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內(nèi)容摘要

超期羈押是一個長期困擾我們的執(zhí)法難題，2003年12月1日最高人民法院公布《關(guān)于推行十項制度，切實防止產(chǎn)生新的超期羈押的通知》，要求全國各級法院嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，建立并嚴(yán)格防止超期羈押的司法工作機制，努力實現(xiàn)防止超期羈押工作的規(guī)范化、制度化、法制化。然而，與此同時我們也應(yīng)該可以清楚地看到，邊清邊超、前清后超的問題重復(fù)出現(xiàn)。目前解決超期羈押問題工作的成果只是階段性的，遠沒有大功告成，更不會一蹴而就。超期羈押形成的深層次的原因還沒有根除。

導(dǎo)致超期羈押的原因是復(fù)雜的和多方面的，包括立法、制度、主觀等諸多方面的原因，由此決定解決超期羈押問題的對策也應(yīng)該是綜合性的。

關(guān)鍵詞：超期羈押；刑事訴訟；成因；對策

超期羈押是指公安司法機關(guān)在刑事訴訟過程中超過法律規(guī)定的辦案期限羈押犯罪嫌疑人、被告人的違法行為。據(jù)最高人民檢察院提供的數(shù)據(jù)表明，1993年至2001年全國公安司法機關(guān)每年度超期羈押的人數(shù)一直維持在5萬至8萬之間，1999年達到84135人，2000年為73340人，2001年為55761人。2003年上半年僅全國法院系統(tǒng)清理的超期羈押案件就達1967起，涉及4060人。2003年9月24日，最高人民檢察院通過了《最高人民檢察院關(guān)于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規(guī)定》，在規(guī)定中規(guī)定了八項預(yù)防和糾正超期羈押的措施。2003年11月12日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法，切實糾防超期羈押的通知》。2003年12月1日最高人民法院公布《關(guān)于推行十項制度，切實防止產(chǎn)生新的超期羈押的通知》，要求全國各級法院嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，建立并嚴(yán)格防止超期羈押的司法工作機制，努力實現(xiàn)防止超期羈押工作的規(guī)范化、制度化、法制化。然而，與此同時我們也應(yīng)該可以清楚地看到，邊清邊超、前清后超的問題重復(fù)出現(xiàn)。目前解決超期羈押問題工作的成果只是階段性的，遠沒有大功告成，更不會一蹴而就。超期羈押形成的深層次的原因還沒有根除。因此，從深層次上深入分析超期羈押產(chǎn)生的原因，并探討相應(yīng)的既能治標(biāo)又能治本的對策尤為必要。

一、超期羈押的成因分析

（一）超期羈押的立法成因

1、法律沒有規(guī)定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權(quán)利。正當(dāng)程序的訴訟模式下，比較強調(diào)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保護，制約控訴方的權(quán)力，增大了裁判方的權(quán)力，希望裁判方能及時地介入訴訟雙方的“紛爭”，充當(dāng)仲裁者的角色。所以，迅速審判則成為必要與可能。如美國憲法第6條修正案就將迅速審判作為一般原則[1]，意大利刑事訴訟法列舉了適用迅速審判程序的情況和方式?；谟行У乜刂品缸锏男枰?，我國的刑事訴訟法沒有規(guī)定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權(quán)利，這是公安司法機關(guān)超期羈押的原因之一。

2、立法對羈押與刑事拘留、逮捕未作分離，導(dǎo)致了羈押適用的普遍化。作為一種最嚴(yán)厲的強制措施，羈押無疑會使犯罪嫌疑人、被告人受到較長時間的監(jiān)禁，從而使其人身自由受到最嚴(yán)重、最深遠的侵害。刑事拘留和逮捕一旦獲得授權(quán)，就意味著公安機關(guān)可以將犯罪嫌疑人采取長達14天、37天甚至兩個月的持續(xù)羈押，這種立法體制極易導(dǎo)致羈押在適用法律上出現(xiàn)嚴(yán)重的任意化和隨意化。超期羈押也就隨之出現(xiàn)了。因此，必須對這一措施施加較之刑罰更為嚴(yán)密的法律控制。我國的刑事訴訟法并未對此作出嚴(yán)格區(qū)分，拘留完全由公安機關(guān)自行決定，逮捕由檢察院批捕部門依據(jù)公安機關(guān)提出的書面申請決定。羈押被當(dāng)成對犯罪嫌疑人刑事拘留或逮捕的直接后果，而不具有任何獨立性。

