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編者按:本論文主要從正確認識市場經(jīng)濟下事業(yè)單位的性質，規(guī)范財政資金分配范圍；改進事業(yè)經(jīng)費分配辦法，合理確定事業(yè)單位經(jīng)費水平；改變預算內(nèi)外資金管理“兩張皮”現(xiàn)象，規(guī)范單位預算管理行為等進行講述，包括了逐步取消單位的收入過渡戶等，具體資料請見：

摘要：本文針對我國政府與事業(yè)單位之間分配關系長期不順，導致事業(yè)資源分配效率低下的缺陷，提出要正確認識市場經(jīng)濟下事業(yè)單位的性質，規(guī)范財政資金分配范圍；進一步改革預算管理制度，改進預算編制方式和方法，公平合理地分配各項事業(yè)經(jīng)費，達到事業(yè)資源配置的帕累托改進，以更好地發(fā)展社會各項事業(yè)。

關鍵詞：規(guī)范；政府；事業(yè)單位；分配關系

政府與事業(yè)單位的分配關系，主要表現(xiàn)在財政資金供給與社會事業(yè)發(fā)展以及社會各項事業(yè)之間的資金配置方面。從我國財政實踐看，財政在事業(yè)資金分配問題上，長期來沒有理順政府與事業(yè)單位之間的分配關系。計劃經(jīng)濟體制下，政府與事業(yè)單位的資金分配關系表現(xiàn)為“統(tǒng)收統(tǒng)支”的模式，即事業(yè)單位的所有收入全部上交國家財政，其發(fā)展事業(yè)所需支出則全部由國家統(tǒng)一撥款來滿足，事業(yè)單位對本單位事業(yè)發(fā)展所需的人、財、物無自主權，全部統(tǒng)一由國家計劃安排。這種制度在當時的歷史條件下，對于促進社會各項事業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)起到了一定的積極作用，但這種高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，也助長了事業(yè)單位“等、靠、要”的依賴思想，延緩了各項事業(yè)的發(fā)展；改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的確立，政府與事業(yè)單位之間的分配關系也有所改變，由“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“經(jīng)費包干”轉為“財政補助”。這種分配關系從本質上說應該符合市場經(jīng)濟下公共財政的分配要求，但在實際操作中，由于計劃經(jīng)濟下長期養(yǎng)成的思維定勢的影響、轉制過程中相應法律、法規(guī)的缺位以及落后的預算管理制度，“財政補助”分配方式的優(yōu)勢未能得到充分體現(xiàn)。表現(xiàn)在：一方面政府仍然包攬過多，使有限的財政資金在事業(yè)發(fā)展需要與供給之間的矛盾更為突出；另一方面財政分配行為不規(guī)范，管理粗放，導致事業(yè)財務管理上存在諸多漏洞，造成事業(yè)資金使用的低效率。因此，要規(guī)范政府與事業(yè)單位之間的分配關系，必須進一步改革預算管理制度，改進預算編制方式和方法，規(guī)范財政資金分配行為，以合理配置事業(yè)資源。

一、正確認識市場經(jīng)濟下事業(yè)單位的性質，規(guī)范財政資金分配范圍

所謂事業(yè)單位，通常是指為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的非贏利組織。長期以來大多數(shù)人認為，事業(yè)單位是為社會提供必須的公共產(chǎn)品和公共服務的，因此，事業(yè)單位運轉所需經(jīng)費應由財政撥款解決。應該說這一觀點不無合理性，因為事業(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品和公共服務與私人產(chǎn)品相比具有非競爭性和非排它性特點，收益外溢程度高，所產(chǎn)生的社會效益要遠遠大于經(jīng)濟效益，一般市場投資主體是不愿涉及這一領域的。因此由財政撥款解決是理所當然的。但是事業(yè)單位提供公共品所需的一切經(jīng)費都由財政包攬卻是不盡合理的。因為事業(yè)單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務屬于公共品中的準公共品。所謂準公共品是指介于公共品和私人品之間既具有公共品特性又具有私人品特點的產(chǎn)品，用集合的概念表述，就是公共品集合和私人品集會的交集。因此準公共品既可以公共生產(chǎn)、公共提供，也可以公共生產(chǎn)、公共和市場混合提供，或市場生產(chǎn)、市場提供。準公共品的這一特征，決定了政府對事業(yè)單位的資金供給范圍和資金供給數(shù)量，應以事業(yè)單位產(chǎn)品的“公共性”程度為依據(jù)。

