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作者：楊東平單位：北京理工大學(xué)教育研究院

高考制度對教育公平的影響

長期被視為最公平的高考制度日益為人詬病，涉及了高考的形式公平和實質(zhì)公平問題。“分?jǐn)?shù)面前人人平等”提供了平等競爭的機會，但形式公平之后，仍有值得認(rèn)識的問題。一次性紙筆考試的固有缺陷，是難以準(zhǔn)確測量學(xué)生的實際能力，對會考試的學(xué)生更為有利;同時難以顧及諸如民族、性別、社會階層等因素形成的學(xué)業(yè)差距，以及學(xué)生臨場發(fā)揮的異常等等。多年來，高考改革主要集中在考試科目的調(diào)整上，諸如“3+1”還是“3+2”、“3+文綜(理綜)”等等。

高考制度對教育公平的影響，更多表現(xiàn)為招生錄取制度上。其中既有教育資源配置問題，如前置性的分省定額制度不公，造成各地區(qū)之間錄取分?jǐn)?shù)的巨大差距，重點大學(xué)招生的“本地化”傾向;也有權(quán)利平等的問題，如流動人口在流入地城市的考試權(quán)利。同樣突出的，是在考試競爭之外，存在著諸如加分政策、保送生、定向生等各種特殊政策、明渠暗道，其中有些渠道正在成為腐敗溫床而受到公眾極大的質(zhì)疑。就高考公平而言，招生錄取制度比考試制度更為重要，這也成為這一輪高考制度改革重要的指導(dǎo)思想。

“傾斜的高考分?jǐn)?shù)線”

中國現(xiàn)行的統(tǒng)一高考制度，具備了形式上的考試公平;但各省錄取學(xué)生的數(shù)額并非按考生數(shù)量平均分配，而采取“分省定額、劃線錄取”的辦法，各地的錄取率和錄取分?jǐn)?shù)差異極大。目前全國高校的平均錄取率為70%多，但北京、上海等地的錄取率已高達百分之八十、九十。這一現(xiàn)象被稱之為“傾斜的高考分?jǐn)?shù)線”。它加劇了地區(qū)和城鄉(xiāng)之間已經(jīng)存在的教育不平等，使得農(nóng)村學(xué)生的處境更為不利。

重點大學(xué)招生本地化的傾向

以清華大學(xué)、北京大學(xué)等為代表的研究型大學(xué)，在高等教育系統(tǒng)中居于金字塔之頂端。然而，這些國立研究型大學(xué)招生名額在各省的分配，同樣不是均衡分配的，而是明顯地向?qū)W校所在地的城市(省份)傾斜。據(jù)北京大學(xué)法學(xué)院張千帆教授的研究，根據(jù)2011年的錄取數(shù)據(jù)，每萬名考生中考入北京大學(xué)的比例，安徽為1．27，廣東為1．4，貴州為1．48，河南為1．87，北京為52．5。安徽每7826名考生中才有一人能上北大，而北京每190名考生中就有一人可上北大。北京學(xué)生考上北大的幾率是安徽考生的41倍，是廣東考生的37．5倍，是貴州考生的35．4倍，是河南考生的28倍。［2］這種名額分配不均有一部分是歷史原因，但主要是在1998年高校擴招后形成的“部省共建”模式，地方政府給予研究型大學(xué)在征地、基本建設(shè)、銀行貸款等方面的好處，其交換條件是增加在本省的招生，以提高本省學(xué)生的錄取率。這一做法不但有損公平，而且損害了大學(xué)在學(xué)術(shù)上追求卓越的目標(biāo)。自2006年之后，教育部就要求部署高校降低屬地招生的計劃比例，這一比例不應(yīng)高于30%。2011年，教育部要求所屬大學(xué)屬地安排計劃平均比例為25%，比2010年降低1．1個百分點，調(diào)出2900名計劃全部投向中西部省區(qū)。［3］

