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“社會工作”和“社會政策”都是源于西方的概念。它們就像一對兄弟，為解決工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化過程中的貧困問題而生。社會政策是在制度、規(guī)劃的層面制定反貧困的戰(zhàn)略和策略，并通過具體的計劃和項目使之可操作化；社會工作則站在政府和公眾之間，將社會政策轉(zhuǎn)化為社會行動，從而貫徹落實到每一個具體的社區(qū)和個人身上。社會政策與社會工作在西方的發(fā)展都已有一百多年的歷史了，它們走過的發(fā)展道路值得我們深思：是社會、經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化導(dǎo)致的社會政策的變化，又從而使其傳承機(jī)制——社會工作也隨之發(fā)生變化。

本文以一般認(rèn)定的社會工作的各個發(fā)展時期為線索，通過對各個時期社會、經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境及社會政策的變化的描述，探討這些變化與的社會工作發(fā)展的關(guān)系，并試圖從重找出中國社會工作在中國社會發(fā)展中的位置及發(fā)展途徑。

一．社會工作與社會政策的歷史演進(jìn)

第一階段：20世紀(jì)20年代以前

20世紀(jì)20年代以前，是社會工作問世前的醞釀時期。這個時期正是西方社會的工業(yè)化和都市化急速發(fā)展的時期，在英國被稱為“維多利亞盛世”。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也造成了西方社會越來越大的貧富分化，大量貧民涌入城市，失業(yè)問題和貧困問題造成了社會的不安定。同時，工業(yè)革命也沖擊著人們的觀念，使社會意識形態(tài)發(fā)生巨大的變化。工業(yè)化﹑都市化帶來最為明顯的變化是社會財富的驟增，它也給人們帶來了觀念上的觸動，開始看到了人的能力和作用的巨大無比，更堅定了“人是可以不斷進(jìn)步的”的人文主義主張。19世紀(jì)西方民主運動的影響，使人們從“權(quán)利”（TheRight）這一嶄新的概念中看到了自己也有平等享用社會資源的機(jī)會和希望，英國失業(yè)工人因此在1860─1867年為爭取權(quán)利發(fā)動了幾次頗有影響的暴動。（古允文，1992）

針對當(dāng)時存在的社會問題，英國政府繼1601年頒布《濟(jì)貧法》（PoorLaw）之后，在1832年又出臺了《新濟(jì)貧法》（TheNewPoorLaw）。許多國家也都在一定程度上仿效了英國政府介入和干預(yù)濟(jì)貧的做法（李增祿，1982）。但政府的介入和干預(yù)并沒能解決從19世紀(jì)中葉以來一直存在的各種慈善機(jī)構(gòu)間功能重迭、資源浪費和政府介入效率低等問題。

在上述的背景下，歐美先后出現(xiàn)了以有效﹑合理地調(diào)配社會資源來幫助城市貧民為目標(biāo)的新一代慈善組織，如城市慈善組織協(xié)會（CharityOrganizationSociety）等。他們設(shè)立了專事管理與聯(lián)絡(luò)的中央機(jī)構(gòu)，自上而下有計劃、有組織地幫助需要援助的窮人。

早在1893年，美國水牛城的慈善組織協(xié)會就對機(jī)構(gòu)工作人員適應(yīng)工作的能力首次提出了疑問，認(rèn)為應(yīng)考慮以往由牧師承擔(dān)慈善會社的工作是否適合，有必要找接受過特殊訓(xùn)練的人來承擔(dān)“助人”的工作，并以此工作為職業(yè)。（林萬億，1983）1898年，慈善組織協(xié)會為慈善工作者開辦了一個六周的暑期訓(xùn)練班；1912年波士頓社會工作學(xué)院開設(shè)社會工作課程；1919年，“美國專業(yè)社會工作訓(xùn)練學(xué)校協(xié)會”成立；1921年，波士頓社會工作學(xué)院開設(shè)了醫(yī)療社會工作課程。這也是因為當(dāng)時英國、美國等國家教育政策引導(dǎo)高等教育的范圍不斷向應(yīng)用領(lǐng)域拓展，使對慈善工作培訓(xùn)也得以直接進(jìn)入大學(xué)，獲得了較高的學(xué)術(shù)起點，促使社會工作追求科學(xué)性、知識性、學(xué)術(shù)性的發(fā)展，以獲得在專業(yè)領(lǐng)域中占據(jù)一定的地位。

