全球基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展思考
前言：本站為你精心整理了全球基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展思考范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。
全球化過程一方面是不同國家的人們、公司、政府之間相互影響、不斷整合的加速與強(qiáng)化的過程,[1]另一方面也是一個(gè)內(nèi)在充滿矛盾的過程,單一與多樣、特殊與普遍等矛盾和悖論都同時(shí)并存于全球化的結(jié)構(gòu)當(dāng)中。無論這看起來是多么匪夷所思,但這是一個(gè)客觀事實(shí)。相應(yīng)地,它對(duì)基礎(chǔ)教育的影響也包含著對(duì)立的兩個(gè)方面。
(一)基礎(chǔ)教育是消除分化與差異的重要途徑
未來的世界充滿了變數(shù),政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技的巨大轉(zhuǎn)變使世界變得紛繁復(fù)雜,新的世界伙伴關(guān)系正悄然形成。同時(shí),作為一個(gè)整體性的發(fā)展過程,應(yīng)把全球化理解為世界各國、各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、政治、科技等方面已經(jīng)形成或正在成為一個(gè)相互聯(lián)系、相互作用、相互依賴的有機(jī)整體。在此背景下,要求各個(gè)國家的社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)具有全球戰(zhàn)略,更加具有開放性。一方面,通過各種途徑向世界開放;另一方面,適應(yīng)世界開放所帶來的變化。而在一個(gè)開放的現(xiàn)代社會(huì)中,教育越來越成為一種重要的社會(huì)流動(dòng)資源。對(duì)于個(gè)體而言,受教育程度日益成為獲取社會(huì)資源的一個(gè)重要指標(biāo),并成為向上社會(huì)流動(dòng)必須的一個(gè)先決條件。這也就意味著,在全球化的視域下,在開放的現(xiàn)代社會(huì),“個(gè)人地位的獲得已不再依賴于社會(huì)的贊助,而更多的依靠個(gè)人自身的資本(并非金錢意義上的)、努力和成就”。[2]這樣,教育就更加突出它的一個(gè)非常重要的功能,就是平等化的功能。由于存在種種社會(huì)差別,全體社會(huì)成員不可能處于同一水平的社會(huì)位置上,而必然形成各種高低有序的社會(huì)層次(即社會(huì)學(xué)所謂的“社會(huì)分層”)。既然存在著社會(huì)層次,就可能發(fā)生社會(huì)成員在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置發(fā)生變動(dòng)的情況(即社會(huì)流動(dòng))。而在開放的社會(huì),教育能夠促使處于弱勢(shì)狀態(tài)的人群向上流動(dòng),從而增進(jìn)社會(huì)的平等,促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。從這個(gè)角度而言,教育是彌合社會(huì)分化與差異的重要途徑。而基礎(chǔ)教育是提高全體國民素質(zhì),為培養(yǎng)各級(jí)各類人才打基礎(chǔ)的奠基工程?；A(chǔ)教育遍及城鄉(xiāng),不分地域、民族、階層,面向全體國民,為每一個(gè)國民的終身發(fā)展奠定基礎(chǔ)?；A(chǔ)教育有如此鮮明的全局性、基礎(chǔ)性特征,這就意味著,它不僅是彌合社會(huì)分化與差異的重要途徑,而且起著基礎(chǔ)性的作用。
(二)基礎(chǔ)教育成為造成社會(huì)分化與差異的一種重要原因
全球化既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。一方面,全球化進(jìn)程促進(jìn)世界各國、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等各方面更緊密的相互聯(lián)系與相互依賴。由于信息技術(shù)革命的推動(dòng)和資本流動(dòng)的加劇,全球化具有在世界范圍內(nèi)促進(jìn)消除貧困和不平等的潛在力量,并利用新技術(shù)推進(jìn)基礎(chǔ)教育的發(fā)展。然而,另一方面,全球化也存在著在知識(shí)市場中排斥貧困人群和處境不利人群的危險(xiǎn)。在一個(gè)日益以知識(shí)為基礎(chǔ)的全球化經(jīng)濟(jì)中,那些缺少基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)的國家和家庭面臨著在日益繁榮的世界經(jīng)濟(jì)中進(jìn)一步被邊緣化的危險(xiǎn)。而在世界各地,教育發(fā)展的不平衡現(xiàn)象是客觀存在的。國與國之間,一個(gè)國家內(nèi)部之間,不同群體之間,都存在著不同程度的差距。在當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)里,知識(shí)成為資本,教育成為創(chuàng)造與聚斂財(cái)富的重要手段。從這個(gè)意義上說,教育是一種財(cái)富,財(cái)富就在學(xué)習(xí)之中。