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費(fèi)體系這個(gè)概念,指的是應(yīng)由哪些稅和費(fèi)(定性)、以什么樣的比例(定量)來共同參與國民收入的分配。另外,稅費(fèi)改革體系也是指通過一種什么樣的渠道或方式,來實(shí)現(xiàn)由舊的稅費(fèi)體系向新的稅費(fèi)體系的轉(zhuǎn)換,從而使國民收入的分配達(dá)到公平和最優(yōu)化?,F(xiàn)時(shí)的研究,更多的注重稅費(fèi)體系的破與立,而忽略了稅費(fèi)改革體系的整體研究。
一、通過多邊的稅費(fèi)改革建立對稱的稅費(fèi)關(guān)系
稅費(fèi)并存是新一輪稅費(fèi)改革應(yīng)該選擇的合理格局。國外的許多研究表明,經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的收費(fèi)往往比稅收更少對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生扭曲,從而也更少效率損失,收費(fèi)之所以有其存在的必要就在于,作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收入來源,收費(fèi)較之于稅收可以較好地解決擁擠性問題和效率低下問題,因此,西方國家將提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品作為確定收費(fèi)范圍標(biāo)準(zhǔn)的做法值得借鑒,片面地主張“以稅代費(fèi)”是一種形而上學(xué)的觀點(diǎn)。
由此可以得出基本結(jié)論一:稅費(fèi)改革體系是多邊的,既有“費(fèi)改稅”,又有費(fèi)的保留和“稅改費(fèi)”;稅費(fèi)改革體系所建立的稅費(fèi)關(guān)系是對稱的,稅費(fèi)歸位,各行其道。
二、站在全盤角度確立稅費(fèi)改革目標(biāo)
所謂全盤角度,即要從“國民收入分配”的角度來安排稅費(fèi)改革目標(biāo)。在當(dāng)前政府收入體系中,政府履行職能所需的資金顯然只能通過規(guī)范化的稅收渠道去獲取。然而,種種因素的制約,給稅收制度的正常運(yùn)行帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府部門多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入,在各方面的政府支出猛增、規(guī)范化的稅收渠道不暢的情況下,一個(gè)自然的反應(yīng),就是轉(zhuǎn)而采用非規(guī)范性的辦法,自立收費(fèi)項(xiàng)目,介入財(cái)政性分配,“稅的缺位”與“費(fèi)的越位”在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。規(guī)范的國民收入分配體制是“稅費(fèi)歸位,各行其道”的制度基礎(chǔ)?!百M(fèi)的越位”根源于國民收入分配的制度短缺,反過來看,“稅費(fèi)歸位”則取決于國民收入分配的制度供給。如果我們不從規(guī)范國民收入分配的角度進(jìn)行制度的供給和創(chuàng)新,在制度嚴(yán)重短缺的情況下,就不可能實(shí)現(xiàn)“稅費(fèi)歸位,各行其道”。
由此可以得出基本結(jié)論二:稅費(fèi)改革體系的目標(biāo)是規(guī)范國民收入分配體制,而不應(yīng)局限于“治亂減負(fù)”等功利性目標(biāo);只有從“國民收入分配”的角度來安排稅費(fèi)改革目標(biāo),才不至于顧此失彼,才能達(dá)到整體效益最大化。
三、在公共財(cái)政框架下構(gòu)筑稅費(fèi)改革體系
“預(yù)算內(nèi)”與“預(yù)算外”資金、“體制內(nèi)”與“制度外”資金相交織,是中國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊現(xiàn)象。按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,政府收入體系應(yīng)確立“三而二,二而一”歸并的遠(yuǎn)景目標(biāo),即中期實(shí)現(xiàn)將制度外財(cái)力納入預(yù)算內(nèi)、外,相應(yīng)將三塊財(cái)力變?yōu)閮蓧K的目標(biāo);遠(yuǎn)期達(dá)到依托于市場經(jīng)濟(jì)體制而實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算完整性,相應(yīng)將“預(yù)算外資金”予以取消的目標(biāo)。如此,國民收入分配機(jī)制相應(yīng)規(guī)范,稅費(fèi)亦能達(dá)到“歸位”。
