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中國實(shí)行改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度令世界矚目，隨之產(chǎn)生了國人對城市化的渴求，然而伴隨著大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城區(qū)改造，各地動拆遷問題愈發(fā)凸顯出來。動拆遷矛盾和糾紛的擴(kuò)大和激烈已表明，動拆遷問題已不再是表面上的城市建設(shè)糾紛問題，實(shí)際上它已牽涉到法律、政府職能、公眾權(quán)利等多個(gè)方面。一些人引用《憲法》第十三條“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”和《憲法》第三十九條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，對房屋拆遷的合法性提出質(zhì)疑，有人甚至提到了“違憲”的高度，大有叫停房屋拆遷之勢?！段餀?quán)法》的施行，更使人們對拆遷的強(qiáng)制性產(chǎn)生了合理懷疑。黨的十六屆六中全會作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的若干重大問題的決定》，提出要“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會矛盾”，為我們指明了方向。本文將以此為指導(dǎo)，首先對動遷中存在的問題進(jìn)行解剖，然后在基礎(chǔ)上對舊區(qū)改造進(jìn)行法理分析，最后對基層政府在動遷中作用提出有益的思考。

一、城市動遷中存在的問題

在舊城區(qū)改造過程中，城市拆遷過程是最艱難、也是存在爭議最多的階段。重慶市“釘子戶”事件是城市拆遷中的一個(gè)縮影，有的地方拆遷矛盾比這更激烈，有自傷事件，也有汽油自焚身亡事件。發(fā)生這么多激烈的動遷矛盾，說明了動拆遷本身可能存在一些或大或小的問題，很可能就是這些問題造成了矛盾激化，成為釀成極端事件的原因。

1、在動拆遷主體上的模糊。

在很多地方動遷時(shí)，既成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮、各職能部門參加的動遷指揮部，又成立了若干動遷公司，到底誰是動遷的主體？政府在其中到底扮演什么角色？在其他地方動遷中也存在這樣的問題，有的地方的拆遷辦公室，看上去是一個(gè)行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)，搖身一變馬上又變成為直接的拆遷人，一套班子，兩塊牌子。這種主體上的不確定，使得動遷性質(zhì)變得模糊，使拆遷行為是基于公共利益的政府征收還是商業(yè)用途征地也定性不清。這是導(dǎo)致動遷矛盾的潛在根源。

2、動遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。

房屋拆遷是一種復(fù)合行為，房屋拆遷目的是獲取房屋基地（使用權(quán)），房屋拆遷不過是獲取土地的手段。房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)際上應(yīng)涉及兩部分：一是基地使用權(quán)補(bǔ)償；二是房屋及其他附著物的補(bǔ)償。對于土地使用權(quán)的補(bǔ)償，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，對于房屋及其他附著物的補(bǔ)償，《房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三章作了規(guī)定。然而對于房屋拆遷的補(bǔ)償評估標(biāo)準(zhǔn)也是上世紀(jì)末期制訂的，在房價(jià)已上漲一倍多的情況下，拆遷補(bǔ)償價(jià)與市場價(jià)格相去甚遠(yuǎn)。居民拿到安置款往往買不起房，房屋安置則是遠(yuǎn)離城區(qū)，居民因喪失了在城市的交通、就學(xué)、就業(yè)的種種便利而心懷不滿。