特殊渠道招生

為了彌補高考制度的不足，滿足國家對人才選拔的一些特殊需要，逐漸形成了一些特殊招生政策，如保送生、定向生、文體特長生、提前批次招生、體育專業(yè)招生、部分高等學(xué)校單考單招，高?！包c招”等等。近年來，這些特殊渠道弄虛作假、冒名頂替等亂象頻發(fā)，為社會關(guān)注和詬病，亟待清理整頓。

異地高考問題

伴隨大規(guī)模的人口流動，流動人口子女要求在流入地城市參加高考，成為一個新問題和突出的難題。這一難題的破解功夫主要在教育之外，是城鄉(xiāng)分治的二元社會結(jié)構(gòu)和戶籍制度，是流動人口管理制度，是按戶籍人口配置資源的公共服務(wù)體系等基本制度的改善和突破。一些城市實行的借讀、借考是一種臨時性的替代措施。解決的思路是設(shè)立必要的門檻使符合條件者就地高考;根本解決的思路是在促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的框架中，使符合條件的外來人口盡快“入籍”成為“新市民”。

高考加分政策

我國現(xiàn)行的高考加分政策，大致可分為三類。一是政治性加分，國家對少數(shù)民族考生、歸僑、華僑子女及臺灣省籍的考生、烈士子女等，采取政治性補償、照顧的優(yōu)惠政策。二是鼓勵性加分，對具有文藝、體育特長或獲得重大科技競賽獎項的學(xué)生，以及三好學(xué)生、優(yōu)秀學(xué)生干部等實行加分優(yōu)惠，以激勵學(xué)生發(fā)揮特長。三是政策性加分，國家或某些行業(yè)、地方為某個特定需要實行的特定政策，如對退役優(yōu)秀運動員的關(guān)照。這種政策設(shè)計的初衷都是良好的，對彌補高考制度的不足以及促進入學(xué)機會的相對公平等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，這一政策在實施過程中逐漸發(fā)生變異，“高考腐敗”的現(xiàn)象逐漸增多，公眾要求“裸考”的呼聲高漲。我們看到，影響教育不公的高考因素內(nèi)涵各不相同，權(quán)利的平等和機會的平等兩類問題交織;其中既有區(qū)域發(fā)展差距、家庭文化資本等潛在的、長期性因素的影響，也有權(quán)力、利益對現(xiàn)行政策直接的扭曲和異化，高考加分政策的弊端就是明顯的一例。對高考加分政策的清理和改革，成為高考制度改革十分重要的內(nèi)容。

我國高考加分政策的歷史演變

我國高考加分政策的歷史演變，分為三個不同階段。在新中國的前30年，強調(diào)為工農(nóng)子弟開門、政治標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先的價值，實行的主要是“優(yōu)先錄取”、破格錄取政策。從恢復(fù)高考之后的1977年至2003年左右，主流價值為“效率優(yōu)先、兼顧公平”，實行的多為降分錄取政策。2004年之后，實行各種加分錄取政策。［4］

建國后到1976年:優(yōu)先錄取階段

50年代初在統(tǒng)一高考制度形成的同時，新的選拔標(biāo)準(zhǔn)也同時出現(xiàn)。在當(dāng)時高度政治化的社會環(huán)境中，強調(diào)教育為無產(chǎn)階級政治服務(wù)的職能，政治優(yōu)先的價值逐漸凸顯，而分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)被逐漸弱化。當(dāng)時的高考公平，追求的主要是實現(xiàn)“階級內(nèi)的平等”，高校招生政策明顯傾向于工農(nóng)子弟、革命軍人、革命干部階層，同時兼顧少數(shù)民族及華僑群體。