從我國目前的狀況來看，事業(yè)單位的類型比較復雜，有“公益性”的、有“經(jīng)營性”的、還有“公益性”和“經(jīng)營性”兼而有之的，具體涉及文化、教育、科學、衛(wèi)生、體育以及農(nóng)、林、水、氣、海洋、地質、環(huán)保和工、交、商貿(mào)等部門。不僅不同事業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品“公共性”程度不同，而且就是同一事業(yè)行業(yè)中的不同單位，其產(chǎn)品的“公共性”程度差別也較大。如教育，九年義務教育對于個人而言，無論在就業(yè)還是其他社會生活方面，都不具有明顯的競爭優(yōu)勢，但它卻能提高整個中華民族的素質，因而“公共性”程度特別高，近似于純公共品；而成人教育，是個人需要調整知識結構、提高學歷層次以增加個人的社會競爭優(yōu)勢而產(chǎn)生的，具有明顯的私人品性質。這給事業(yè)單位的正確分類帶來了一定的困難。因此，我們在確定財政資金供給范圍時，不應以行業(yè)類型為界，而應從實際出發(fā)，對不同事業(yè)性質的單位加以分類，具體確定不同財政資金供給政策，提高財政資金的支出效益。一般來說，從公共財政理論出發(fā)，對于“公共性”程度較高的基本上屬于“公益性”的單位，由于所從事的事務基本代表社會共同利益和長遠利益，其產(chǎn)品一般不能或者不宜企業(yè)、私人或者市場去生產(chǎn)和提供，只能公共生產(chǎn)、公共提供，因而所需要的經(jīng)費，也基本上由財政來給予保障，如九年義務制基礎教育、基礎研究等；對于既具有“公益性”又具有“經(jīng)營性”特點的單位，雖然也屬于財政資金供應范圍之內(nèi)，但由于其產(chǎn)品的“公共性”程度較之“公益性”單位的產(chǎn)品要低，若其經(jīng)費也基本由財政包攬，實行公共提供，則這些單位的產(chǎn)品在消費上就沒有相應的價格予以約束，從而會引起過度消費導致效率損失。因此，財政對這些單位的資金分配，一般應在核定這些單位事業(yè)收支的基礎上給予定額或定項補助。至于補助范圍和補助標準，則應按準公共品“公共性”的不同層次來確定，財政對其的補助應僅限于公共提供部分，即這類單位要按照國家政策規(guī)定組織一部分收入，收人抵補支出后的不足部分，財政可以核撥部分經(jīng)費給予扶持，如非義務教育、公益性醫(yī)院等；對于“公共性”程度較低而私人消費需求較高、基本上屬于“經(jīng)營性”的單位，應逐步推向市場，在條件成熟時，與財政供給脫鉤，完全由市場去調節(jié)，如能馬上轉化為生產(chǎn)力的技術開發(fā)研究、成人教育等。而對于事業(yè)單位內(nèi)部，其資金配置范圍也應照此核定。事業(yè)單位應改變“小單位”“大社會”的狀況，將后勤服務這種公共性程度較低、而私人需求程度較高的事務，原則上交由社會去辦。這不僅可節(jié)約單位資金，提高資金支出效益，而且可以實現(xiàn)后勤服務資源社會共享，使后勤服務資源的利用率更高，配置更為合理。

通過規(guī)范財政資金分配范圍，對事業(yè)單位經(jīng)費該保的保，該壓的壓，該推向社會停止供給的，就應停止供給。以此為契機來轉變計劃經(jīng)濟下長期形成的事業(yè)單位運行機制，喚醒事業(yè)單位的市場經(jīng)濟意識，使事業(yè)單位的財務行為逐漸理性化，從而緩解資金供給與事業(yè)發(fā)展的矛盾，促進社會事業(yè)全面發(fā)展。