在這種社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，理查蒙（Richmond）在1917年出版了她的《社會診斷》一書，這本書被后人公認(rèn)為是第一本對社會工作系統(tǒng)論述的專著（豪爾，Howe，1987；杰克遜，Johnson，1998；林萬億，1992）。因此一般也認(rèn)為，《社會診斷》一書的問世標(biāo)志著現(xiàn)代社會工作的發(fā)端?！渡鐣\斷》一書是理查蒙將她在慈善組織協(xié)會工作和研究多年所得的經(jīng)驗，總結(jié)出一套以“診斷”為重心的，經(jīng)由個案調(diào)查和診斷了解致貧原因后再給求助者幫助的個案工作方法。

第二階段：20世紀(jì)20年代到40年代中期

在這一階段的早期，社會工作是以熱情幫助弱勢群體、科學(xué)解決社會問題的雙重社會責(zé)任，開始了其職業(yè)化的進(jìn)程。

當(dāng)時，工業(yè)化急速發(fā)展的進(jìn)程造成的貧窮、失業(yè)和貧富差距等一系列社會問題更為突出。在社會的組織層面，一批以通過建立社區(qū)中心的社會改革為導(dǎo)向的睦鄰組織運動的形式出現(xiàn)。他們根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钚孕枰?，提倡居民的自主自覺和互助合作的精神，強(qiáng)調(diào)對生存環(huán)境的改良，以有效合理地調(diào)配社會資源來幫助城市貧民為目標(biāo)，自上而下有計劃、有組織地幫助需要援助的窮人（杰克遜，Johnson，1998；古允文，1992；豪爾，Howe，1987）。它從社會自組織角度，彌補(bǔ)了因政府干預(yù)不足帶來的問題。

在這一時期，英、美兩國這一時期的社會政策發(fā)展較多的仍然是針對個人的家庭服務(wù)、兒童福利和犯罪懲戒等輔導(dǎo)項目，一些家庭服務(wù)的志愿性機(jī)構(gòu)或精神診所開始大量聘任受過訓(xùn)練的個案工作者。而社會福利機(jī)構(gòu)對社會個案工作的接納也表達(dá)了當(dāng)時的社會需求，成為對社會工作發(fā)展的一種導(dǎo)向，促使社會工作不斷完善其治療性的個案工作方法和技術(shù)，以勝任此職業(yè)。

在這個階段的后期，由于1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致大蕭條狀態(tài)的出現(xiàn)，大量的工人失業(yè)，使原有的社會問題的加劇，從而導(dǎo)致社會政策的變化。1931年著名的羅斯福新政提出了依靠公共機(jī)構(gòu)與公共資源來緩解貧困的綜合性福利國家計劃，用聯(lián)邦政府協(xié)助福利服務(wù)體系發(fā)展來解決失業(yè)和貧窮等社會問題，以彌補(bǔ)以往由私人機(jī)構(gòu)解決貧困的種種不足。政府介入福利服務(wù)體系的發(fā)展后，受過學(xué)校訓(xùn)練的工作人員更容易獲得政府提供的位置，福利工作的任職出現(xiàn)專業(yè)的傾向。

社會政策的變化打開了社會工作者的視野，他們開始試圖超越以個案工作為主的傳統(tǒng)工作模式。社會工作三大方法之一的團(tuán)體工作（亦稱“小組工作”）因為將心理學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科的理論結(jié)合起來，用于探討團(tuán)體工作對社會環(huán)境的影響力和對整個助人工作的重要性，并具體運用在幫助退伍士兵的心理適應(yīng)和解決兒童心理困擾的工作中，發(fā)展出了團(tuán)體工作理論。社會工作的另一方法，社區(qū)工作在社會改革（SocialReformer）與行動主義（Activities）的層面的努力也得到認(rèn)可，同樣獲得了較好的發(fā)展（波普勒，Popple，1997）。個案工作、團(tuán)體工作和社區(qū)工作這三個原本是獨立發(fā)展的社會工作方法，在注重理論發(fā)展的同時呈現(xiàn)出一種整合的趨勢。

第三階段：20世紀(jì)40年代中到60年代初

二次大戰(zhàn)后，西方社會與經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展。然而都市化、工業(yè)化、高科技及社會變遷，導(dǎo)致富裕社會中的貧困問題反而加劇，戰(zhàn)后軍人的安置問題，黑人暴動，婦女爭權(quán)、兒童教養(yǎng)、老年安置，等等，新生的社會問題與社會發(fā)展形成互相沖突的矛盾。