在這個(gè)時(shí)代對(duì)于個(gè)人而言,教育的差異就意味著社會(huì)地位與財(cái)富的差距,教育也就成為產(chǎn)生這種差距的重要原因。這樣一來,如果世界上的每一個(gè)人不能獲得平等的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì),這無疑意味著我們?cè)趶?qiáng)暴地掠奪著他人的財(cái)富,從而拉大貧富差距,造成社會(huì)分化與差異。所以從全球化的視域來看,教育系統(tǒng)的首要目標(biāo)應(yīng)是減少來自社會(huì)邊緣和處境不利階層的人群在社會(huì)上易受傷害的程度,以便打破貧困與排斥現(xiàn)象的惡性循環(huán)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),基礎(chǔ)教育是必須跨越的第一步,基礎(chǔ)教育不足或缺乏,必然加劇不平等現(xiàn)象。由上可見,在全球化的視域下,基礎(chǔ)教育面臨著一種張力。就此而言,要充分發(fā)揮它作為社會(huì)發(fā)展平衡器、穩(wěn)定器的作用,增進(jìn)社會(huì)公平,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定,而盡量減少由于教育因素而造成的貧富分化、社會(huì)差異,積極應(yīng)對(duì)全球化給基礎(chǔ)教育帶來的這種張力,基礎(chǔ)教育必須走均衡發(fā)展之路。只有促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,才能真正公平地為每個(gè)人提供“生活通行證”,奠定一個(gè)人終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)。而“教育公平是社會(huì)公平的起點(diǎn)和核心環(huán)節(jié)。其中義務(wù)教育的公平是最基本的公平”。[3]義務(wù)教育的均衡發(fā)展,正是義務(wù)教育制度的底線公平。[4]
二、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)
近年來,國際間交流的日益頻繁和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,更使得全球化的進(jìn)程銳不可當(dāng)。各個(gè)國家為了在激烈的全球性競爭中立于不敗之地,紛紛采取措施,致力于本國實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,以增強(qiáng)本國的教育競爭力。本文擬從政策法律、經(jīng)費(fèi)、師資、弱勢(shì)群體和辦學(xué)條件等五個(gè)方面對(duì)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)。
(一)建章立制、教育立法是促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的制度保障
基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,需要國家重視,并采取強(qiáng)有力的措施,才能得到保證。事實(shí)上,許多現(xiàn)代國家的經(jīng)驗(yàn)證明:通過立法程序把國家關(guān)于基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的方針政策、制度措施等用法律形式固定下來,使整個(gè)社會(huì)有章可循并堅(jiān)決保證實(shí)施,是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的最有力的措施之一。沒有法制保障,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展,保證教育公平以至于社會(huì)公平,是很難做到的。由于義務(wù)教育遵循全民性、平等性、免費(fèi)等原則,所以大力普及義務(wù)教育是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的根本途徑。世界各國紛紛把義務(wù)教育看作保障“受教育的權(quán)利”的最優(yōu)先手段并通過制定有關(guān)義務(wù)教育的法律法規(guī)予以保證。世界主要發(fā)達(dá)國家不僅大力普及義務(wù)教育,而且逐漸延長義務(wù)教育的年限,普及教育的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí),隨著社會(huì)的發(fā)展,各發(fā)達(dá)國家免費(fèi)的范圍也不斷擴(kuò)大,先是免收學(xué)費(fèi),后來擴(kuò)大到免費(fèi)供應(yīng)教科書以至其他學(xué)習(xí)用品,甚至免費(fèi)供應(yīng)午餐,免費(fèi)醫(yī)療以及免收交通費(fèi)等。不僅西方發(fā)達(dá)國家如此,即使是發(fā)展中國家,它們?cè)讵?dú)立后也都把普及義務(wù)教育作為其教育政策的一個(gè)重要方面。例如,巴西在1996年頒布的《全國教育方針和基礎(chǔ)法》中就提出,國家應(yīng)提供強(qiáng)制性的、免費(fèi)的基礎(chǔ)教育,并逐步實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性和免費(fèi)的中等教育。
