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一、高校學(xué)生管理權(quán)排除法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

(一)特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)

所謂特別權(quán)力關(guān)系是指:公民與國(guó)家或公務(wù)法人之間因特別的義務(wù)而形成的權(quán)力服從關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系中當(dāng)事人關(guān)系的不平等較一般的權(quán)力關(guān)系有程度上的不同。首先在于義務(wù)的不確定性,即特別權(quán)力人對(duì)其成員和利用者享有特別的支配權(quán)力,只要是為了達(dá)成行為目的,允許特別權(quán)力人為對(duì)方設(shè)定各種義務(wù)。其次,特別權(quán)力主體可以以內(nèi)部規(guī)則的方式限制他方基本權(quán)利。對(duì)這種限制相對(duì)人有忍受的義務(wù)[1]。特別權(quán)力關(guān)系理論被運(yùn)用于公立學(xué)校的教育領(lǐng)域,有如下特征:學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系是學(xué)校行使強(qiáng)有力的公權(quán)力的權(quán)力關(guān)系。出于教育的目的和學(xué)校內(nèi)部管理的需要,學(xué)校有權(quán)自行制定規(guī)則行使懲誡權(quán),而無(wú)需具體的法律根據(jù)。學(xué)生對(duì)于學(xué)校權(quán)力的行使,不得提起訴訟,即高校學(xué)生管理權(quán)排除司法審查。

(二)學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治理論

高校是知識(shí)傳承、科學(xué)發(fā)展與服務(wù)社會(huì)的地方。法官不是教育專家,只有堅(jiān)持教授治校,方能實(shí)現(xiàn)高校的功能?！爸挥袑W(xué)術(shù)討論不受國(guó)家、教會(huì)、各種機(jī)構(gòu)和特殊利益集團(tuán)的限制,知識(shí)才能得到最好的發(fā)展?！盵2]上個(gè)世紀(jì)四十年代,我國(guó)著名學(xué)者賀麟在《學(xué)術(shù)與政治》一文中也明確提出學(xué)術(shù)自由獨(dú)立。他認(rèn)為:學(xué)術(shù)在本質(zhì)上必然是獨(dú)立自由的,學(xué)術(shù)是一個(gè)自主的王國(guó),它有它的運(yùn)行規(guī)則,它有它的神圣使命,它有它特殊的廣大的范圍和領(lǐng)域,別人不能侵犯。學(xué)術(shù)對(duì)高校具有本體意義,是高校發(fā)展的規(guī)律所在,而發(fā)展學(xué)術(shù)重在追求真理,追求真理則要求高校的活動(dòng)只服從真理標(biāo)準(zhǔn),外界不宜對(duì)高校學(xué)術(shù)事項(xiàng)加以干涉、壓抑或限制。是故,堅(jiān)持高校內(nèi)在的學(xué)術(shù)性必然要保持高校探索和突破新知識(shí)的自由。從這個(gè)角度看,高校內(nèi)在的學(xué)術(shù)性意味著學(xué)術(shù)自由具有不證自明的合理性。因此,在高校管理過(guò)程中,在針對(duì)高校與政府和社會(huì)的關(guān)系上,要求高校最大限度的免受學(xué)術(shù)以外的任何人或力量的干擾,強(qiáng)調(diào)高校管理權(quán)的獨(dú)立自主性,是高校發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。

二、對(duì)高校學(xué)生管理權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

(一)法律優(yōu)先與法律保留原則

所謂法律優(yōu)先,是為了保證法治的統(tǒng)一性,保護(hù)公民的基本權(quán)力,防止行政機(jī)關(guān)亂用規(guī)范性文件制定權(quán)規(guī)避國(guó)家法律。意思是每個(gè)國(guó)家的法律應(yīng)該被排成效力不同的序列(有序體系),上一層次法律規(guī)范的效力高于下一層次法律規(guī)范。它要求:在上一位階法律規(guī)范已有規(guī)定的情況下,下一位階的法律規(guī)范不得與上一位階的法律規(guī)范抵觸;上一位階法律規(guī)范沒有規(guī)定,下一位階法律規(guī)范作了規(guī)定的,一旦上一位階法律規(guī)范就該事項(xiàng)作出規(guī)定,下一位階法律規(guī)范就必須服從上一位階法律規(guī)范?！胺杀Ａ粼瓌t起源于德國(guó),是指憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng),應(yīng)保留由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須有法律授權(quán)。否則,其合法性將受到質(zhì)疑。”[3]法律優(yōu)先與法律保留原則是當(dāng)代法治國(guó)家行政法治的基本原則。我國(guó)目前正處于向法治化國(guó)家邁進(jìn)過(guò)程中,原有的法律體系正面臨前所未有的沖擊,無(wú)論是地方法規(guī)還是行業(yè)規(guī)定,都必須不以違反國(guó)家法律為準(zhǔn)繩,不應(yīng)出現(xiàn)與法律相抵觸的地方,這也是法律的本質(zhì)要求。