新中國成立后，1950年高考制度恢復(fù)，同年教育部制定的《1950年度暑期招考新生的規(guī)定》中首次制定了加分政策，規(guī)定凡具備下列條件之一者，可以加分錄取:有三年以上工齡的產(chǎn)業(yè)工人;參加工作三年以上的革命干部及革命軍人;兄弟民族學(xué)生;華僑學(xué)生。這份文件標(biāo)志著高考加分政策的正式出臺，此后兩年內(nèi)一直執(zhí)行該政策。1956年，烈士子女和香港澳門學(xué)生在高校招生獲準(zhǔn)享受“優(yōu)先錄取”的優(yōu)惠。此時，優(yōu)先錄取的對象有五類:(1)工人、農(nóng)民、工農(nóng)速成中學(xué)畢業(yè)生、工農(nóng)干部;(2)復(fù)員建設(shè)軍人、轉(zhuǎn)業(yè)軍人;(3)參加革命工作滿三年的在職人員;(4)烈士子女;(5)少數(shù)民族、華僑學(xué)生、香港澳門學(xué)生。直到1965年，高考優(yōu)先錄取的對象一直維持這五類對象。1956年7月，高等教育部學(xué)生管理司的《全國高等學(xué)校1956年暑期統(tǒng)一招生錄取、分配辦法》首次規(guī)定了對于合乎優(yōu)先錄取條件的考生，“在與一般考生成績相同或相近(指總分少20分左右的)時，就應(yīng)該優(yōu)先錄取?！?958年，為了貫徹政治掛帥，對工人、農(nóng)民、工農(nóng)干部和老干部、工農(nóng)速成中學(xué)畢業(yè)生采取免試保送入學(xué)的辦法。1959年特別規(guī)定對于高中畢業(yè)生中的黨團干部，高等學(xué)校在錄取中也應(yīng)該予以照顧，這是對學(xué)生干部進行照顧的最早規(guī)定。［5］同時，計劃經(jīng)濟體制下“優(yōu)先發(fā)展城市”的指導(dǎo)思想也在影響著教育。國家計劃委員會、教育部《關(guān)于一九六二年各級學(xué)校招生計劃和執(zhí)行招生計劃時應(yīng)注意問題的通知》，要求調(diào)整和壓縮本年各級學(xué)校招生計劃的指標(biāo)，明確規(guī)定“高等學(xué)校和中等學(xué)校招生名額的分配，應(yīng)該照顧城市，主要是照顧大城市。在安排分校招生計劃時，要注意有計劃地壓縮學(xué)校規(guī)模”。招生計劃“照顧大城市”的思路一直延續(xù)至今，成為影響公平的因素之一。

1964年和1965年，國家采取了推薦與考試相結(jié)合的方法，其對象包括“高中(包括業(yè)余高中)畢業(yè)的或具有同等學(xué)歷的政治思想好的產(chǎn)業(yè)工人、貧農(nóng)、下中農(nóng)、退伍士兵;本屆高中畢業(yè)生中政治思想好的產(chǎn)業(yè)工人、貧農(nóng)、下中農(nóng)子女和學(xué)生干部;參加過兩年以上工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其他勞動的政治思想好、勞動表現(xiàn)好的往屆高中畢業(yè)生;報考師范院校的思想好的中小學(xué)教師”，當(dāng)他們的成績達到志愿報考學(xué)校的最低錄取線時，給予優(yōu)先錄取。

1966年開始后，大學(xué)停止招生。1970年開始招收“工農(nóng)兵學(xué)員”，對有三年以上實踐經(jīng)驗的工人、農(nóng)民、解放軍實行免試推薦入學(xué)的制度，一直實行到1976年。可見，中免試推薦的制度并非新的發(fā)明，早在1958年就出現(xiàn)了。

1977年到2000年:優(yōu)先錄取和降分錄取80年代高考評價制度的特點，是強調(diào)公平競爭，強調(diào)分?jǐn)?shù)面前的平等。它在中小學(xué)逐漸形成“片面追求升學(xué)率”的傾向。與此同時，對政治性的強調(diào)和照顧，對優(yōu)秀人才的選拔性需求也開始出現(xiàn)。