(二)高層次的投資主體帶來穩(wěn)定的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)是促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)
基礎(chǔ)教育的發(fā)展,尤其是均衡發(fā)展,離不開充足的經(jīng)費(fèi)支持。從世界各國經(jīng)驗(yàn)看,凡基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展較有成效的國家,都重視基礎(chǔ)教育投資,并優(yōu)先保證義務(wù)教育,而且投資主體的層級(jí)較高,重心逐步上移。無論是實(shí)行中央集權(quán)、地方分權(quán)還是二者相結(jié)合的教育行政體制,當(dāng)前世界上許多國家基礎(chǔ)教育投資主體或是中央政府,或是州(省、邦、都道府縣)一級(jí)政府。法國現(xiàn)行義務(wù)教育投資體制的形成,經(jīng)歷了一個(gè)幾乎全部由市鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為由市鎮(zhèn)、省、中央共同負(fù)擔(dān),并以中央負(fù)擔(dān)為主的過程。在現(xiàn)行義務(wù)教育投資體制中,中央財(cái)政負(fù)擔(dān)全體義務(wù)教育教師的工資。由于該項(xiàng)支出是義務(wù)教育支出的最大項(xiàng)目,從而承擔(dān)了70%以上的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。實(shí)行地方分權(quán)制的美國,在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi),地方學(xué)區(qū)是基礎(chǔ)教育公共投資的主體,然而二戰(zhàn)后,美國基礎(chǔ)教育公共投資主體的重心開始逐步上移。特別是最近20年來,州級(jí)政府已經(jīng)取代了地方學(xué)區(qū),成為基礎(chǔ)教育公共投資的第一提供者。各州政府主要根據(jù)學(xué)區(qū)和學(xué)校規(guī)模,通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)州政府對(duì)地方學(xué)區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的支持,以此促進(jìn)州內(nèi)基礎(chǔ)教育得到比較均衡的發(fā)展。同時(shí),近年來,在美國,呈現(xiàn)出“義務(wù)教育財(cái)政支出的中央化趨勢(shì)”,[5]以彌補(bǔ)主要由地方政府負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的做法帶來的不少有損公平的現(xiàn)象(這主要是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)實(shí)造成的)。日本現(xiàn)行義務(wù)教育公共投資體制的形成也經(jīng)歷了一個(gè)幾乎全部由市町村負(fù)擔(dān)到逐步轉(zhuǎn)為由市町村、都道府縣、中央政府三級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的過程。在現(xiàn)行的投資體制中,中央、都道府縣、市町村三級(jí)政府共同分?jǐn)偭x務(wù)教育公共投資,并且三者分擔(dān)的責(zé)任基本相當(dāng),但又以作為高層次地方政府的都道府縣略高。不僅世界上主要發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育投資主體的層級(jí)較高,而且許多發(fā)展中國家也是如此。如埃及義務(wù)教育的公共經(jīng)費(fèi)主要由中央政府負(fù)擔(dān),義務(wù)教育教師工資全部由教育部支付。朝鮮與韓國中央政府是基礎(chǔ)教育投資的絕對(duì)主體。印度的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)以政府投資為主,由中央和邦共同承擔(dān),并以邦為主,而基層地方政府基本不承擔(dān)投資責(zé)任。
(三)改善教師的地位和待遇是促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素
從世界各國努力促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看,建立一支數(shù)量足夠、質(zhì)量合格的教師隊(duì)伍,無疑是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。為解決這一問題,許多國家對(duì)教師尤其是對(duì)農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教師實(shí)施優(yōu)惠政策,以提高教師的地位和待遇,從而保證教師資源的相對(duì)均衡配置。法國的中小學(xué)教師屬于國家公務(wù)員,全國義務(wù)教育教師由國民教育部實(shí)行嚴(yán)格統(tǒng)一的管理。對(duì)每一位新教師來說,因其是國家公務(wù)員,故必須服從工作崗位分配。