從20世紀(jì)50年代起，西方國家紛紛宣布簡稱了“福利國家”，于是，一系列解決老人福利，勞工失業(yè)，軍人服務(wù)和積極性救助等旨在全盤改進(jìn)福利制度的“新探求”（NewResearch）社會政策相繼頒布。這個政策的核心是開始強(qiáng)調(diào)以整個國家的福利、計劃和綜合性管理為解決手段。特別是聯(lián)邦反貧窮計劃提出由幾個不同的管理機(jī)構(gòu)者聯(lián)手辦理一些大的項目，這些計劃的許多方面都涉及到社會工作專業(yè)，同時也強(qiáng)調(diào)福利計劃在社區(qū)的發(fā)展和推進(jìn)。

社會政策的改變帶來了對于社會工作的大量的需求。政府的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和家庭，矯治機(jī)構(gòu)和學(xué)校、社區(qū)開始引入團(tuán)體工作者。在組成社區(qū)基金會、社區(qū)委員會的過程中，社區(qū)工作的方法正在發(fā)揮作用。因為單純的個案工作方法難于應(yīng)付廣泛的和嚴(yán)重的社會問題，因此社會工作真正超越了此前由個案工作方法為主導(dǎo)的局面。社會工作的一些基本概念和方法不僅在個案工作中，同時在團(tuán)體工作和社區(qū)工作中也得到充分運用（廖榮利，1987）。反貧窮計劃在福利服務(wù)實踐層面提供給個案工作、團(tuán)體工作和社區(qū)工作三大方法的聯(lián)合契機(jī)。1955年，作為大聯(lián)合標(biāo)志的社會工作人員協(xié)會（NASW）成立。

第四階段：20世紀(jì)60年代到70年代中

20世紀(jì)60年代起，西方福利國家普遍進(jìn)入迅速發(fā)展的時期。高度的經(jīng)濟(jì)增長使人們享受到有史以來最優(yōu)厚的生活保障與福利服務(wù)，但同時也因福利經(jīng)費的膨脹潛藏著新的福利危機(jī)。在美國，由于政府堅持越戰(zhàn)，整個社會意識形態(tài)的主流關(guān)注的是生存環(huán)境及公民權(quán)利。

最早的針對危機(jī)的社會政策的調(diào)整，是1963年美國約翰遜時代所謂“大社會”運動的龐大計劃提出的，它包括了教育、訓(xùn)練及提供就業(yè)機(jī)會等一系列協(xié)助窮人使之獲得自立的社會福利服務(wù)政策。同時，政府開始削減福利經(jīng)費、并強(qiáng)調(diào)資源使用的有效性，這與發(fā)展社會福利服務(wù)形成了矛盾。

社會環(huán)境和社會政策的變化對于社會福利服務(wù)形成了沖擊，因為受助者的問題已經(jīng)從一般的物質(zhì)需要轉(zhuǎn)到對社會環(huán)境和基本權(quán)利等精神需要的層次，以往關(guān)于人的問題的成因的主流性解釋[1]和強(qiáng)調(diào)個案治療性的方法，已經(jīng)不能令人信服（林萬億，1995）。

社會工作在自身發(fā)展上開始尋求對傳統(tǒng)的社會工作方法的突破和選擇新的理論立場。社會工作人員開始運用系統(tǒng)理論，提出整合觀點，探討將不同的方法結(jié)合到一起來解決問題的一體化新途徑（杰克遜，Johnson，1998）。[2]

第五階段：20世紀(jì)70年代中到90年代

20世紀(jì)70年代開始，因石油危機(jī)的沖擊，西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了滯脹時期。經(jīng)濟(jì)增長的急劇變化和不穩(wěn)定，導(dǎo)致了社會問題的叢生。

在社會政策的層面，由于福利國家理論受到普遍的質(zhì)疑，在新經(jīng)濟(jì)政策影響下形成了新的“經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃”和社會福利政策。美國政府開始提倡“小政府”計劃，以減少政府的直接服務(wù)，鼓勵福利服務(wù)私營化。

公眾意識形態(tài)開始提倡和號召“抑制欲望”、“限制所得”，人們也因此去考慮資本主義和福利國家的關(guān)聯(lián)，馬克思的沖突理論在整個西方開始受到關(guān)注。而在文化價值和哲學(xué)思想上，又充滿了對自助和互助傳統(tǒng)倫理的“復(fù)古”情緒。在此沖擊之下，促進(jìn)了人對于人與社會自身的再度反思，形成了多元化的意識形態(tài)。這又促使社會科學(xué)領(lǐng)域更多的邊緣性和綜合性學(xué)科的形成。