1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于1977年高等學(xué)校招生工作的意見》，規(guī)定廢除高校推薦入學(xué)制度，恢復(fù)文化考試，擇優(yōu)錄取。停止十年之久的高考招生錄取制度得以重新恢復(fù)。此后，1978年的高考加分照顧對象取消了對工農(nóng)、軍人和革命干部子弟等家庭成分或身份的限制，對工農(nóng)成分學(xué)生的優(yōu)先入學(xué)政策逐漸被取消，但對少數(shù)民族學(xué)生、臺灣籍青年、港澳青年、歸國華僑青年的優(yōu)先錄取政策則繼續(xù)實行。加分政策在以下3個方向上演化:一是對政治表現(xiàn)優(yōu)秀和文體特長生的優(yōu)惠政策。1980年，教育部擴大加分政策覆蓋的范圍，加分對象增加了“三好學(xué)生”以及工作積極、表現(xiàn)突出的學(xué)生干部，顯示了對教育政治功能、政治價值的強調(diào)。1983年規(guī)定:“對具有三年以上經(jīng)驗的省、市、自治區(qū)級以上的勞動模范、先進工作者、新長征突擊手等優(yōu)秀青年，必要時可適當(dāng)降低分?jǐn)?shù)要求，擇優(yōu)錄取?！蓖暌?guī)定對獲得地區(qū)以上表彰的應(yīng)屆高中畢業(yè)生中的三好學(xué)生和優(yōu)秀干部，以及高中階段參加地區(qū)級以上體育競賽獲單項前5名的隊員，或集體前3名的主力隊員，考分達到規(guī)定分?jǐn)?shù)線的，可提上一個分?jǐn)?shù)段投檔。二是強調(diào)對優(yōu)秀人才的選拔和優(yōu)惠，突顯了新時期人才競爭的主題。1979年規(guī)定:“全國舉辦的高中畢業(yè)生和在校生的學(xué)科競賽中，成績特別優(yōu)秀的青年，由全國學(xué)科競賽委員會推薦，參考在校其他學(xué)科的學(xué)習(xí)成績，政審、體檢合格，今年可不參加全國統(tǒng)一考試，由教育部分配到有關(guān)高等院校相應(yīng)系科學(xué)習(xí)。”1984年，照顧人群增加“省、市、自治區(qū)級以上科技發(fā)明創(chuàng)造獎獲得者”。此后，在這一方向上優(yōu)惠的范圍不斷擴大。三是對特殊行業(yè)、學(xué)科和特殊人群的優(yōu)惠照顧。出于當(dāng)時的實際情況和需要，照顧的群體包括邊遠(yuǎn)、薄弱地區(qū)和農(nóng)村的考生，報考煤炭、石油、地質(zhì)、師范等行業(yè)的考生，以及對時期出現(xiàn)的回鄉(xiāng)知青、“赤腳醫(yī)生”、民辦教師等的照顧。［6］

1986年的普通高校招生工作文件，招生優(yōu)惠主要分為優(yōu)先錄取和降分錄取兩類。1987年，原國家教委頒布《普通高等學(xué)校招生暫行條例》，將高考加分照顧對象確定為十大類:(1)高中階段受地區(qū)級以上表彰的三好學(xué)生、優(yōu)秀學(xué)生干部;(2)政治思想品德方面有突出事跡，相關(guān)科目或平時成績特別優(yōu)秀，省、自治區(qū)、直轄市級以上科技發(fā)明創(chuàng)造獎獲得者或單科競賽優(yōu)勝者;(3)應(yīng)屆高中畢業(yè)生中，在高中階段參加地區(qū)級以上體育競賽獲單項前五名的隊員或集體前三名的主力隊員，獲國家二級運動員稱號的考生，總分低于同批錄取學(xué)?？刂品?jǐn)?shù)線20分以內(nèi)，可提供檔案，由學(xué)校審查擇優(yōu)錄取;(4)近兩年參加重大國際比賽(由世界及國際體育組織主辦的各種體育單項比賽、錦標(biāo)賽、綜合性比賽和運動會)以及由國家舉辦的全國性比賽(全國運動會、全國青少年運動會、全國中學(xué)生運動會、參加世界中學(xué)生體育比賽選拔賽以及全國競賽計劃中安排的各種全國性體育比賽)獲前六名;(5)近兩年獲運動健將、一級運動員稱號的考生;(6)邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生;(7)散居于漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生;(8)歸僑、華僑子女、歸僑子女和臺灣省籍考生;(9)退出現(xiàn)役的義務(wù)兵，榮立二等功以上的退役軍人;(10)烈士子女。這10個類別中，屬于政治性政策照顧的占5項，德育優(yōu)秀占1．5項，科技優(yōu)秀占0．5項，體育特長占到3項。