同時(shí),義務(wù)教育教師工資支出的全部費(fèi)用,包括基本工資和崗位津貼,均由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。國民教育部將教師工資支出列入中央教育經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算,經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后嚴(yán)格執(zhí)行,教師工資得到中央財(cái)政的絕對(duì)保證。法國的這一舉措有利于教師資源在全國范圍內(nèi)的均衡配置,從而為基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展提供師資保證。另外,法國對(duì)處境不利的地區(qū)實(shí)施一項(xiàng)被稱作“優(yōu)先教育區(qū)”的政策,以便對(duì)處境不利社區(qū)的學(xué)校給予特別支持。其中一項(xiàng)重要措施就是提高在優(yōu)先教育區(qū)任教教師的工資待遇。政府對(duì)優(yōu)先教育區(qū)內(nèi)的教師給予特別津貼。凡在優(yōu)先教育區(qū)內(nèi)小學(xué)和初中任教的教師均能享受該項(xiàng)津貼,計(jì)入教師工資,由國民教育部支付。從1994年起,凡初次作為公務(wù)員被分配到某些難于招聘到師資的地區(qū)任教的教師,可享受每年12,594法郎的補(bǔ)貼,為期三年。[6]俄羅斯1996年修訂的《教育法》規(guī)定,遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村學(xué)校的教師有權(quán)享受所在地區(qū)為農(nóng)業(yè)專家提供的優(yōu)惠待遇。其中包括有權(quán)擁有位于農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的有暖氣和照明設(shè)備的免費(fèi)住房。高等師范院校的畢業(yè)生以及其他去農(nóng)村教育機(jī)構(gòu)工作的專家,可獲得購置家具什物的一次性補(bǔ)助費(fèi)。韓國《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》規(guī)定,給島嶼、偏僻地區(qū)的教員優(yōu)先研修的機(jī)會(huì),并由地方自治團(tuán)體支付研修所需的經(jīng)費(fèi)。同時(shí),為了調(diào)動(dòng)教師的積極性,還規(guī)定政府按照地區(qū)級(jí)別向在該地區(qū)學(xué)校工作的教員支付島嶼、偏僻地區(qū)津貼。東南亞的一些國家對(duì)農(nóng)村教師實(shí)施鼓勵(lì)支持的特殊政策。如印尼和尼泊爾制定了農(nóng)村教師晉升的專門規(guī)定。菲律賓實(shí)施艱苦工作津貼以鼓勵(lì)農(nóng)村教師。巴基斯坦實(shí)施了游牧教師專門培訓(xùn)計(jì)劃,并由國家提供經(jīng)費(fèi)。
(四)扶持弱勢(shì)群體、弱勢(shì)地區(qū)是促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的有力舉措
任何一個(gè)國家,即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,其國內(nèi)地區(qū)的發(fā)展也不可能是完全平衡的。同時(shí),一國內(nèi)部由于經(jīng)濟(jì)條件、種族、性別、語言、宗教等社會(huì)問題造成的弱勢(shì)人群更是普遍存在。由于基礎(chǔ)教育關(guān)系到整個(gè)國家發(fā)展的全局,所以各國政府均十分重視弱勢(shì)群體和弱勢(shì)地區(qū)的教育問題。許多國家在長期實(shí)踐中根據(jù)具體國情和實(shí)際需要,形成了各自的針對(duì)弱勢(shì)群體和地區(qū)的扶持措施,力爭為全體適齡兒童提供較為平等的接受基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)。針對(duì)教育過程中的落后地區(qū)和弱勢(shì)人群,日本的教育立法和政策采取了許多特殊的有針對(duì)性的做法。1956年制定的《關(guān)于國家扶助就學(xué)困難兒童就學(xué)的法律》,規(guī)定由國家在預(yù)算范圍內(nèi)援助因經(jīng)濟(jì)緣故而就學(xué)困難的兒童。除此之外,還有許多專項(xiàng)法律也規(guī)定了對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童的扶助措施。如《學(xué)校供餐法》、《學(xué)校保健法》、《生活保護(hù)法》等。日本還頒布了《偏僻地方教育振興法》、《孤島振興法》、《大雪地帶對(duì)策特別措施法》等法律,以對(duì)偏僻、落后地區(qū)教育財(cái)政提供支持。在美國的基礎(chǔ)教育中,對(duì)弱勢(shì)群體的扶持主要是針對(duì)黑人、移民、少數(shù)民族子女、城市貧困人群等實(shí)施的。在制定一系列聯(lián)邦和州法律的基礎(chǔ)上,美國著重從資金補(bǔ)助、改善教學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量入手。從20世紀(jì)50年代開始,先后采取了“社區(qū)控制”、“教育機(jī)會(huì)均等”、“先行教育”、“補(bǔ)償教育”加大對(duì)薄弱學(xué)校的投入等措施。法國根據(jù)本國東西部發(fā)展不均衡的實(shí)際情況,在西部農(nóng)牧業(yè)地區(qū)和人口稀少的山區(qū)開設(shè)單班小學(xué),采取復(fù)式教學(xué)方式,為那些在自然條件不利地區(qū)的適齡兒童提供受教育的機(jī)會(huì)和條件。同時(shí)在城市處境不利地區(qū)建立優(yōu)先教育區(qū)。