3、政府協(xié)調(diào)能力不高。

動遷處于膠著狀態(tài)之后，動遷公司以居民要價(jià)過高為理由，基本上不肯再與動遷居民進(jìn)行商談，即使商談也是純形式意義上的，即安置或補(bǔ)償條件較上一次沒有任何的變化，動遷居民只存在簽與不簽的兩種選擇。動遷公司基本上等著政府裁決。出現(xiàn)這種情形，其實(shí)也愿不得動遷公司，因?yàn)椤冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“在房屋拆遷公告規(guī)定的或者本條例第十四條第一款規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內(nèi)，被拆遷人無正當(dāng)理由拒絕拆遷的，縣級以上人民政府可以作出責(zé)令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由縣級以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門申請人民法院強(qiáng)制拆遷?！绷⒎ㄉ蠈⒉疬w行為作為政府行為，認(rèn)為一旦發(fā)生爭執(zhí)，就應(yīng)強(qiáng)行介入處理。既然立法上賦予了拆遷公司一旦拆遷不順利有政府好靠，那他何必付出更多的金錢與精力與動遷居民談判呢？等著政府裁決就行了，“我”坐享利潤，而矛盾卻轉(zhuǎn)嫁給了政府。正是因?yàn)閺?qiáng)制拆遷的立等可取，才使交易雙方徹底失去平等的妥協(xié)動機(jī)和博弈能力。到動遷后期，被動遷居民多次大規(guī)模地到市里、北京上訪，矛盾處于激化狀態(tài)。在處理矛盾過程中，區(qū)政府、街道處在了處理矛盾的第一線，為了接回、控制上訪人員動用了大量干部以及物力、財(cái)力，動遷公司雖然也參與進(jìn)來但好像處于次要的位置。其他地方的動遷矛盾也出現(xiàn)同樣的局面，一旦矛盾激化，出來收拾局面就是政府了。當(dāng)事人就安置補(bǔ)償產(chǎn)生的爭議本來屬于民事主體之間的民事權(quán)益糾紛，卻轉(zhuǎn)化成居民與政府的較力。產(chǎn)生這種問題，一方面是因?yàn)槲覀兊闹贫劝才胖?，由行政機(jī)關(guān)通過其征用、收回使用權(quán)、頒發(fā)拆遷許可證等公權(quán)力行為將土地（使用權(quán)）從現(xiàn)在的使用權(quán)人移轉(zhuǎn)至要獲取使用權(quán)的私人一方，而無需和現(xiàn)使用權(quán)人協(xié)商，使民事交易過程的土地使用權(quán)取得過程變成了一個(gè)行政過程；另一方面也因?yàn)樾旁L屬于政府處理的事件，制度安排使我們更關(guān)注信訪行為本身而不是它的原因。

4、在動遷矛盾中，居民提出的問題并未能給予令人信服的解釋，導(dǎo)致居民的持續(xù)不滿。

在動遷矛盾處理時(shí)，居民提出很多問題：公民私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題，拆遷的司法裁決問題，政府文件的公開問題，強(qiáng)制拆遷的合法性問題，等等?？梢哉f，這些問題都是非常尖銳的問題，目前立法上也沒有解決這些問題，動遷工作人員也不是法學(xué)家其法律素養(yǎng)也達(dá)不到解釋這些問題的水平，但對居民的這些問題以法律沒有規(guī)定來搪塞或者認(rèn)為是無理要求而置之不理，顯然并沒有解決問題，導(dǎo)致了居民的普遍的不滿情緒，從而給動遷帶來更大的阻力。

5、強(qiáng)制拆遷前后，居民選擇大規(guī)模上訪，而不是求助于司法救濟(jì)。

在動遷后期持續(xù)的一年多的時(shí)間里，居民認(rèn)為自己的利益受損，選擇的不是司法救濟(jì)的途徑，而是大規(guī)模的上訪。在其他城市的動遷中，甚至發(fā)生自焚、與動遷人員同歸于盡等極端的矛盾。我們說，司法是社會矛盾的最后一道防線，為什么居民直接越過這道防線，而是尋求不達(dá)目的誓不罷休的上訪呢？實(shí)際上，對其他民事糾紛，居民基本上還是以司法救濟(jì)為最終手段的。一般說來，每一個(gè)動遷居民人還是一個(gè)理性人，他作這樣的選擇，不得不令我們反思：司法救濟(jì)途徑是不是出現(xiàn)了問題？實(shí)事求是得來說，確是如此。一方面，動遷成為政府行為后，從民事糾紛轉(zhuǎn)化行政糾紛，意味著居民不滿動遷補(bǔ)償安置如果要尋求司法救濟(jì)，就要告政府，而法院又受制于政府，使老百姓不敢相信法院。事實(shí)上，對于涉及動拆遷的糾紛，法院要么不受理，要么也是判居民敗訴為多；另一方面目前我國行政訴訟法本身也決定了居民不可能從法院得到他想要的結(jié)果。公民起訴的目的無非得到在他看更為合理的補(bǔ)償（實(shí)際上就是更多一些），然而法院審理行政案件只能機(jī)械地對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，而對具體行政行為是否適當(dāng)則基本不予審查，即使法院認(rèn)為拆遷行政裁決或行政強(qiáng)制不合法（包括程序上違法）也只作出撤銷的判決，補(bǔ)償安置爭議仍需回到作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理，公民即使勝訴即得不到他想要的結(jié)果。