2000年以后的加分政策

1990年代以來，高考評價制度的變化，一方面在應(yīng)試教育的大環(huán)境中，繼續(xù)強化分分計較的分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn);與此同時，優(yōu)勢階層和利益集團的影響逐漸出現(xiàn)。2000年，招生加分政策的一個重大改變，是教育部將制定加分政策的部分權(quán)力下放省級教育主管部門。當(dāng)年的招生工作文件規(guī)定:“有以下情形之一的應(yīng)屆高中畢業(yè)考生，由省、直轄市招生委員會決定，可以適當(dāng)增加分?jǐn)?shù)投檔，由學(xué)校審查錄取或在同等條件下優(yōu)先錄取:(1)高中階段受省、自治區(qū)、直轄市表彰的三好學(xué)生、優(yōu)秀學(xué)生干部;(2)高中階段思想政治品德方面有突出事跡者;(3)省、自治區(qū)、直轄市級以上科技發(fā)明創(chuàng)造獎獲得者或單學(xué)科競賽優(yōu)勝者”。此舉的政策后果逐漸顯示出來，導(dǎo)致加分項目急劇增多，影響了考試公平。2006年，教育部規(guī)定各省市區(qū)的增加的政策及分值僅適用于當(dāng)?shù)馗咝２㈨殘蠼逃總浒福?jīng)核準(zhǔn)備案后方能向社會公布。

2001年《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，對高考加分政策規(guī)定為加分投檔、降分投檔和優(yōu)先錄取三種形式。規(guī)定加分投檔的考生為:(1)省級優(yōu)秀學(xué)生;(2)思想政治品德方面有突出事跡者;(3)獲省(自治區(qū)、直轄市)級以上科技發(fā)明創(chuàng)造獎獲得者或全國中學(xué)生學(xué)科奧林匹克競賽省賽區(qū)一等獎以上者;(4)重大國際體育比賽取得前六名者、國家二級運動員以上稱號者。降分投檔的考生為:(1)邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生;(2)歸僑、華僑子女、歸僑子女和臺灣省籍考生;(3)榮立二等功以上的退役軍人;(4)烈士子女。同時規(guī)定，降分的幅度一般不得超過20分。優(yōu)先錄取的考生為:(1)退出現(xiàn)役的士兵;(2)散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生。隨后，對軍人和體育優(yōu)秀學(xué)生的照顧政策逐漸增加，加分投檔逐漸取代降分投檔，成為主要政策。

當(dāng)前高考加分政策存在的主要問題

近些年來，社會輿論對高考加分政策的批評質(zhì)疑，主要是高考加分項目過多過濫，加分優(yōu)惠主要為社會優(yōu)勢階層所享用，操作過程隨意性較大，缺乏公開透明的程序，滋生教育腐敗，損害教育公平。

