到的處罰沒有過大區(qū)別，國家規(guī)定了最大限度為10萬元。治污費(fèi)用則居高不下，使得某些企業(yè)寧愿受罰，也不愿購買排污權(quán)或者治理，這就使得排污權(quán)交易受到相當(dāng)大程度的阻礙。

在全國推行排污權(quán)交易建議

實(shí)現(xiàn)排污權(quán)所有權(quán)多元化

在排污權(quán)具有完全的競爭性和排他性、外部性可以忽略不計(jì)的情況下，排污權(quán)所有權(quán)交易能增加交易的長期收益預(yù)期和減少交易的不確定性，提高交易的績效和交易雙方的剩余。所以，我國排污權(quán)市場的完善，最終需要將部分的排污權(quán)所有權(quán)私有化，形成多元化的排污權(quán)所有權(quán)結(jié)構(gòu)。

自然環(huán)境具有一定的凈化污染物的能力，同時(shí)具有一定的容量。短期而言，環(huán)境容量可以充當(dāng)環(huán)境凈化能力與污染物之間的緩沖物，即將廠商排放的超出了環(huán)境凈化能力的污染物稀釋到不至于造成環(huán)境污染破壞的程度。但是，被稀釋的污染物仍然存在，只要污染物排放量持續(xù)地超出環(huán)境凈化能力，無論環(huán)境容量多大，經(jīng)過一段時(shí)間，積累的污染物就會(huì)達(dá)到破壞環(huán)境的程度。所以，在排污權(quán)所有權(quán)的安排上，必須同時(shí)考慮環(huán)境容量的大小和環(huán)境凈化能力，建立可“回收”的環(huán)境納污資源所有權(quán)制度，即廠商直接或間接獲得的排污權(quán)可歸自己“所有”，以激勵(lì)廠商努力減少排污，把排污同時(shí)控制在環(huán)境容量和環(huán)境凈化能力的安全臨界點(diǎn)之內(nèi)。

可“回收”的排污權(quán)所有權(quán)制度有三種“回收”形式：廠商通過減排獲得的排污權(quán)可歸自己所有，在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)自己安排使用，并可出售給其他廠商。這是排污權(quán)制度最基本的形式。排污權(quán)“存權(quán)”制度，即廠商可以像存款一樣把減排獲得的排污權(quán)在沒有交易對(duì)象時(shí)存放在“排污銀行”里，以在某個(gè)時(shí)候取出來出售或使用。第三種形式為排污權(quán)的間接所有制度，即企業(yè)可以進(jìn)入排污治理設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域，為企業(yè)單獨(dú)或集中處理污染排放物，從而間接獲得排污權(quán)的所有權(quán)，把其出售給企業(yè)或返賣給政府。事實(shí)上，歐美各國從20世紀(jì)80年代就開始倡導(dǎo)和鼓勵(lì)私人積極參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，力圖在私人部門和公共部門之間建立伙伴關(guān)系，這種做法后來也逐漸被東亞許多國家所重視和應(yīng)用。我國的排污權(quán)所有權(quán)安排應(yīng)同時(shí)實(shí)行這三種形式的制度，因?yàn)檫@三種制度一脈相連，相輔相成。在我國目前環(huán)保資金投入不充足的情況下，尤其應(yīng)抓緊第三種制度的推行。

加強(qiáng)分區(qū)試點(diǎn)工作

排污權(quán)交易政策是從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染實(shí)際狀況出發(fā)而引入的。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，排污權(quán)交易在我國應(yīng)分區(qū)試點(diǎn)，逐步推廣。我國地域遼闊、自然條件復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等。如果采用一刀切的排污權(quán)交易制度，不僅管理成本巨大，效果也會(huì)打折。如山西、柳州地形復(fù)雜，與東部平原有所區(qū)別，高架源對(duì)地面濃度也有一定的影響。山西等地地面未達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，不像長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)SO2指標(biāo)需求迫切程度那么高。只有高需求，資源有稀缺性，才能形成交易的市場。所以，對(duì)于不同的地形地貌、氣象背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平應(yīng)該采取不同的措施。因此在東部，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，二氧化硫排放指標(biāo)需求高，計(jì)算、評(píng)估方法簡單，管理成本比較低，適合開展排污權(quán)交易?？梢园验L三角地區(qū)作為深入試點(diǎn)，把體系做得更規(guī)范，逐步擴(kuò)大到珠三角、華北東北平原地區(qū)。

加強(qiáng)排污權(quán)交易的國際合作

排污權(quán)交易在我國還處于起步階段，但在國外已經(jīng)相當(dāng)成熟。因此加強(qiáng)國際合作，充分借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于我國排污權(quán)交易體系的完善。當(dāng)前我國在排污權(quán)領(lǐng)域的國際合作已經(jīng)起步，如美國環(huán)保協(xié)會(huì)正在我國從事一項(xiàng)環(huán)境政策推廣計(jì)劃，致力于尋求適合中國自身的有效的環(huán)境污染總量控制方法；1999年春季，中國國家環(huán)?？偩趾兔绹h(huán)保局簽署了開展酸雨和試行排污權(quán)交易政策研究的諒解備忘錄；美國環(huán)保協(xié)會(huì)被指定作為合作伙伴開展“四省三市及華能公司總量控制及排污權(quán)交易試點(diǎn)項(xiàng)目”。這些國際合作項(xiàng)目已經(jīng)給我國排污權(quán)交易的推進(jìn)帶來了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

積極培育排污權(quán)交易市場

完善的交易市場是市場效率的重要保障。在我國推行排污權(quán)交易，應(yīng)該建立完善的排污權(quán)交易市場，具體包括：培育排污權(quán)交易市場，提供市場服務(wù)信息，調(diào)節(jié)不合理的價(jià)格交易制度，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)外部性內(nèi)部化，在創(chuàng)造市場交易機(jī)制和彌補(bǔ)市場失靈方面發(fā)揮積極作用，促進(jìn)外部性內(nèi)部化；組建專業(yè)的排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污權(quán)交易的費(fèi)用；政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)從資金、稅收、技術(shù)等方面予以扶持；排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并，政府應(yīng)該鼓勵(lì)排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序；新增排污企業(yè)，一般的排污權(quán)可以通過市場交易獲得。

完善排污權(quán)交易立法

排污權(quán)交易作為一種市場導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，必須在相應(yīng)的法律保障下，才具有合法性和權(quán)威性。美國排污權(quán)交易的成功與其完善的法律基礎(chǔ)是分不開的。雖然我國出臺(tái)了一些地方性的排污權(quán)交易條例和法規(guī)（見表1），但總體來說，我國排污權(quán)交易的法律相當(dāng)滯后。參考國外和我國試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，必須根據(jù)中國特有和不斷變化的立法和司法要求，創(chuàng)造一系列的法律條件，為排污權(quán)交易的推行奠定法律基礎(chǔ)。具體來說包括：從法律上確認(rèn)排污權(quán)、從法律上保障排污權(quán)的市場主體、從法律上規(guī)定排污權(quán)的市場規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)。

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