在公共財(cái)政框架下,對于那些為提供純公共產(chǎn)品的收費(fèi),應(yīng)主要改為以稅收方式提供;對于確實(shí)具有服務(wù)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的收費(fèi),應(yīng)該予以保留;對于為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品而征的稅,則應(yīng)改為收費(fèi)。
在公共財(cái)政框架下,稅費(fèi)分配格局需進(jìn)一步優(yōu)化,建立稅費(fèi)并存的政府收入機(jī)制,在收入規(guī)模上體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一,在課征權(quán)限上建立以立法權(quán)為核心的適度稅費(fèi)管理權(quán)限體系。稅制體系要進(jìn)一步完善,通過新開一批、合并一批、廢除一批,對現(xiàn)行稅種進(jìn)行優(yōu)化組合。費(fèi)制體系要進(jìn)一步規(guī)范,按收費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行優(yōu)化整合。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,公共財(cái)政的構(gòu)建是漸進(jìn)的,在公共財(cái)政框架下構(gòu)筑的稅費(fèi)改革體系也必然是漸進(jìn)的。
由此可以得出基本結(jié)論三:稅費(fèi)改革體系是置于公共財(cái)政框架下的,按照公共產(chǎn)品的程度來確定稅費(fèi),并進(jìn)行稅費(fèi)的優(yōu)化組合,以漸進(jìn)的方式達(dá)到國民收入分配機(jī)制的規(guī)范。
四、在互補(bǔ)和統(tǒng)一的原則下構(gòu)筑稅費(fèi)改革體系
作為一個(gè)“體系”的稅費(fèi)改革,其內(nèi)部各系統(tǒng)在內(nèi)涵和外延上具有互補(bǔ)性和統(tǒng)一性。其一,稅收改革與費(fèi)收改革是互補(bǔ)、統(tǒng)一的。孤立的“費(fèi)改稅”、“稅改費(fèi)”未免會顧此失彼。上個(gè)世紀(jì)90年代以來,西方某些發(fā)達(dá)國家相繼出現(xiàn)了“稅改費(fèi)”的傾向,國際稅費(fèi)改革中的“稅改費(fèi)”傾向與我國當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的“費(fèi)改稅”方向之間并不存在矛盾,兩者的立足點(diǎn)仍然是“稅費(fèi)歸位”這一本質(zhì)。其二,“費(fèi)改稅”中的各項(xiàng)政策是互補(bǔ)、統(tǒng)一的。如農(nóng)村稅費(fèi)改革和燃油稅改革同屬“費(fèi)改稅”范疇,如果置于互補(bǔ)和統(tǒng)一的原則下,就不會出現(xiàn)前者對農(nóng)民“減負(fù)”、后者對農(nóng)民“增負(fù)”的矛盾。其三,“稅改費(fèi)”(包括費(fèi)的保留)中的各項(xiàng)改革是互補(bǔ)、統(tǒng)一的?,F(xiàn)階段改革中存在的費(fèi)的保留、未來一定時(shí)期可能會出現(xiàn)的“稅改費(fèi)”,不僅應(yīng)是規(guī)范的,各項(xiàng)改革之間還應(yīng)是互補(bǔ)和統(tǒng)一的。
作為一個(gè)“體系”的稅費(fèi)改革,其在時(shí)間進(jìn)程上具有延續(xù)性和遞進(jìn)性。改革開放以來,收費(fèi)得到廣泛的運(yùn)用,成為政府建設(shè)資金的主要財(cái)力,收費(fèi)將在較長歷史時(shí)期存在是一個(gè)客觀事實(shí)。在收費(fèi)形式等國民收入形式第一次分配和第二次分配過程中,已經(jīng)形成了各種利益格局。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)體制碰撞的宏觀背景下,我們不能不承認(rèn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的利益格局,并需要通過稅費(fèi)改革的整體推進(jìn),把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的利益格局合理地轉(zhuǎn)換到市場
經(jīng)濟(jì)體制上來。
由此可以得出基本結(jié)論四:稅費(fèi)改革體系以普遍聯(lián)系和歷史唯物主義為構(gòu)筑原則,在“體系”的內(nèi)涵和外延上堅(jiān)持互補(bǔ)和統(tǒng)一,在時(shí)間進(jìn)程上堅(jiān)持延續(xù)和遞進(jìn)。