加分項目過多過濫

據(jù)報道，目前實行的各種高考加分項目，其中經(jīng)國家教育部規(guī)定的僅14項;而各地的各種優(yōu)惠政策累計達192項之多。［7］

考生中獲得加分機會的學(xué)生數(shù)量非常之多，這種大量提供的優(yōu)惠改變了公平競爭的性質(zhì)。例如，2009年重慶市19．6萬考生中，獲得各種加分的考生高達7萬人，占考生總數(shù)的35%以上。［7］2010年，重慶市獲得加分的考生占考生總數(shù)的17．2%。2011年，在宣布取消兩個高考加分項目后，重慶市的獲得加分及降分錄取政策的考生數(shù)量仍比其他地區(qū)“遙遙領(lǐng)先”，加分及降分錄取大項繼續(xù)超過20個。據(jù)對2008年北京市高考文史類考生成績分布分析，在考取600分以上的所有599名考生中，得到加分照顧的考生達到了214人，比例高達35．7%。［8］大量加分考生與“裸考”學(xué)生形成明顯的不公平競爭，有違高考制度設(shè)計的初衷。

加分優(yōu)惠主要為優(yōu)勢階層子弟所享受

更重要的是，一些調(diào)查顯示，處于社會優(yōu)勢地位的高級管理、技術(shù)人員和中層管理、技術(shù)人員的階層，其子女在加分政策中獲得了更多的優(yōu)惠。其原因，一方面是優(yōu)勢社會階層擁有更多的社會資源、文化資源、經(jīng)濟資源，在保送生、文體特長生、科技競賽等項目中明顯占優(yōu);此外，一些加分的特殊通道，部分項目存在偏向優(yōu)勢階層的傾向。如浙江省增設(shè)“三模三電”(航模、船模、車模與無線電測向、無線電通信、電子制作)體育加分項目，獲得加分者多數(shù)學(xué)生來自權(quán)勢家庭。2008年曝出浙江權(quán)勢家庭獨霸高考航模加分，花1．5萬元培訓(xùn)費即可以輕松換來高考20分加分的籌碼，而且這類信息和渠道往往是不公開的，普通家庭子女只能靠邊站。

加分政策的價值偏差和操作過程不規(guī)范

加分政策究竟是對一次性紙筆考試局限性的一種改善或補償機制，還是一種福利待遇，或者是特殊利益集團的一種既得利益，是需要不斷厘清和端正的基本問題。事實上，許多加分項目泛化為一種福利待遇。前些年許多地方通行報考本校的高校教工子女可以降分錄取的“潛規(guī)則”，就是典型一例。在2003年春天的“SARS”事件后，北京市對優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員子女的加分政策，以及近年來對見義勇為者子女加分的做法，都模糊了高考作為學(xué)術(shù)性的選拔性考試的基本價值。

對“三好學(xué)生”和“優(yōu)秀學(xué)生干部實行高考加分，也存在嚴(yán)重的分歧。顧明遠(yuǎn)等許多專家學(xué)者認(rèn)為此舉有違道德教育的宗旨，使之成為一種高度功利性的行為。事實上，這一措施在實施中不僅出現(xiàn)較多弄虛作假，也的確在很大程度上異化了“三好”評選的價值。

此外，有的加分政策的設(shè)計缺乏必要的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，自高考加分政策的權(quán)限下放地方后，各省市高考加分的內(nèi)容、幅度和范圍不盡相同，同一加分項目各地加分幅度不一，缺乏穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性過大。部門利益也成為重要的影響因素。

出于對本行業(yè)、本系統(tǒng)的利益保護，出自體育、民族、軍事等部門的某些加分政策，缺乏對考試公平整體利益的考量，但調(diào)整改變的難度很大。在管理和操作的層面上，由于缺乏監(jiān)督和不透明，加分政策成為少數(shù)人謀利自肥的“近水樓臺”，已為大量事實所證明。文藝、體育特長生中有許多資格虛假者。各地“假少數(shù)民族生”、“假華僑生”、“假二級運動員”等層出不窮。省級青少年科技創(chuàng)新大賽獲獎?wù)?、省級三好學(xué)生、優(yōu)秀畢業(yè)生、優(yōu)秀學(xué)生干部等弄虛作假的事件也頻頻發(fā)生。大學(xué)招辦反映，獲得高中生科技競賽大獎的項目名稱艱深無比，而且其課題內(nèi)容和學(xué)科與家長的職業(yè)“高度重合”。