二、對城市動遷的法理分析與途徑

為什么城市拆遷中存在如此多的問題、如此激烈的矛盾？看來有必要對舊區(qū)改造引發(fā)的城市拆遷的矛盾作了詳細(xì)的法理分析，或許這也能為我們提供解決問題的某種視角。我們說“舊區(qū)改造”一詞，實(shí)際上包括了兩個(gè)步驟，第一步是通過動拆遷取得土地，第二步則是在土地建造新建筑。由于建造新建筑行為引起的矛盾并不是很激烈，并且法律關(guān)系上也沒有引起很大的爭議，所以不在本文討論之列。本文主要是對舊區(qū)改造中城市拆遷行為進(jìn)行法理分析。

從城市動遷來看，城市動拆遷是一個(gè)復(fù)合行為，首先要取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，然后再取得房屋拆遷許可證，方可拆遷房屋，取得相關(guān)土地。從這一行為的過程即可看出，動拆遷的目的不是征收房屋，而是征用土地，只不過為了獲得土地使用權(quán)需要拆除土地上的房屋及其他附著物。拆房只是手段，征地才是目的。就目前的動拆遷而言，其實(shí)包括性質(zhì)不同的兩個(gè)層面：一是為公共利益的需要征收土地使用權(quán)，即屬于公用征收；二是為商業(yè)用途而取得私人土地使用權(quán)，其實(shí)這應(yīng)是民事交易過程。很顯然，這兩種行為的拆遷性質(zhì)完全不同，第一種公用征收拆遷，作為私人必須服從公共利益，然而將私人的不動產(chǎn)收作公用的公權(quán)力行為給私人造成了特別犧牲，政府當(dāng)然應(yīng)予以補(bǔ)償。第二種商業(yè)用途拆遷，從本質(zhì)上講為私人目的而移轉(zhuǎn)土地使用權(quán)仍然是一種民事行為。雖然國家對土地享有所有權(quán)，然而現(xiàn)使用權(quán)人已通過某種對價(jià)獲得了使用權(quán)，土地所有權(quán)人有義務(wù)尊重使用權(quán)人的權(quán)利。當(dāng)取得土地的目的是為了純粹的商業(yè)目的時(shí)，使用權(quán)出讓的決定權(quán)應(yīng)屬于現(xiàn)使用權(quán)人，而非行政機(jī)關(guān)。

對于何者是公共利益？對城市拆遷來說如何劃分公共用途和私人用途？舊區(qū)改造算不算公共利益？在相當(dāng)一部分情況下，很難對此進(jìn)行界定。即使在西方國家，公共用途和私人用途也經(jīng)常被混淆在一起。例如，政府征用的土地是用于的公共住宅計(jì)劃、社區(qū)重新開發(fā)等，這必然伴隨著實(shí)質(zhì)上的私人利益、商業(yè)開發(fā)與商業(yè)投資，但通常仍被視為公共用途。但不管如何，其土地征用的用途還是限于慈善事業(yè)、教育、科學(xué)用地等公益事業(yè)。所以，必須對公權(quán)力取得土地的用途進(jìn)行嚴(yán)格限定，政府不得為純粹商業(yè)目的動用公權(quán)力取得土地。舊區(qū)改造是不是為了公共利益？這要作一個(gè)具體的分析。對于危棚簡屋的改造應(yīng)屬于公共利益的范疇，這里有幾點(diǎn)理由：第一，居住在危棚簡屋中人存在著人身安全的危險(xiǎn)，在現(xiàn)代社會意識而言，保障人身安全屬于公共利益，無論是一個(gè)人，還是一群人；第二，保障人身安全是現(xiàn)代政府的重要職能之一，政府應(yīng)該采取合適的辦法來保障人身安全；第三，解決居住在危棚簡屋中人的安全問題，最根本最徹底最有效辦法是舊區(qū)改造進(jìn)行拆遷，綜合平衡再找不比這更好的辦法；第四，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，盡可能改善居民的生活條件，是現(xiàn)代政府的社會職能，這一目的也可以列為公共利益；第五，實(shí)行舊區(qū)改造在結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)以上公共目的，亦即居民解決居住危險(xiǎn)和居住困難問題；第六，被動遷居民利益損害（包括直接利益和間接利益以及可期待利益等）不應(yīng)超過政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益，具體到舊區(qū)改造則至少是不超過其通過舊區(qū)改造獲得的利益。同時(shí)，我們還可用民主程序來防止公權(quán)力濫用公共利益原則，比如房屋拆遷是地方性的問題，可以通過健全的公眾參與機(jī)制，把權(quán)力交給地方的人民，如果人民認(rèn)為自己所在社區(qū)應(yīng)該進(jìn)行舊區(qū)改造那么就改造，如果反對就不改造。實(shí)際上，我們已在某種程度上采用這種民主機(jī)制，如石門二路街道福田村，由于居民寫信反對拆遷則在55號地塊動遷時(shí)予以保留（當(dāng)然，寫信還不是真正的民主程序，但至少是民意的反映）。在舊區(qū)改造時(shí)引進(jìn)商業(yè)操作，那只是手段問題，不能改變公共利益的性質(zhì)。