(二)特別權(quán)力關(guān)系理論的修正

隨著人權(quán)保障理論在世界范圍的確認(rèn),在德國(guó),理論界提出了區(qū)分特別權(quán)力關(guān)系的設(shè)想。一種是把特別權(quán)力關(guān)系分為基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系,對(duì)涉及基礎(chǔ)關(guān)系的決定即公務(wù)員、軍人、學(xué)生的身份資格的取得、喪失及降級(jí)等決定,可以視為可訴行政行為。[4]對(duì)于管理關(guān)系,如特別權(quán)力人對(duì)軍人、公務(wù)員、學(xué)生的服裝、儀表規(guī)定、作息時(shí)間規(guī)定,宿舍規(guī)則,屬于行政規(guī)則,不視為是行政處分,不能提起訴訟,不必遵循嚴(yán)格的法律保留原則。一種是把特別權(quán)力關(guān)系區(qū)分為重要性關(guān)系與非重要性關(guān)系,即只要涉及公民基本權(quán)利的重要事項(xiàng),必須由立法者以立法的方式而不能讓行政權(quán)自行決定。因此,即使在管理關(guān)系中,如果涉及人權(quán)的重要事項(xiàng),必須有法律規(guī)定。[5]重要性理論是對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的重大發(fā)展。一方面,它承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)及公務(wù)法人與其成員或利用者之間的關(guān)系仍有別于普通的行政法律關(guān)系,不能完全適用法律保留原則,而仍有必要賦予特別權(quán)力人一定的管理與命令權(quán)力。這是維持公務(wù)法人正常運(yùn)作的基礎(chǔ)。另一方面,它摒棄了特別權(quán)力關(guān)系排除司法救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念,承認(rèn)在特別權(quán)力關(guān)系中,只要涉及人民基本權(quán)利的重要事項(xiàng),均應(yīng)由立法規(guī)定,也均可尋求法律救濟(jì)。

(三)公共產(chǎn)品理論在教育領(lǐng)域的運(yùn)用

薩繆爾遜1954年發(fā)表的《公共支出的純粹理論》一文中將公共產(chǎn)品定義為這樣一種產(chǎn)品:每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi),并不能減少任何他人也消費(fèi)該產(chǎn)品,這一描述成為經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于純粹的公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義。公共產(chǎn)品的兩個(gè)特性是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性。消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性,也稱為公共產(chǎn)品消費(fèi)時(shí)的合作性。主要表現(xiàn)為:增加一個(gè)公共消費(fèi)者,公共產(chǎn)品的供給者并不增加成本;如國(guó)防、道路、海上的燈塔等;非排它性,是指一個(gè)人在消費(fèi)這類產(chǎn)品時(shí),無(wú)法排除其他人也同時(shí)消費(fèi)這類產(chǎn)品。而且,即使你不愿意消費(fèi)這一產(chǎn)品,你也沒有辦法排斥,或者這種排除在技術(shù)上可行,但費(fèi)用過(guò)于昂貴而使得排除沒有意義,從而實(shí)際上也是非排他的。對(duì)于高等教育,主要受益方面是接受高等教育國(guó)民數(shù)量的增加,使整個(gè)國(guó)民素質(zhì)和勞動(dòng)力素質(zhì)大大提高,降低社會(huì)的“維持成本”,提高社會(huì)資源的配置效率,從而大大提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。同時(shí),社會(huì)的文明程度也會(huì)因?yàn)閲?guó)民素質(zhì)提高而提高,社會(huì)穩(wěn)定程度、道德思想水平、法治化程度、政治經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)步水平都會(huì)因此得到很大進(jìn)步,有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定,有利于整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。特別是涉及到有關(guān)人類純精神領(lǐng)域和基礎(chǔ)學(xué)科研究領(lǐng)域時(shí),其公共產(chǎn)品的特性是十分明顯的,使得市場(chǎng)機(jī)制趨于無(wú)效。高校的另外兩個(gè)產(chǎn)品即學(xué)術(shù)論文和科研成果,也沒有按照市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換,科研成果按照國(guó)家的分配政策正在進(jìn)入市場(chǎng),按照技術(shù)入股形式參與分配。學(xué)術(shù)論文則完全是公共產(chǎn)品。高等教育也存在內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)的科研技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),特別是應(yīng)用技術(shù)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。高等教育領(lǐng)域歷來(lái)都是世界各國(guó)的重要科研基地,許多高新技術(shù)都是從這里誕生。眾所周知,高科技的研制工作有著很大的風(fēng)險(xiǎn)性,這對(duì)于高等教育的市場(chǎng)提供者來(lái)說(shuō),是不愿意或很難完全承擔(dān)的,而高新技術(shù)又是一國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛不可缺少的決定性因素之一。因此,這就十分需要政府及其公共財(cái)政予以大力支持。[6]因此,高等教育具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

三、對(duì)高校學(xué)生管理權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制的合理性

(一)法律優(yōu)先與法律保留原則要求對(duì)高校學(xué)生管理權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制