“社會工作的一些概念和理論體系在七十年代已經(jīng)獲得了發(fā)展完善”（約翰遜，Johnson，1998），但是受到多元意識形態(tài)的影響，一方面是以不同的理論支持來提出對社會工作的解釋，如在這個時期得到發(fā)展的“生命模式”（LifeModel）就是以行為科學(xué)和生態(tài)的觀念作為專業(yè)助人的理論依據(jù)。同時，各種治療性的社會工作方法，行為矯正取向（BehaviorModification）、任務(wù)為本取向（Task-centredApproach）以及家庭治療（FamilyTherapy）、精要治療（BriefTherapy）等等，將已有的社會工作的方法與模式推向更專精的方向。另一方面，在激進(jìn)主義思潮的影響下，也出現(xiàn)了激進(jìn)社會工作取向和結(jié)構(gòu)社會工作取向，對傳統(tǒng)的社會工作的目標(biāo)發(fā)起了背道而馳的挑戰(zhàn)。。

總之，在這個動蕩的年代，社會工作更注重從不同的學(xué)科、學(xué)派的理論中吸取營養(yǎng)，建立嚴(yán)密的理論論述和程序，向多元化、綜合化同時又更為專精的方向發(fā)展。

第六階段：20世紀(jì)90年代至今

20世紀(jì)90年代起，整個世界的發(fā)展日趨全球化。社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題不僅是多元，而且更是尖銳和復(fù)雜化。

社會政策發(fā)生的變化是出現(xiàn)多元福利模式。在歐美，福利政策的制定更強(qiáng)調(diào)政府與民間在福利提供方面各自應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，同時個人和家庭也要在福利資源上扮演一定的角色。這種福利主張導(dǎo)致的結(jié)果是，由政府直接提供的福利服務(wù)減少，而轉(zhuǎn)向鼓勵多種形式的民間承辦的社會福利事業(yè)，即志愿服務(wù)和服務(wù)的私有化擴(kuò)大。

社會工作的發(fā)展為順應(yīng)社會環(huán)境與社會政策的變化，必須作出響應(yīng)并積極調(diào)整。面對福利資源的短缺與競爭，專業(yè)社會工作也開始接納“管理主義”，如以“個案管理”、“緊縮管理”等工作取向來建立優(yōu)質(zhì)服務(wù)，適應(yīng)社會發(fā)展和競爭的需要，保持自己承擔(dān)社會福利服務(wù)的專業(yè)地位，這一取向?qū)嶋H上更加重視了技術(shù)化和程序化。同時，為獲得社會認(rèn)可，社會工作專業(yè)人員的注冊制度普遍發(fā)展起來。

但在另一方面，社會科學(xué)的發(fā)展也帶來了對于傳統(tǒng)的、以實證主義為基礎(chǔ)的社會工作的反思，社會工作者開始更為關(guān)注存在社會工作之中的文化差異，以重新思考社會工作者在承擔(dān)“對人與社會服務(wù)”實踐中的道德倫理角色（麥萍施，1995；曾乃明，1995）。不同文化背景的國家與地區(qū)，特別是在發(fā)展中國家，一些社會工作者正在修正百年來社會工作從事“社會治療”的形象，更為務(wù)實地將社會工作已經(jīng)發(fā)展起來的工作技術(shù)與社會發(fā)展的取向結(jié)合起來（米齊利，Midgley，1998），探索社會工作與國家制度的關(guān)系以及新的理論與實踐方式。

二．研究結(jié)論及其對中國社會工作發(fā)展的啟示

從歐美的社會工作發(fā)展歷史過程來看，社會工作和社會政策都不是一成不變的，而是一個相互承接的、動態(tài)變化的過程。在這個過程中，社會環(huán)境的影響以及社會思潮和科學(xué)理論的發(fā)展變化，等等，都在影響社會工作和社會政策的變化：

1．在西方國家，一百多年來，在社會政策不斷發(fā)展的同時，也發(fā)展出了一個政策傳承機(jī)制——社會工作。從國際經(jīng)驗看，社會政策的貫徹落實主要是通過一個專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)體系，即社會工作體系來實現(xiàn)的：政府中有政府社工構(gòu)成的政府社會工作體系，民間有社會工作團(tuán)體和社區(qū)社會工作者構(gòu)成的非政府社會工作體系，而后者是社會工作體系的中堅力量。社會工作以其以人道主義為基礎(chǔ)的價值體系與以科學(xué)的助人技巧為基礎(chǔ)的方法論為社會政策的貫徹提供了充分的支持

2．社會工作的發(fā)展軌跡明顯是受到環(huán)境制約的。一般來說，是社會、經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化以及社會思潮和科學(xué)理論的發(fā)展變化會直接影響到社會政策的變化，從而導(dǎo)致其傳承機(jī)制——社會工作的變化。當(dāng)然，社會工作也有其謀求自身發(fā)展的內(nèi)在動力，它在每一個發(fā)展階段，都積極地試圖引入當(dāng)時最流行的社會科學(xué)理論，以為己用。社會工作的這種從對科學(xué)方法的引進(jìn)，在某種程度上也影響了社會政策的發(fā)展。