但如果舊區(qū)改造的目的或者結(jié)果是為了商品房開發(fā)或其他商業(yè)用途（即私利），則不屬于公共利益，不能采用公用征收的拆遷方式，只能采取市場經(jīng)濟(jì)的辦法，按照民事交易的方式去操作。

根據(jù)城市動拆遷是公共利益還是商業(yè)利益的不同性質(zhì)，我們也按照對比的方式對動拆遷的操作路徑進(jìn)行分析。

（1）動遷主體。對于為公共利益而進(jìn)行的公用征收性質(zhì)的動遷，顯然，動遷主體是政府，動拆遷屬于行政行為，動拆遷合同屬于行政合同，一方主體是政府，另一方為被動遷居民或企業(yè)。當(dāng)然政府可以授權(quán)有關(guān)組織進(jìn)行，但其權(quán)利、義務(wù)都要?dú)w結(jié)于政府。對于商業(yè)性質(zhì)的動遷，動遷主體是企業(yè)，動遷屬于民事行為，動遷合同也屬于民事合同。

（2）補(bǔ)償原則和范圍。這里仍然要區(qū)分兩種性質(zhì)的動遷，對于商業(yè)用途的動拆遷，屬于市場交易行為，作為企業(yè)一方要獲得土地使用權(quán)，當(dāng)然要付出對價(jià)，對價(jià)的范圍應(yīng)由雙方協(xié)商決定，但至少要包括被動遷人土地使用權(quán)的對價(jià)、被拆遷房屋的對價(jià)以及可期待利益的對價(jià)（主要是對企業(yè)或個(gè)體戶來說的）。這里適用的原則是市場經(jīng)濟(jì)的對等、有償原則。

對于公用征收動拆遷，適用的是補(bǔ)償原則，屬行政補(bǔ)償?shù)姆秶Ｎ覈稇椃ā返?0條第3款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@是補(bǔ)償原則的憲法依據(jù)。如前所述，房屋動拆遷是一種復(fù)合行為，一是拆除房屋，二獲取房屋基地（使用權(quán)），房屋拆遷不過是獲取土地的手段。房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)際上涉及兩部分：一是基地使用權(quán)補(bǔ)償，這是房屋拆遷補(bǔ)償?shù)母?；二是房屋及其他附著物的補(bǔ)償。對危棚簡屋的舊區(qū)改造目的而進(jìn)行公用征收行為，還要遵循行政給付（救助）原則，即如果被拆遷人非常貧困，給予被拆遷人的補(bǔ)償還要多于被拆遷人的損失的利益，因改造的目的是基于保障該地區(qū)居民的居住安全和改善居住條件，否則就不能取得動遷公益性的合法性。在城市動拆遷中，拆遷人與被拆遷人達(dá)成協(xié)議，正常進(jìn)行拆遷一般沒什么問題。關(guān)鍵是如果被拆遷人拒絕拆遷或者始終不接受動遷條件，如何處理是動拆遷中的一個(gè)核心問題。就目前實(shí)際操作而言，是由拆遷人提請政府主管部門進(jìn)行行政裁決，最后進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。然而正是由于強(qiáng)制拆遷，誘發(fā)了許多惡性案件以及大規(guī)模進(jìn)京上訪，也使許多學(xué)者對房屋拆遷產(chǎn)生責(zé)難。在此，我們從法理上對強(qiáng)制拆遷進(jìn)行分析，這里仍然要區(qū)分公用征收動遷和商業(yè)用途動遷。商業(yè)用途拆遷是民事行為，拆遷合同是民事合同，要遵守契約自由原則，在此不作詳細(xì)討論。我們重點(diǎn)對公用征收動遷的強(qiáng)制拆遷依據(jù)進(jìn)行分析。