3、立法沒有將羈押期間與訴訟期間進行嚴(yán)格的分離，導(dǎo)致羈押期間嚴(yán)重依附于訴訟期間或者辦案期間。刑事訴訟法作為一部以保障犯罪嫌疑人、被告人甚至被害人基本權(quán)益和自由為基本使命的官員權(quán)力控制法，它所應(yīng)明確限制的主要是羈押期間，而不是訴訟期間，尤其不能是偵查期間?！盁o權(quán)利則無訴訟”，“無訴訟則無程序”。只有在人的權(quán)益面臨威脅、限制和剝奪的場合，訴訟程序的建立才具有正當(dāng)性。偵查、審查起訴、審判等訴訟活動的進行，固然理應(yīng)有期間的限制，但也不應(yīng)過于機械化和僵化。這是因為，犯罪有輕重之分，刑事案件也有繁簡之別，要求所有刑事案件都按照同一偵查期間得到偵破、審查起訴結(jié)束甚至審判完成，這是不切實際的。但是，無論案件的偵破、審判需要多長的時間，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期間卻不可能無限期地延長下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因訴訟期間的延長而過多的犧牲。

4、某些立法規(guī)定過于粗糙，導(dǎo)致在司法實踐中缺乏具體的可操作性。這主要體現(xiàn)在：（1）刑事訴訟法第60條規(guī)定：“人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到通知后立即釋放”。由于立法在此沒有作明確的規(guī)定，而是用了“立即”這樣模糊的詞語，故使一些公安機關(guān)對不批捕的犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)為采取勞動教養(yǎng)措施，申報批準(zhǔn)期間也即延長犯罪嫌疑人的羈押期限。雖然最高人民法院的司法解釋曾規(guī)定過勞動教養(yǎng)的日期可以折抵刑期，但羈押在看守所與被勞動教養(yǎng)是不能混同的，因為這畢竟是兩個不同性質(zhì)的結(jié)果和措施。（2）刑事訴訟法第128條規(guī)定：“在偵查期間，發(fā)生犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發(fā)現(xiàn)之日起依照本法第124條規(guī)定重新計算偵查期限。犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址、身份不明的，偵查羈押期限自查清其身份之日起計算，但是不得停止對其犯罪行為的偵查取證。”而在司法實踐中，“發(fā)現(xiàn)之日”、“查清之日”的具體時間很難把握，給案件的偵查時限的確定帶來較大的隨意性，并且由于該條的適用實際上只要公安機關(guān)內(nèi)部自身決定即可，而不必受司法機關(guān)的有效審查，故不可不謂是立法的一大疏忽。

（二）超期羈押的制度成因

1、司法機關(guān)內(nèi)部制度不夠健全，管理不嚴(yán)。某些司法機關(guān)內(nèi)部在管理上存在漏洞，在制度上對辦案期限情況缺乏有效的、完善的制約機制。如沒有就經(jīng)辦人從何時起開始計算辦案期限，何時結(jié)案，是否重新計算辦案期限，延長辦案期限是否符合法定的報批手續(xù)，如何減少案件交接占用時間等問題，建立完善的辦案交接制度和監(jiān)督約束機制，對于超期辦案的經(jīng)辦人沒有具體的處罰措施等等。

2、法外程序復(fù)雜，訴訟效率不高。司法獨立是保障裁判公正的正當(dāng)程序，是保護公民權(quán)利不受侵害的關(guān)鍵。然而，司法的地方依附性造成司法的行政化，在很大程度上妨礙了司法的獨立和公正，造成法外程序復(fù)雜，訴訟效率低下，導(dǎo)致大量的案件不能在法定期限內(nèi)辦結(jié)，被告人滯留在訴訟階段，造成超期羈押。而這些程序在訴訟法中并沒有明確的規(guī)定，也沒有時限規(guī)定，案件的審理出現(xiàn)很大的隨意性，導(dǎo)致超期羈押。