(五)保證基本的教育條件是促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的重要平臺(tái)
如前所述,在任何一個(gè)國家,由于這樣那樣的原因,其國內(nèi)各地的發(fā)展不可能是完全平衡的。為努力促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,世界各國紛紛采取措施,力爭在教育條件方面均能達(dá)到一個(gè)基本的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。如印度,從1987年開始實(shí)施旨在改善辦學(xué)條件的“黑板行動(dòng)計(jì)劃”,使所有學(xué)校具備最低限度的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。中央政府對(duì)購置教學(xué)設(shè)備和聘任新教師提供100%的資助,各邦政府負(fù)責(zé)校舍建設(shè)。日本教育財(cái)政始終把“保障教育機(jī)會(huì)均等”放在首位,其地方交付金制度體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。這一制度縮小了地區(qū)差異,使全國各都道府縣都能維持著一定的教育財(cái)政水平,全國中小學(xué)基本上都具備了同一規(guī)格的教育條件。同時(shí),許多國家為處于弱勢(shì)的貧困學(xué)生就學(xué)提供直接援助,主要包括設(shè)立政府助學(xué)金,免費(fèi)提供課本和學(xué)習(xí)用品,提供上學(xué)交通補(bǔ)助、午餐補(bǔ)助等。如泰國,采取向貧困學(xué)生出借教科書、為他們提供午餐、向交通不便的學(xué)生出借自行車、設(shè)立流動(dòng)圖書館,為貧困家庭的兒童免除費(fèi)用等措施。并且泰國倡導(dǎo)實(shí)行聯(lián)校制,在弱弱結(jié)合、強(qiáng)弱結(jié)合、強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合中尋求教育效益的提高和資源共享,互幫互助。20世紀(jì)70年代以來,法國政府也在農(nóng)村地區(qū)推行適當(dāng)集中辦學(xué)的政策,鼓勵(lì)相鄰市鎮(zhèn)的單班學(xué)校在自愿原則下,進(jìn)行適當(dāng)合并和重組,以便減少教師崗位設(shè)置,提高辦學(xué)效率,并為兒童提供更為標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)代教育設(shè)施。在越南和印尼,國家出臺(tái)政策,免費(fèi)供應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的教科書。此外,許多國家建立了教師合理流動(dòng)制度,以提高教師資源的利用效率。當(dāng)某所學(xué)?；蚰硞€(gè)地區(qū)學(xué)生人數(shù)減少時(shí),教師崗位設(shè)置也相應(yīng)減少。此時(shí)作為國家公務(wù)員或地方公務(wù)員的義務(wù)教育教師必須服從調(diào)動(dòng)和分配。一些國家如日本還建立了城市與農(nóng)村、偏僻地區(qū)與內(nèi)地之間的教師定期流動(dòng)制度。
三、關(guān)于我國基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的策略思考
我們?cè)谌蚧囊曈蛳?在總結(jié)分析基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,針對(duì)我國基礎(chǔ)教育失衡發(fā)展的狀況,提出如下幾點(diǎn)思考與建議。
(一)強(qiáng)化政府責(zé)任,加強(qiáng)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度
在當(dāng)代社會(huì)中,基礎(chǔ)教育不僅是個(gè)體發(fā)展的基礎(chǔ),而且也是社會(huì)發(fā)展、國家強(qiáng)盛和民族復(fù)興的基礎(chǔ)?；A(chǔ)教育的總體質(zhì)量,顯然影響著全體國民的基礎(chǔ)素質(zhì),影響著國家的人力資源狀況,進(jìn)而影響著國家的綜合國力。因此,國家有義務(wù)通過制度性的安排,創(chuàng)造條件,平等地滿足不同地區(qū)、家庭、民族和性別的每一個(gè)適齡兒童的基本學(xué)習(xí)需要,政府應(yīng)是基礎(chǔ)教育的辦學(xué)主體,切實(shí)承擔(dān)起基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的責(zé)任,努力促進(jìn)教育公平。