根據(jù)前面的分析，公用征收動遷是基于公共利益，由政府與被動遷居民/企業(yè)達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而進(jìn)行的行政行為。這一協(xié)議屬于行政合同，因?yàn)槠湫姓裕谶@種合同里，相對人的締約自由權(quán)受到限制，即相對人不再具有是否締約權(quán)、同誰締約權(quán)，保留的是決定契約內(nèi)容的權(quán)力。因此，在拆遷補(bǔ)償協(xié)議中，被拆遷人不能拒絕簽拆遷協(xié)議，也無權(quán)選擇與政府以外的主體簽拆遷協(xié)議，只有就補(bǔ)償方式（房屋還是貨幣）、補(bǔ)償?shù)亩嗌龠M(jìn)行商談。即使就補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，政府仍然是占主動的，并不是說被拆遷人要價(jià)多少政府就應(yīng)給予多少。反過來，政府制訂補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合憲、合法、合理。如前所述，補(bǔ)償范圍至少要包括土地使用權(quán)、房屋及其他附著物，甚至包括間接損失和可期待利益，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，對土地使用權(quán)的補(bǔ)償要考慮級差地租、對房屋補(bǔ)償要依照市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

然而，如果政府給出了上述的合理、公平的補(bǔ)償，個(gè)別被拆遷當(dāng)事人仍然不接受，政府是否可以強(qiáng)制被拆遷人締約，即政府可否進(jìn)行行政裁決？目前實(shí)踐中是由政府進(jìn)行裁決的，但從法理上說，政府不可以進(jìn)行裁決，理由至少有以下幾點(diǎn)：第一，從拆遷補(bǔ)償屬行政合同的性質(zhì)來說，雖然具有行政性，但還是具有合同性，如果政府可以裁決政府自己提出的協(xié)議條款，就連相對人的決定契約內(nèi)容的權(quán)利也剝奪了，等于全部剝奪了相對人的締約自由權(quán)，那么拆遷協(xié)議在性質(zhì)上就不再屬于行政合同，與行政處罰幾乎沒有什么差別了，政府行為的合憲性和正義性也就喪失了；第二，從行政裁決的性質(zhì)來說，它屬于行政司法的內(nèi)容，它裁決的糾紛的主體都是民事主體，不能對一方是政府機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行裁決，因此行政裁決不能裁決公用征收拆遷補(bǔ)償糾紛；第三，從一般法理原則來說，在目前的拆遷裁決中，政府既是一方當(dāng)事人，又做裁決人，即自己做自己的裁判，是不符合現(xiàn)代法治原則的。

那么，對這種情況如何解決？參照西方國家處理這類原則的辦法，我們給出的路徑是，由政府向法院提出起訴，由法院判決被拆遷人是否應(yīng)該接受政府提出的補(bǔ)償條件，政府和被拆遷人都可以提出上訴。如果最終法院判決“是”，司法裁定了被拆遷人與政府的拆遷安置協(xié)議，這是一份司法裁決，當(dāng)事人必須予以執(zhí)行。如果被拆遷人不執(zhí)行法院判決，可以強(qiáng)制執(zhí)行，亦即可以進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

《憲法》第十三條“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”中關(guān)于“房屋”的保護(hù)，并不是保護(hù)房屋本身，而是保護(hù)房屋所有人的房屋所有權(quán)。保護(hù)房屋與保護(hù)房屋所有人的房屋所有權(quán)，有質(zhì)的區(qū)別。如果法律保護(hù)房屋，這個(gè)房屋就不能拆除，包括它的所有人也不能拆除這個(gè)房屋。就目前我國的法律而言，只有列為重點(diǎn)文物保護(hù)對象的建筑物等極少數(shù)房屋，受法律保護(hù)不能拆除。而保護(hù)房屋所有人的房屋所有權(quán)，則根據(jù)不同事項(xiàng)有不同的保護(hù)方法。房屋所有權(quán)的登記發(fā)證，是對房屋所有人權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)；房屋的租賃、抵押登記和交易變更登記，是對房屋所有人權(quán)利變更和房屋所有人變更的確認(rèn)和保護(hù)。而房屋拆遷是通過評估補(bǔ)償和提供安置措施來保護(hù)被拆遷人的房屋所有權(quán)，是基于房屋拆遷實(shí)際的一種特殊保護(hù)形式。至于《憲法》第三十九條“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，是為防止執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員擅入民宅非法搜查而立，保護(hù)的是住宅內(nèi)的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全。