3、羈押制度沒有貫徹“成比例”或“相適應(yīng)”的原則。在刑事實體法中，罪刑相適應(yīng)是一項極為重要的基本原則，它體現(xiàn)著刑法的正義性。既然犯有多大的罪行，就應(yīng)判處與該罪行的嚴(yán)重性相適應(yīng)、成正比的刑罰，訴訟過程中采取的強制措施也要與犯罪嫌疑人所涉嫌實施的罪行輕重相適應(yīng)。顯然，如果說罪刑相適應(yīng)體現(xiàn)的是刑法上的正義原則的話，那么，刑事訴訟法上有關(guān)強制措施問題上的“相適應(yīng)”或“成比例”原則所體現(xiàn)的則是程序正義的基本理念。因為根據(jù)無罪推定原則，犯罪嫌疑人、被告人在訴訟過程中處于法律上無罪的地位，并享有一系列足以與國家追訴機構(gòu)進行理性對抗的程序保障。為防止其訴訟地位陷入惡化的境地，追訴機構(gòu)對其個人人身自由的限制在嚴(yán)厲程度上必須與這種限度的目的存在合理的聯(lián)系，而不得采取過度的強制措施甚至濫用強制措施。[2]但是我國的刑事訴訟法有關(guān)審前羈押的規(guī)定卻沒有體現(xiàn)這一基本原則。例如，不論涉嫌實施的犯罪之輕重，刑事拘留后羈押期間一律為14天或者37天，逮捕后的羈押期間一律為2個月，并且可以持續(xù)地延長。這顯然是極不公平的，也不符合強制措施適用上的節(jié)制或謙抑原則。

4、監(jiān)督缺乏權(quán)威性和有效性。我國憲法第129條把檢察機關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。刑事訴訟法第8條規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！钡怯捎陂L期的歷史原因造成對檢察權(quán)的限制，導(dǎo)致檢察監(jiān)督缺乏權(quán)威性和有效性。檢察機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的超期羈押案件，只有建議糾正權(quán)，糾正過程中往往是督辦、協(xié)商較多，以口頭意見或書面糾正為形式，提出糾正意見后，辦案單位如果不理睬檢察機關(guān)的監(jiān)督意見，法律監(jiān)督就毫無效果。

（三）超期羈押的主觀成因

1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是封建社會普遍采取的一項原則。在我國，封建社會歷史很長，“有罪推定”思想影響很深。所以，盡管我國目前采取的是“無罪推定”原則，但是由于長期以來受“有罪推定”觀念的影響，公安司法機關(guān)在偵查、審查起訴階段，在不能收集到足以證明犯罪嫌疑人、被告人有罪證據(jù)的情況下，往往以種種理由延長辦案時間，甚至在人民法院開庭審理指定指控犯罪的證據(jù)不足時，還要撤回起訴，再補充偵查。

2、“重懲罰職能，輕保障職能”的思想影響。我國刑法和刑事訴訟法具有懲罰犯罪和保障無罪的人不受非法追究的雙重職能。但是許多司法工作人員在思想上對雙重職能的認(rèn)識具有許多片面性。這種片面性主要體現(xiàn)在把犯罪嫌疑人、被告人當(dāng)作“專政對象”看待。只要一個人成了犯罪嫌疑人、被告人，就意味著他的一切權(quán)利都被剝奪了。這種無視人的基本權(quán)利的現(xiàn)象存在，往往使司法機關(guān)對犯罪嫌疑人、被告人從懲罰方面考慮問題得多，從保障其依法享有權(quán)利方面考慮得少。

3、對口供過分依賴。盡管我國刑事訴訟法為避免司法人員對口供的過分依賴，明確規(guī)定要重證據(jù)，不輕信口供，對僅有口供的案件，不能定罪量刑。但是在司法實踐中，受傳統(tǒng)的法定證據(jù)觀念的影響，加之受偵查人員數(shù)量及素質(zhì)的局限，人們?nèi)詫@取口供作為偵查工作的最重要的突破口。偵查活動往往陷入先獲取口供、然后循著口供找其他證據(jù)，再用其他證據(jù)來證明口供的怪圈。為了便于隨時獲取口供，同時也是為避免犯罪嫌疑人潛逃，對犯罪嫌疑人超期羈押便是最好的選擇。此外，對在偵查過程中始終保持沉默的犯罪嫌疑人進行超期羈押，使犯罪嫌疑人產(chǎn)生心理壓力，迫使其主動“坦白”。