在基本實(shí)現(xiàn)“普九”的現(xiàn)狀下,政府應(yīng)由過去的非均衡發(fā)展教育策略轉(zhuǎn)移到均衡發(fā)展策略上來,處理好教育的快速發(fā)展和教育公平之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。教育尤其是基礎(chǔ)教育,是公益性事業(yè)。在公平與效率之間,政府的職能首先是維持公平,因?yàn)檎痪S持公平就沒有人維持公平;效率可以更多地由市場去調(diào)節(jié),家庭、個(gè)人和一切利益團(tuán)體都會(huì)把效率作為第一考慮因素。[7]政府的基礎(chǔ)教育資源配置應(yīng)優(yōu)先考慮滿足適齡兒童的基本學(xué)習(xí)需要,使每個(gè)公民享有公平教育的機(jī)會(huì)是政府的義務(wù)。政府在促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展方面的職責(zé)定位應(yīng)該比較清楚,強(qiáng)化政府責(zé)任,而不是模棱兩可或本末倒置。而政府承擔(dān)起基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展責(zé)任的關(guān)鍵政策是建立新的基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任體制。從國內(nèi)實(shí)際情況和國際經(jīng)驗(yàn)來看,我國中央和省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有責(zé)任通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金等手段,自上而下地承擔(dān)起義務(wù)教育公共撥款的責(zé)任。這有利于建立合理的義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定供給,從而切實(shí)保障全國義務(wù)教育乃至基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。同時(shí),從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮,應(yīng)盡快制定教育投入方面的專項(xiàng)法律,從法律的層面上保障、細(xì)化教育經(jīng)費(fèi)的投入。
(二)制定城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)一的基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)
從國際的視角來看,關(guān)于基礎(chǔ)教育統(tǒng)一辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的舉措,我們的近鄰日本、韓國早在上個(gè)世紀(jì)60、70年代就把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的一個(gè)基本的工作方針。在教育投資上,一視同仁;校長和教師定期輪換;學(xué)生就近入學(xué)。兩國的義務(wù)教育已經(jīng)基本做到了“關(guān)愛每一個(gè)學(xué)生,使每個(gè)學(xué)生都能得到發(fā)展”。借鑒他國經(jīng)驗(yàn),為了促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,國家制定基本的城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該早日提到議事日程上來。按照這一基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),政府為人民群眾提供相對(duì)均衡的辦學(xué)條件,使每所中小學(xué),無論城市或是鄉(xiāng)村,都能比照標(biāo)準(zhǔn),擁有大體均等的物質(zhì)條件和師資隊(duì)伍條件。對(duì)學(xué)校的投資,無論是農(nóng)村或是城市,都大體一樣,從而在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個(gè)公平競爭的環(huán)境。按照此標(biāo)準(zhǔn),積極推進(jìn)中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),大力改造薄弱學(xué)校,實(shí)行規(guī)范化辦學(xué),杜絕把學(xué)校人為分為三六九等的簡單化做法,取消“重點(diǎn)學(xué)?！闭?淡化窗口學(xué)校與形象工程,少搞“錦上添花”的重點(diǎn)學(xué)校傾斜投資,多做“雪中送炭”的薄弱學(xué)校改造工程,確保辦學(xué)的底線標(biāo)準(zhǔn),縮小校際差距,從而為適齡兒童提供相對(duì)均衡的受教育條件。長期以來,我國農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)低于城市,對(duì)義務(wù)教育的評(píng)估要求也低于城市。從某種意義上來說,降低對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的要求,就等于鼓勵(lì)拉大農(nóng)村與城市基礎(chǔ)教育之間的差距,造成教育的不公平。所以國家應(yīng)當(dāng)通過政策杠桿出臺(tái)城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),而不是以是城市、還是農(nóng)村來確定學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn),并以法律的形式責(zé)成各級(jí)政府來解決這一問題。相應(yīng)地,也應(yīng)當(dāng)同時(shí)建立科學(xué)的基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育督導(dǎo)評(píng)估政策。
