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一、我國(guó)農(nóng)村公益性小額信貸的當(dāng)下困境

（一）法律環(huán)境制約

貸款分為信用貸款和抵押貸款。農(nóng)村公益性小額信貸由于其服務(wù)對(duì)象是貧困農(nóng)戶，因此無(wú)法采用抵押貸款的方式。而在現(xiàn)行信用體系中，這些農(nóng)戶又屬于缺乏信用的群體，所以農(nóng)村公益性小額信貸也不屬于傳統(tǒng)意義上的信用貸款。雖然我國(guó)先后了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指導(dǎo)》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》等一系列政策規(guī)定，但都不能當(dāng)然適用于非贏利性、非政府性、非企業(yè)法人的農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)。法律制度的缺失導(dǎo)致農(nóng)村公益性小額信貸缺乏有效的監(jiān)管主體，嚴(yán)重制約了它的發(fā)展。

（二）政府的過(guò)多干預(yù)

我國(guó)農(nóng)村公益性小額信貸組織分為兩類(lèi)，一類(lèi)是政府成立的非政府組織；另一類(lèi)是由國(guó)外小額信貸組織所建立的分支機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的非政府組織，這一類(lèi)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較第一種要強(qiáng)，但同樣與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。所以，在這些機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程中，大多都存在著政府干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，服務(wù)于財(cái)政目標(biāo)而偏離扶貧宗旨。同時(shí)，由于管理人員大都由政府任命，兼職人員很難在機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立起有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，容易導(dǎo)致相互推卸責(zé)任，影響信貸活動(dòng)。

（三）資金短缺問(wèn)題嚴(yán)重

農(nóng)村公益性小額信貸資金短缺問(wèn)題主要有以下幾個(gè)原因：第一，融資模式可持續(xù)性差。我國(guó)農(nóng)村公益性小額信貸資金來(lái)源單一、不穩(wěn)定，對(duì)外來(lái)捐贈(zèng)的依賴性強(qiáng)。近年來(lái)，外部捐贈(zèng)主要青睞規(guī)模比較大、操作成熟的機(jī)構(gòu)。因此，處于起步階段的農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)很難得到外部捐贈(zèng)。第二，產(chǎn)權(quán)不清限制了資金的流動(dòng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的規(guī)定，公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，受?chē)?guó)家保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀，但沒(méi)有規(guī)定其所有權(quán)的歸屬問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)界定不明，個(gè)人就無(wú)法形成與他人交易的合理預(yù)期，“外部性”、“搭便車(chē)”等行為就難以避免。第三，國(guó)家的政策規(guī)定限制了農(nóng)村公益性小額信貸的規(guī)模。我國(guó)《商業(yè)銀行法》第11條明確規(guī)定：“設(shè)立商業(yè)銀行，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，除此之外任何單位和個(gè)人不得吸收公眾存款等商業(yè)銀行行為?！鞭r(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的法律地位，不能從外部廣泛吸收資金，也在一定程度上影響到農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大

農(nóng)村公益性小額信貸的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)戶，這就決定了其面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)較大。其一是農(nóng)戶收入來(lái)源單一，農(nóng)作物收成受到自然災(zāi)害的影響，種植也無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系以及價(jià)格變動(dòng)及時(shí)調(diào)整，這就使得農(nóng)村公益性小額信貸具有了不穩(wěn)定性和季節(jié)性，如果發(fā)生大面積的自然災(zāi)害或滯銷(xiāo)情況，有的機(jī)構(gòu)甚至?xí)媾R破產(chǎn)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。其二是由于我國(guó)農(nóng)村公益性小額信貸產(chǎn)權(quán)不清，機(jī)構(gòu)內(nèi)部資金所有權(quán)主體真空，容易引起管理者貪污、挪用的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善我國(guó)農(nóng)村公益性小額信貸的制度選擇

（一）完善農(nóng)村公益性小額信貸的法律制度

第一，要明確農(nóng)村公益性小額信貸的法律地位。對(duì)于那些符合條件并且營(yíng)運(yùn)正常的農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予其明確的法律地位，允許在一定范圍內(nèi)開(kāi)展相關(guān)的金融服務(wù)，明確相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任主體。第二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公益性小額信貸的法律監(jiān)管。政府在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的同時(shí)，要本著“自我約束，自我管理”的原則形成監(jiān)管體系，進(jìn)行自愿性注冊(cè)，要求注冊(cè)的農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的信息披露，并指導(dǎo)和激勵(lì)其建立基于風(fēng)險(xiǎn)控制的內(nèi)部監(jiān)管體系。

（二）政府角色的轉(zhuǎn)變

在缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入政策環(huán)境下，農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的問(wèn)題還將在一定時(shí)期內(nèi)存在。政府在扶持農(nóng)村公益性小額信貸的過(guò)程中要發(fā)生角色轉(zhuǎn)變：第一，成為法律政策的制定者。農(nóng)村公益性小額信貸必須在一個(gè)宏觀環(huán)境的支持以及政府的機(jī)制扶持下才能良性發(fā)展。第二，成為監(jiān)管體系的引導(dǎo)者。對(duì)農(nóng)村公益性小額信貸要有一個(gè)監(jiān)管的框架，明確監(jiān)管主體，對(duì)農(nóng)村公益性小額信貸在運(yùn)行過(guò)程中的放貸主體是否偏離、放貸利率是否過(guò)高進(jìn)行監(jiān)管。第三，成為配套服務(wù)的參與者。政府負(fù)責(zé)在農(nóng)村公益性小額信貸項(xiàng)目的引進(jìn)、運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題的咨詢工作，由政府有關(guān)技術(shù)部門(mén)組織一系列問(wèn)題的規(guī)模咨詢活動(dòng)以及解決問(wèn)題的規(guī)劃指導(dǎo)，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾，政府部門(mén)應(yīng)該積極應(yīng)對(duì)，合理調(diào)節(jié)，重點(diǎn)解決。

（三）拓寬融資渠道

2011年10月27日，在中國(guó)小額信貸聯(lián)盟高峰論壇上，國(guó)內(nèi)首只公益批發(fā)基金———惠普一號(hào)公益性小額信貸批發(fā)基金在京。資金批發(fā)中介接受各方的捐贈(zèng)、政府撥款或者優(yōu)惠貸款，選擇較好的農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)給予資助，這種方式不僅能提供資金，而且還能使資金投資增值。此外，政府還可通過(guò)財(cái)政收入、社會(huì)募捐等渠道組建針對(duì)農(nóng)村公益性小額信貸項(xiàng)目的專項(xiàng)基金或是以財(cái)政貼息為前提，保持貸款利率浮動(dòng)，逐步形成農(nóng)村公益性小額信貸穩(wěn)定的贏利模式。

（四）多維度控制風(fēng)險(xiǎn)

一是要針對(duì)農(nóng)戶建立信用評(píng)價(jià)體系。由農(nóng)戶向農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)的家庭資料，然后由村民委員會(huì)、村黨支部成員對(duì)農(nóng)戶的道德品質(zhì)、社會(huì)信用等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)定核實(shí)后建立農(nóng)戶信用檔案，納入信息庫(kù)并定時(shí)更新。二是要建立貸款保險(xiǎn)制度。規(guī)定農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)必須按照一定比例參加貸款保險(xiǎn)。貸款保險(xiǎn)制度能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)村公益性小額信貸機(jī)構(gòu)信貸資金的流動(dòng)性，從而保證農(nóng)村公益性小額信貸的安全運(yùn)行。

作者：徐金毅單位：農(nóng)業(yè)銀行南京城北支行