我國(guó)《教育法》、《高等教育法》授權(quán)高校依法自主管理。因此,各高校一般依此制定內(nèi)部規(guī)范使對(duì)學(xué)生的管理權(quán)具有合法性。但依據(jù)法律優(yōu)先原則,高等學(xué)校制訂的內(nèi)部規(guī)則只要有法律依據(jù),并且是根據(jù)高等學(xué)校的具體情況制訂的,體現(xiàn)高等學(xué)校的共同利益和意志,就應(yīng)當(dāng)具有一定的效力。但其制定的規(guī)章制度只是相關(guān)法律法規(guī)在高等學(xué)校自治管理范圍內(nèi)的一種體現(xiàn),在不違背其內(nèi)容和原則的情況下,對(duì)相關(guān)條款的具體化,使之更具有針對(duì)性和操作性,以適應(yīng)學(xué)校管理的需要。規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定必須與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的原則和體現(xiàn)的精神及具體的規(guī)定相一致,不能抵觸和違反(如對(duì)行使以上權(quán)利的條件、范圍、種類的變更、擴(kuò)大或縮小,增加或減少)。[7]因此,擺在高等學(xué)校規(guī)章建設(shè)面前的當(dāng)務(wù)之急是,在認(rèn)真研究和學(xué)習(xí)相關(guān)法律的基礎(chǔ)上,根據(jù)法律、行政法規(guī)的精神和原則以及具體規(guī)定進(jìn)行清理,對(duì)與法律、行政法規(guī)的精神和原則以及具體規(guī)定相背的規(guī)定,進(jìn)行廢止、刪減或修改,以確保法制嚴(yán)肅和統(tǒng)一。在“人權(quán)入憲”和“依法治國(guó)”的當(dāng)代中國(guó),作為諸如退學(xué)權(quán)一類的對(duì)公民受教育權(quán)有重大影響的權(quán)利,根據(jù)法律保留原則,也理所當(dāng)然也應(yīng)該引起相關(guān)立法部門的重視和關(guān)注,應(yīng)該有法律對(duì)此進(jìn)行規(guī)制。

(二)特別權(quán)力關(guān)系理論的修正需要對(duì)高校學(xué)生管理權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制

目前我國(guó)的高校絕大多數(shù)都是以公共利益為運(yùn)行宗旨,高校與學(xué)生之間存在一種特別權(quán)力關(guān)系:但學(xué)校校規(guī)作為強(qiáng)制性使用的公務(wù)法人使用規(guī)則,出現(xiàn)影響學(xué)生身份如轉(zhuǎn)學(xué)、退學(xué)以及一些重要的基本權(quán)利等情形時(shí)應(yīng)有法律保留原則的適用,學(xué)生有權(quán)對(duì)其提起行政訴訟。作為公法人中的特別法人,高校與學(xué)生之間所構(gòu)成的是一種經(jīng)過(guò)修正的特別權(quán)力關(guān)系。大學(xué)享有高度的自主權(quán)只是保障教育與科學(xué)的發(fā)展,而不能用于侵犯學(xué)生或教師的權(quán)利,不能用于維護(hù)大學(xué)組織特殊的利益或用于壟斷某些社會(huì)利益。因此,對(duì)高校學(xué)生管理權(quán)有司法審查介入的必要。

(三)公共產(chǎn)品理論與政府干預(yù)需要對(duì)高校學(xué)生管理權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制

高校成果基于公共產(chǎn)品性質(zhì)而接受政府資助,也意味著接受政府的監(jiān)督與管理,約束其經(jīng)費(fèi)的支出與使用。政府會(huì)指定雇傭、受聘教師的程序,教師的學(xué)歷和工資,選擇學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn),生均價(jià)格和支出,以及學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的參與者等。使得教育質(zhì)量與效率成為政府判斷其資助是否合理使用的標(biāo)準(zhǔn)?；趯?duì)公共財(cái)政的責(zé)任以及對(duì)教育質(zhì)量的關(guān)注,這些都會(huì)影響到大學(xué)的管理。此外,教育領(lǐng)域的公平是整個(gè)社會(huì)公平的一個(gè)重要內(nèi)容隨著社會(huì)的發(fā)展,高等教育在個(gè)體就業(yè)與職業(yè)生涯中發(fā)揮著越來(lái)越巨大的影響,接受高等教育逐漸成為人們一種基礎(chǔ)性的文化權(quán)利,受教育權(quán)已經(jīng)成為人權(quán)、發(fā)展權(quán)的一個(gè)重要組成部分。這意味著國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法和其他方法確保人人不受歧視和消除。同時(shí),社會(huì)責(zé)任理論認(rèn)為,權(quán)利與義務(wù)、自由與責(zé)任是統(tǒng)一而平衡的,行使權(quán)利不能損害他人利益,享有自由必然承擔(dān)一定的責(zé)任?，F(xiàn)代大學(xué)在社會(huì)生活中控制著極為重要的教育資源及文化資本,廣泛地影響著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活,如果不對(duì)大學(xué)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束,很可能造成巨大的社會(huì)問題,當(dāng)大學(xué)明顯侵害學(xué)生的正當(dāng)合法權(quán)益時(shí),政府也應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。而政府干預(yù)的方式,在法治語(yǔ)境下也需要對(duì)處于盲點(diǎn)的高校管理權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制。