其次，目前我國仍處于社會主義初級階段，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化。要發(fā)展就避免不了新建建設(shè)項(xiàng)目，新建建設(shè)項(xiàng)目就避免不了房屋拆遷，不能因?yàn)閭€(gè)別地方在房屋拆遷中存在違法拆遷、侵害被拆遷人權(quán)益的事情而“因噎廢食”。建設(shè)的根本目的是以人為本，為人服務(wù)，為了提高和改善人民的生活水平，這就決定了工廠、學(xué)校、醫(yī)院、商店、住宅等建設(shè)項(xiàng)目需要建在有人生活而不是荒無人煙的地方，城市和村鎮(zhèn)在建設(shè)和改造的過程中也不能只建新房而不拆除舊房，鐵路、公路也不能為了避開房屋拆遷而彎來彎去。一句話，該拆的，還得拆。叫停房屋拆遷，不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不利于提高和改善人民的生活水平，也無助于保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。

第三，保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，關(guān)健在于房屋拆遷是否依法進(jìn)行，職能部門是否監(jiān)管有力，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合法合理，安置措施是否及時(shí)落實(shí)，建設(shè)資金是否按時(shí)到位，法律救濟(jì)是否渠道暢通。只有嚴(yán)格而又有效的監(jiān)督管理措施，依法而又合理的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，安全而又到位的拆遷和建設(shè)資金，暢通而又公正的法律救濟(jì)渠道，才能從根本上達(dá)到保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的目的，才能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和被拆遷人權(quán)益保護(hù)兩個(gè)方面取得雙贏效果。依法

目前，一些地方確實(shí)存在比較嚴(yán)重的違法拆遷問題，如個(gè)別地區(qū)至今還沒有出臺統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)價(jià)，甚至拆遷人定價(jià)；個(gè)別單位未取得房屋拆遷許可證，甚至規(guī)劃紅線尚未劃出、用地手續(xù)尚未批準(zhǔn)，即行違法拆遷；有的在拆遷補(bǔ)償資金不足，安置措施不落實(shí)的情況下，匆匆拆遷，結(jié)果不僅拆遷中途停止，已拆戶長期在外過渡，建設(shè)項(xiàng)目也難以按時(shí)開工建設(shè)；有的地方實(shí)行評估公司總額承包，評估公司則降弄虛作假，降低補(bǔ)償費(fèi)用，減少安置面積，通過損害被拆遷人的利益來增加自己的贏利，等等。

在房屋拆遷中，相對拆遷人而言，被拆遷人處于弱勢，是需要予以特別保護(hù)的群體。

一、依法拆遷，規(guī)范服務(wù)

1、拆遷人依法進(jìn)行房屋拆遷活動是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健因素。

持證拆遷。持證拆遷的“證”，即房屋拆遷許可證。任何單位因建設(shè)需要拆遷房屋的，應(yīng)持建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃立項(xiàng)批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地批準(zhǔn)文件和拆遷方案等資料，向拆遷主管部門提出申請，取得房屋拆遷許可證后，方可拆遷。

按證拆遷。在房屋拆遷中，拆遷人必須按照房屋拆遷許可證核定的拆遷范圍、拆遷期限進(jìn)行拆遷，不得超過批準(zhǔn)的拆遷范圍或者拆遷期限違法拆遷。確實(shí)需要調(diào)整拆遷范圍或者拆遷期限的，拆遷人應(yīng)持相應(yīng)資料，向拆遷主管部門提出申請，經(jīng)拆遷主管部門批準(zhǔn)，重新核發(fā)房屋拆遷許可證，并重新房屋拆遷公告。

2、規(guī)范的拆遷服務(wù)行為是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的重要因素。

持證服務(wù)，“動”“評”分離。從事房屋拆遷服務(wù)工作的單位必須具有房屋拆遷服務(wù)資質(zhì)，其工作人員必須具有房屋拆遷服務(wù)工作上崗資格。未取得房屋拆遷服務(wù)資質(zhì)、上崗證的單位、人員不得從事房屋拆遷服務(wù)工作。同時(shí)，應(yīng)實(shí)行拆遷服務(wù)“動遷與評估相分離”，動遷工作由具有動遷服務(wù)資質(zhì)的拆遷服務(wù)單位實(shí)施，評估工作由具有價(jià)格評估資質(zhì)的拆遷服務(wù)單位從事，各負(fù)其責(zé)。動遷單位受拆遷人委托從事動遷工作，對拆遷人負(fù)責(zé)；評估單位居中服務(wù)，如實(shí)評估，對法律負(fù)責(zé)，對評估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。不得由同一家拆遷服務(wù)單位同時(shí)進(jìn)行動遷服務(wù)和價(jià)格評估工作。