4、辦案人員的素質(zhì)亟待提高。在我國的公安司法隊伍中，個人素質(zhì)適應(yīng)不了法治建設(shè)的發(fā)展需要已經(jīng)成了一個不爭的事實。在基層公安司法隊伍中，這個問題更是嚴(yán)重。

另外，社會治安形勢嚴(yán)峻，刑事案件大量增加造成的辦案力量的不足；案件復(fù)雜和新類型案件出現(xiàn)造成的辦案難度的增加；在事實不清、證據(jù)不足情況下，不敢依法對犯罪嫌疑人、被告人解除羈押或者宣告無罪等等，都是造成超期羈押問題的重要原因。在此就不再詳細(xì)論述。

二、解決超期羈押的對策探討

（一）進一步完善立法

法律規(guī)定是公安司法機關(guān)辦理案件，羈押犯罪嫌疑人、被告人的依據(jù)，也是檢察機關(guān)監(jiān)督糾正超期羈押的依據(jù)。根據(jù)對超期羈押的立法成因分析，筆者認(rèn)為完善立法應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

1、明確規(guī)定超期羈押是違法行為，實行超期羈押的責(zé)任追究制和救濟制度。在立法上應(yīng)明確超期羈押的違法性，凡采取強制措施超過法定期限的，均屬于違反刑事訴訟法的行為。應(yīng)進一步健全和落實超期羈押責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處和追究超期羈押有關(guān)責(zé)任人員。對于違反刑事訴訟法，濫用職權(quán)或者嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成犯罪嫌疑人超期羈押的，應(yīng)當(dāng)追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的紀(jì)律責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照刑法第397條關(guān)于濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

2、按照比例性原則確定羈押期限。即羈押期限與犯罪輕重成正比。這在立法例上可采用列舉罪名的方式，列出比較嚴(yán)重犯罪的罪名，如殺人罪、搶劫罪、強奸罪、組織領(lǐng)導(dǎo)參加黑社會性質(zhì)組織或恐怖組織犯罪等，將這些比較嚴(yán)重犯罪的基本羈押期限規(guī)定得比一般犯罪的羈押期限長一些，如一般犯罪案件在偵查中的羈押期限是2個月，則比較嚴(yán)重的犯罪案件偵查中的羈押期限可以規(guī)定為4個月。這充分體現(xiàn)了比例性原則。[3]

3、明確發(fā)回重審案件的審理期限。首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)定發(fā)回重審的次數(shù)限制。一般而言，上級人民法院發(fā)回重審的次數(shù)應(yīng)當(dāng)限定在兩次以內(nèi)為宜。兩次發(fā)回重審以后，上級人民法院不能再次發(fā)回重審，而只能自行作出最后的裁定或判決。其次，應(yīng)當(dāng)明確發(fā)回重審案件的審理期限。發(fā)回重審案件的審理程序和期限都應(yīng)該依照第一審程序進行。

（二）進一步完善內(nèi)部工作制度

1、實行羈押情況通報制度。檢察機關(guān)在犯罪嫌疑人被逮捕或者在決定、批準(zhǔn)延長偵查羈押期限、重新計算偵查羈押期限以后，偵查部門應(yīng)當(dāng)在三日以內(nèi)將有關(guān)情況通知本院監(jiān)所檢察部門。檢察機關(guān)在決定對在押的犯罪嫌疑人延長審查起訴期限，改變管轄、退回補充偵新計算審查起訴期限以后，公訴部門應(yīng)當(dāng)在3日以內(nèi)將有關(guān)情況書面通知本院監(jiān)所檢察部門。

2、建立超期羈押投訴和糾正機制。犯罪嫌疑人及其法定人或者犯罪嫌疑人委托的律師認(rèn)為超期羈押的，有權(quán)向作出逮捕決定的人民檢察院或者其上級人民檢察院投訴，要求解除有關(guān)強制措施。人民檢察院及時對投訴進行審查，提出處理意見報請檢察長決定。檢察長對于確屬超期羈押的，應(yīng)當(dāng)立即作出釋放犯罪嫌疑人或者變更強制措施的決定。