3．社會工作的職業(yè)化和專業(yè)化是其成功地立足于社會的必要條件。在社會工作的發(fā)展過程中，其先謀求的是本身的職業(yè)地位，這種職業(yè)地位是與其在與社會政策不斷互動的過程中，為解決社會問題作出了貢獻(xiàn)后才獲得的。在職業(yè)地位得到社會認(rèn)可后，社會工作在使自己成為一個專業(yè)領(lǐng)域方面作出了不懈的努力。包括應(yīng)社會環(huán)境和社會政策的變化而不斷修正自己的目標(biāo)與手段，同時用最新的社會科學(xué)歷年和方法來武裝自己。專業(yè)地位的提升無疑也鞏固了社會工作的職業(yè)地位。

近年來，中國政府在勞動就業(yè)、社會保障、福利服務(wù)、健康服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社團(tuán)管理、家庭婚姻、住房改革、教育改革等等方面出臺了不少社會政策，但是政策的效果在很多方面卻往往不盡人意。在整個政策過程中，除了制度設(shè)計上有缺陷以外，制度實施中更屢屢出現(xiàn)問題。這是因為在中國政府的社會政策過程中，從政府行政到公眾行動之間，缺少了一個專業(yè)化、職業(yè)化的貫徹和落實社會政策的傳承機(jī)制。

就中國現(xiàn)狀看，目前社會政策的貫徹和落實主要還是依靠政府的行政體系——勞動、民政、衛(wèi)生、城建、教育等政府部門和“準(zhǔn)”行政體系——工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體來具體運作。正因為在政策過程中，政府與民眾之間缺少一個相對獨立的職業(yè)化的“中間層”，本來這個中間層是可以把政府的行政指令通過專業(yè)化的手法和技巧轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男袆拥?，而現(xiàn)在的工作體系依靠的僅僅是這些行政和“準(zhǔn)行政”部門的行政命令，明顯地與公眾行動脫節(jié)，也與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢和進(jìn)程不相適應(yīng)。

中國的社會工作教育從上個世紀(jì)90年代以來已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但是它更多的是在大學(xué)里作為一個專業(yè)來發(fā)展，作為在中國社會政策過程中貫徹和落實政策的專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)系統(tǒng)卻沒有能夠發(fā)展起來。2001年社會工作教育年會提供的數(shù)據(jù)顯示，社會工作專業(yè)從1980年代后期恢復(fù)發(fā)展以來，已有上萬的畢業(yè)生，但是遺憾的是這些畢業(yè)生大部分都沒有能夠在社會政策過程中發(fā)揮他們應(yīng)該發(fā)揮的專業(yè)能力。國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，缺乏一個明確的專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)系統(tǒng)是造成這種現(xiàn)象的一個重要原因。

同時，在國內(nèi)社會政策的研究方面，大多數(shù)的研究比較關(guān)注的是政策法規(guī)層面和行政組織層面的問題，對如何通過一套專業(yè)化的職業(yè)服務(wù)系統(tǒng)來提高社會政策實施的質(zhì)量，這方面的研究可以說是微乎其微。因此，在研究社會政策的同時，結(jié)合社會工作專業(yè)化與職業(yè)化發(fā)展的國際經(jīng)驗，探討中國社會工作的職業(yè)發(fā)展，應(yīng)該說是十分必要的。只有職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作發(fā)展了，中國的社會政策的貫徹落實才能有有效的傳承機(jī)制，才能在中國的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

[1]在社會工作發(fā)展過程中，“人的問題”的形成是個人原因還是社會的原因，一直是社會工作爭論不休的基本而又常更常新的古老話題。

[2]有關(guān)一體化的社會工作著作主要有：巴特利特(Bartlett)"TheCommonBaseofSocialWork"（1970)、高司特爾(Goldsterin)的"socialworkpractice:aunitaryapproach"（1973)、賓克斯(Pincus).等的(Pincus.&Minaharm,SocialWorkPractice:ModelandMethod"（1973)；馬科（Max）的"SocialWorkPractice:AUnitaryApproach"（1973）。葛明(Gerrnam)的"LifeModel"（1975）提出將社會工作的焦點明確放在“人與環(huán)境的適應(yīng)性”這一點上，被認(rèn)為是在論述上進(jìn)一步豐富了對社會功能的理解。