中介服務(wù)，依法收費(fèi)。拆遷評估是拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。為保證房屋拆遷價(jià)格評估的公正性，拆遷人、被拆遷人不得自行評估，拆遷主管部門也不得進(jìn)行房屋拆遷評估。此外，動遷單位和評估單位應(yīng)嚴(yán)格按照物價(jià)部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向拆遷人收取動遷服務(wù)費(fèi)和評估費(fèi)，要堅(jiān)決杜絕拆遷費(fèi)用總包或者拆遷補(bǔ)償安置承包。拆遷服務(wù)單位與被拆遷人分同一塊蛋糕，吃虧的只能是被拆遷人。

二、標(biāo)準(zhǔn)合理，措施到位

1、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況實(shí)際的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的根本所在。

房屋拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是房屋拆遷中最核心的問題，不僅關(guān)系到拆遷人和被拆遷人的切身利益，也會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生直接影響。偏低的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損害被拆遷人的利益，影響社會穩(wěn)定，也造成拆遷難；偏高的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損害拆遷人的利益，影響招商引資，影響社會發(fā)展。

合理的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況實(shí)際。衡量拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否合理，這有一條，“補(bǔ)償費(fèi)用與安置成本基本平衡”，即被拆遷人得到的房屋拆遷補(bǔ)償款，能夠支付同等級同面積安置房的購（建）房款；被拆遷人得到的臨時(shí)過渡費(fèi)，能夠租得起一定面積的房屋。

2、落實(shí)拆遷補(bǔ)償安置各項(xiàng)措施是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健所在。

房屋拆遷，拆遷人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備齊全拆遷所需資金，按拆遷協(xié)議的約定，及時(shí)向被拆遷人支付房屋補(bǔ)償費(fèi)、裝修補(bǔ)償費(fèi)、地面附屬物補(bǔ)償費(fèi)、搬家補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)等拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

同時(shí)，拆遷人還應(yīng)向被拆遷人提供必要的安置措施，并根據(jù)具體安置方式，進(jìn)行安置價(jià)格結(jié)算。需要拆遷人購買商品房或者建造成套住宅安置被拆遷人的，拆遷人應(yīng)準(zhǔn)備充足的購（建）房資金，及時(shí)購買或者建造符合國家建筑規(guī)范要求的成套住宅，按時(shí)交付給被拆遷人。實(shí)行貨幣安置的，拆遷人應(yīng)按拆遷協(xié)議約定支付貨幣安置款。征用農(nóng)村集體土地房屋拆遷實(shí)行宅基地安置的，拆遷人應(yīng)協(xié)助被征地村辦理農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)用地有關(guān)報(bào)批手續(xù)。

需要指出的是，許多地方把對被拆遷人的補(bǔ)償安置當(dāng)作僅僅是拆遷人的責(zé)任，似乎與政府無關(guān)，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識。建設(shè)項(xiàng)目不僅給投資人帶來利潤，也給當(dāng)?shù)貛黹L期的稅收和就業(yè)機(jī)會，帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府在招商引資的同時(shí)，也要充分考慮拆遷安置工作，給被拆遷人以一定的政策扶持。如一些地方向被拆遷人提供低價(jià)商品房或者經(jīng)濟(jì)適用房，對原住房面積較小的被拆遷人實(shí)行保底安置政策，對經(jīng)濟(jì)特困戶由政府給予資金資助，建造農(nóng)村多層公寓或者提供規(guī)劃農(nóng)居點(diǎn)安置征用農(nóng)村集體土地中的被拆遷人等，縮小了被拆遷人補(bǔ)償收入與安置支出之間的差距，變“入不敷出”為“基本平衡”。既不加重拆遷人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也解決了被拆遷人的安置問題，緩解了拆遷難的矛盾。

三、依法裁決，司法救濟(jì)