3、完善部門之間的協(xié)作制度。為縮短辦案時間，公安司法機關(guān)內(nèi)部各部門之間應(yīng)當(dāng)建立必要的協(xié)作制度。首先，應(yīng)當(dāng)建立案件移送制度。對于需要不同部門辦理的案件，應(yīng)當(dāng)明確不同部門承辦案件的時間界限，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上加強協(xié)作。其次，建立征求意見制度。在案件需要征求有關(guān)部門意見時，有關(guān)部門應(yīng)抓緊時間及時研究并提出意見，不可推諉、耽誤時間。

（三）提高公安司法人員的素質(zhì)

公安司法人員應(yīng)當(dāng)具有較高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)以對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度來辦理案件。只有依法公正、及時地處理案件，使犯罪分子受到應(yīng)有的處罰，才能更好地維護司法公正和社會穩(wěn)定。

1、嚴(yán)把進出口關(guān)。這是保證公安司法機關(guān)隊伍素質(zhì)的必要途徑。目前，全國實行統(tǒng)一的司法考試制度，這是解決進人不嚴(yán)問題，保障公安司法人員素質(zhì)的重要途徑，一定要認(rèn)真貫徹執(zhí)行好這一制度。

2、開展多種形式的培訓(xùn)制度，加大培訓(xùn)力度。對于現(xiàn)有的公安司法人員應(yīng)當(dāng)分層次、多渠道進行培訓(xùn)。如舉辦短期業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、輪訓(xùn)班、專題講座或者研討班，利用公安司法機關(guān)的教育培訓(xùn)基地進行學(xué)歷教育，與有關(guān)高校聯(lián)合進行研究生的培養(yǎng)或者選派人員出國進修等。總之，要樹立終生教育、終生學(xué)習(xí)的觀念，對公安司法人員的培訓(xùn)要常抓不懈。

3、要增強公安司法人員的執(zhí)法程序意識。首先，要增強執(zhí)法人員的訴訟期限意識。遵守刑事訴訟法規(guī)定的辦案期限是嚴(yán)格執(zhí)法的要求，也是公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求。其次，要確立和增強疑罪從無的訴訟理念。有相當(dāng)一部分的干警，對涉嫌犯罪的人，寧愿信其有也不愿信其無，似乎只有打擊了犯罪，才算盡了職責(zé)。針對超期羈押案件中有相當(dāng)一部分是疑案所致，應(yīng)當(dāng)確立和增強執(zhí)法人員的疑罪從無的訴訟理念。

（四）強化監(jiān)督手段，賦予監(jiān)督權(quán)威性和有效性

首先，應(yīng)強化檢察監(jiān)督的功能，賦予檢察監(jiān)督以糾正權(quán)和督促權(quán)，保障檢察監(jiān)督的強制性和權(quán)威性；其次，各級人大也要切實擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)違反訴訟時限造成超期羈押問題時要及時提出建議通報批評，質(zhì)詢決議等方式，督促有關(guān)部門予以糾正。對于大案要案和人大代表關(guān)注的案件，各級法院都將邀請人大代表旁聽庭審，并將其作為一項制度長期堅持下去。此外，包括新聞媒體在內(nèi)的社會各界也都要主動對公安司法機關(guān)進行監(jiān)督，要促使公安司法機關(guān)去發(fā)現(xiàn)問題，追究責(zé)任。

超期羈押問題能否得到根本解決，不僅僅是一個單純的法律問題，也是一個關(guān)系到公安司法機關(guān)的形象，關(guān)系到國家法律的權(quán)威，關(guān)系到依法保障人權(quán)、實現(xiàn)司法公正的重大問題。對此，我們必須給予高度的重視，并采取切實有效的措施堅決糾正和切實防止超期羈押問題，標(biāo)本兼治，從根本上杜絕超期羈押現(xiàn)象的發(fā)生，使得超期羈押這個頑癥得到根除。

參考文獻：

[1]《美國聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則和證據(jù)規(guī)則》．卞建林譯．北京：中國政法大學(xué)出版社，1996，（1）。

[2]陳瑞華：《超期羈押問題的法律分析》，人民檢察2000年第9期。

[3]李忠誠：《超期羈押的成因與對策》，政法論壇2002年第1期。