(三)增進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育資源的共享
在基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育階段,辦學(xué)主體是政府。那么政府就要辦好一個(gè)地區(qū)的教育,而不是辦好一兩所窗口學(xué)校。政府應(yīng)該利用納稅人的錢為人民群眾提供相對(duì)均衡的教育條件。這樣以來,在基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育的管理上,應(yīng)該實(shí)現(xiàn)區(qū)域的資源共享,促進(jìn)教育資源在區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)。這也是許多發(fā)達(dá)國家以及新興工業(yè)化國家(如日本、法國、韓國等)高質(zhì)量普及義務(wù)教育的一條有益的經(jīng)驗(yàn)。然而在我國,過去的教師管理,把教師固定在學(xué)校,成為一個(gè)單位的教師而缺乏合理流動(dòng),造成當(dāng)前城鎮(zhèn)教師普遍超編、邊遠(yuǎn)農(nóng)村教師嚴(yán)重不足且余缺不能有效調(diào)節(jié),導(dǎo)致教師資源配置不當(dāng)。在此情況下,教師的合理流動(dòng),是非常必要的。這有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。在一個(gè)區(qū)域內(nèi)(首先應(yīng)在縣域內(nèi)展開),當(dāng)前可以通過教師人事制度改革和創(chuàng)新,在城鄉(xiāng)之間,在歷史上形成的重點(diǎn)學(xué)校和同一區(qū)域內(nèi)的一般學(xué)校、薄弱學(xué)校之間,對(duì)各校的校長和骨干教師進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配,執(zhí)行按照一定的比例和年限相互輪崗的制度。同時(shí),利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò),通過遠(yuǎn)程教育,實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的共享,也是促進(jìn)更大范圍內(nèi)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的一個(gè)捷徑。可以利用現(xiàn)代教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)豐富的教育資源信息庫,實(shí)現(xiàn)省域、市域、縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源共享,借助信息化來縮短城鄉(xiāng)之間、強(qiáng)校與弱校之間的辦學(xué)差距,實(shí)現(xiàn)真正意義上的均衡發(fā)展。為此,政府可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)撥款的方式,大力支持西部地區(qū)、貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展信息技術(shù)教育和遠(yuǎn)程教育。另外,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育資源共享,除了教師資源、信息資源的共享外,對(duì)一些辦學(xué)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施,也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)一定程度上共享,最大限度地發(fā)揮這些設(shè)施的作用和效益。
(四)對(duì)各種處境不利的弱勢(shì)群體和弱勢(shì)地區(qū)采取補(bǔ)償措施