1、依法調(diào)解和裁決房屋拆遷爭議是維護(hù)拆遷雙方合法權(quán)益的必要手段

在房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人之間對拆遷補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額、安置人口、安置方式、安置面積、安置地點(diǎn)、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事宜有爭議，在所難免。在協(xié)商不成的情況下，申請拆遷主管部門依法裁決，是解決爭議的有效途徑，也是拆遷雙方的正當(dāng)權(quán)利。

裁決工作的目的是保護(hù)合法，糾正違法，解決爭議。因此，拆遷主管部門受理拆遷爭議裁決申請后，應(yīng)查明情況，進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解中應(yīng)充分聽取雙方的陳述意見，保障爭議當(dāng)事人平等行使自己的正當(dāng)權(quán)利。拆遷主管部門應(yīng)認(rèn)真核對資料，核實(shí)證據(jù)。對合法的主張，應(yīng)予支持，不合法的主張不予支持。做到依法、公正，適用法律平等，以法服人，以理服人。

調(diào)解無效，拆遷主管部門應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，及時(shí)作出裁決決定并送達(dá)爭議各方，不得拖延不辦。裁決后需要人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)依法向公證機(jī)關(guān)辦理被拆除房屋證據(jù)保全手續(xù)和拆遷補(bǔ)償安置款提存手續(xù)，拆遷人必須依法向被拆遷人提供過渡用房或者作出安置措施。不能因強(qiáng)制執(zhí)行而侵害被拆遷人的合法權(quán)益。

2、用法律武器保護(hù)自己是拆遷雙方維護(hù)自身合法權(quán)益的法律

手段

1、被拆遷人認(rèn)為拆遷主管部門或者拆遷人有下述違法行為的，可以用法律武器保護(hù)自己。

（1）認(rèn)為拆遷主管部門違法核發(fā)房屋拆遷許可證的，可以依法申請行政復(fù)議，也可直接向人民法院起訴。

（2）認(rèn)為拆遷主管部門不履行法定監(jiān)督管理職責(zé)，對違法拆遷行為不查處，或者不依法查處的，可向該拆遷主管部門的上級行政機(jī)關(guān)或者同級人民政府投訴，也可向人民法院起訴。

（3）認(rèn)為拆遷主管部門違法裁決，或者對拆遷主管部門作出的裁決不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可直接向人民法院起訴。

（4）認(rèn)為拆遷人有違法拆遷行為的，可以向拆遷主管部門舉報(bào)，也可向人民法院起訴。

2、拆遷人認(rèn)為拆遷主管部門行政不行為的，可以向人民法院起訴。

3、拆遷雙方發(fā)生拆遷爭議的，可以申請拆遷主管部門裁決，也可向人民法院起訴。

4、對于已經(jīng)超過行政復(fù)議和訴訟期限，或者法律法規(guī)明確規(guī)定不屬于行政復(fù)議和訴訟的事項(xiàng)，可以通過信訪渠道，向政府和拆遷主管部門反映。

3、加強(qiáng)拆遷案件的審判和執(zhí)行工作是維護(hù)拆遷雙方合法權(quán)益的重要手段

人民法院受理房屋拆遷行政訴訟、民事訴訟申請后，應(yīng)依據(jù)國家《行政訴訟法》、《民事訴訟法》和房屋拆遷政策法規(guī)的具體規(guī)定，及時(shí)作出判決。拆遷主管部門申請先予執(zhí)行或者強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)依法作出裁定，履行執(zhí)行職能。

法律是保護(hù)合法、制裁違法的雙刃劍。放棄這把雙刃劍，就會出現(xiàn)一些極端情況，一是個(gè)別拆遷人仗勢欺人，非法拆遷，自己搞強(qiáng)制拆遷；二是個(gè)別被拆遷人有持無恐，滿天要價(jià)，達(dá)不到私欲就拒絕評估、拒絕簽約、拒絕搬遷；三是社會不良勢力介入拆遷，以非法手段進(jìn)行拆遷。而上述任何一種極端的出現(xiàn)，都是有悖于“依法治國”方略，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序建立，危害社會穩(wěn)定的。

拆遷主管部門加強(qiáng)對房屋拆遷的監(jiān)督檢查，人民法院加強(qiáng)對房屋拆遷訴訟案件的審判和執(zhí)行力度，是建立依法、公正、規(guī)范、有序的房屋拆遷法律秩序，維護(hù)拆遷雙方合法權(quán)益的重要手段，也是保護(hù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和全體人民利益，維護(hù)社會穩(wěn)定的必要措施。