由于處境不利的弱勢(shì)群體和弱勢(shì)地區(qū)是客觀存在的,從某種意義上說,教育公平和教育均衡發(fā)展就是關(guān)注和幫助弱勢(shì)群體和弱勢(shì)地區(qū)。對(duì)此世界各國都十分重視。當(dāng)一國的財(cái)政能力不可能承擔(dān)全國范圍內(nèi)的免費(fèi)義務(wù)教育時(shí),一些國家的免費(fèi)義務(wù)教育首先從處境不利的弱勢(shì)地區(qū)開始,并遵循社會(huì)貧弱階層優(yōu)先、初等教育優(yōu)先的原則。如韓國的免費(fèi)義務(wù)教育就是采取“農(nóng)村包圍城市”的方式進(jìn)行的,即首先從農(nóng)(漁)村、偏僻落后地區(qū)開始;城市內(nèi)先從弱勢(shì)群體開始實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育,最后實(shí)現(xiàn)全國義務(wù)教育的均衡發(fā)展。同時(shí)許多國家建立了有效的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,幫助處境不利的弱勢(shì)地區(qū)達(dá)到一定的義務(wù)教育財(cái)政水平。而在我國廣大農(nóng)村地區(qū),按照當(dāng)前的基礎(chǔ)教育(在農(nóng)村主要是義務(wù)教育)公共經(jīng)費(fèi)投資體制,顯然無法有效保障農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的可靠來源。有鑒于此,借鑒別國經(jīng)驗(yàn),在我國,應(yīng)加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育公共投資的分擔(dān)責(zé)任,從而減輕貧困地區(qū)義務(wù)教育公共投資的財(cái)政壓力。對(duì)全國尚未實(shí)現(xiàn)“普九”的15%人口地區(qū),中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助的力度應(yīng)該更大一些,以徹底減輕最貧困縣的財(cái)政負(fù)擔(dān),有效促進(jìn)全國基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。我們作出這樣的思考,并不是空穴來風(fēng),而是從我國教育財(cái)政的基本狀況出發(fā)考慮的。目前我國教育財(cái)政的基本形勢(shì)是:總體嚴(yán)重不足;中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政;各地財(cái)政極度不平衡;中央財(cái)政實(shí)力大于地方。[8]此外,國家及整個(gè)社會(huì)應(yīng)關(guān)注各處境不利群體的受教育機(jī)會(huì),保證生理與智力殘疾兒童、移民子女、進(jìn)城務(wù)工人員子女接受教育的平等權(quán)利,摒棄教育中的性別歧視,確保女童入學(xué)機(jī)會(huì)并完成學(xué)業(yè),以切實(shí)保障所有適齡兒童的基本學(xué)習(xí)需求得到滿足。
(五)建立完善的教育保障體系
在我國,當(dāng)前基礎(chǔ)教育的差距是客觀存在的,并且有研究表明,近年來,教育差距的程度和拉大的速度在許多方面比經(jīng)濟(jì)更嚴(yán)重。[9]黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)“和諧社會(huì)”的思想,然而,教育差距的拉大,教育發(fā)展的不均衡,不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建,不利于社會(huì)的公平和穩(wěn)定,影響到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這就需要我們一方面正視差距,將教育的城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校、群體差距控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi);另一方面,需要建立完善的教育保障體系,提高人們的承受能力和抗差距能力。同時(shí),教育差距的程度與教育保障體系的完善程度也有著密切的關(guān)系。在有些國家,盡管教育差距較大,但由于教育保障體系比較完善,所以人們并未感受到差距的存在。建立教育保障體系,可以動(dòng)員社會(huì)各種力量支援基礎(chǔ)教育,但不能把希望寄托在“希望工程”與慈善捐款上。而在我國確立獎(jiǎng)、助、貸等教育制度,建立各種教育基金,設(shè)立教育救助的“綠色通道”,國家為處境不利的弱勢(shì)群體就學(xué)提供直接援助,如對(duì)貧困學(xué)生,可以采取設(shè)立政府助學(xué)金、免費(fèi)提供課本和學(xué)習(xí)用品、提供上學(xué)交通補(bǔ)助、午餐補(bǔ)助等措施,以幫助這些適齡兒童獲得與其他兒童均等的受教育機(jī)會(huì),無疑能夠提高人們的承受能力和抗差距能力。這是因?yàn)槲覈幸环N重教傳統(tǒng),很多家庭盡管目前生活暫時(shí)困難,但家長仍然節(jié)衣縮食,把所有的希望都寄托在孩子的教育上,寄托在家庭的未來上,希望通過接受教育來改變命運(yùn)。而在當(dāng)代社會(huì),教育正是改變國運(yùn)、改變家運(yùn)和改變個(gè)人命運(yùn)的基本之道,也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和諧的基本之道。所以,建立完善的教育保障體系,不僅有利于促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展,保障教育公平,進(jìn)而保障社會(huì)公平,而且也是穩(wěn)定社會(huì)、維系民心,有利于和諧社會(huì)建設(shè)的有著巨大社會(huì)效益的重大舉措。