二、改進事業(yè)經(jīng)費分配辦法，合理確定事業(yè)單位經(jīng)費水平

財政事業(yè)經(jīng)費的分配是否合理，關系到有限的事業(yè)資源能否配置于最適宜的使用方面上，也關系到事業(yè)單位發(fā)展事業(yè)的主動性和積極性，是財政分配效率和公平的具體體現(xiàn)。一般地，在財政部門財力既定的情況下，事業(yè)單位從財政得到的經(jīng)費水平的高低除了事業(yè)性質差異的影響外，主要取決于預算編制方式和方法。因此選擇料學合理的預算編制方式方法，是公平、有效地分配事業(yè)經(jīng)費、合理確定事業(yè)單位經(jīng)費水平的前提。目前我國各級財政預算編制較粗，不能反映部門和單位的全部收支情況，其編制方法也缺乏科學依據(jù)，對此必須在公平、效率的基礎上加以改進。

（1）改變傳統(tǒng)的按部門、單位和按經(jīng)費性質交叉編制預算的方式，實行部門預算。所謂部門預算，是指財政對各部門根據(jù)其職能和社會事業(yè)發(fā)展的需要，統(tǒng)一編制反映該部門所有收入和支出的預算。傳統(tǒng)的按部門、單位和按經(jīng)費性質交叉的預算編制方式，往往使一個主管部門和單位的經(jīng)費涉及到財政部門多個處室，各部門編制和上報預算時需要區(qū)分財政經(jīng)費來源渠道，對所屬單位預算投資金性質統(tǒng)一匯總，同時編制多個預算，分別報送財政部門相應的預算分配職能機構審批。如行政經(jīng)費由財政的行政部門負責審批分配，離退休人員經(jīng)費由財政的社保部門審批分配，基建經(jīng)費由財政的基建管理部門審批分配，預算外資金由財政的綜合部門負責管理、核撥等。其結果使得各單位、部門的預算編制只保持了形式上的完整性，而實際預算所反映的內(nèi)容卻并不完整，單位自行組織的大量事業(yè)性收入、經(jīng)營性收入以及其他收入，并未包括在單位、部門的預算內(nèi)，削弱了預算的作用。此外，經(jīng)費多頭管理，財政資源分割，在實際運作中不僅容易引起財政各職能部門之間互相扯皮，弱化財政的管理職能，而且容易造成財政內(nèi)部各部門之間、財政與單位之間信息不對稱，使單位可以多頭討錢。編制部門預算，一是可以理順財政與部門之間的關系，強化預算約束，改變現(xiàn)行的一個部門多種資金渠道、多頭申請預算資金的做法，預算的編制將變得公開、公平、公正，從而防止預算分配過程中的黑箱操作，減少追加支出的隨意性；二是可以理順部門與單位之間的關系，部門預算將事業(yè)經(jīng)費直接核定到二級單位和具體項目，可以避免部門擠占、挪用下級單位事業(yè)資金的現(xiàn)象，有利于加強財務管理，規(guī)范部門、單位的財務行為。

（2）擯棄“基數(shù)加增長”的編制方法，采用“零基預算”法?！盎鶖?shù)加增長”的編制方法，是以支出基數(shù)為基礎，再加上當年影響支出增長的各種因素來確定當年預算。這種方法雖然簡單易行，但很不公平，因為它不管原有支出基數(shù)是否合理，都得在此基礎上加上一個增長率。長期以來，我國預算編制從上到下基本上就是采用這種方法，造成預算只增不減，使財政本年度核定的支出指標與實際情況差距較大，其結果是固化了財政資金在部門之間的分配格局。而且多年運用下來，預算套預算，使得財政對事業(yè)部門、單位情況不清，重點支出項目經(jīng)費常常難以保證，經(jīng)費分配在事業(yè)部門、單位之間苦樂不均現(xiàn)象突出，因而預算管理約束力不強，單位“尋租”行為嚴重。而零基預算，就是指在編制預算時，對預算年度內(nèi)各項支出預算，采用一切從零開始、逐項審核確定的辦法，而不僅僅是修改上年預算或審查新增部分。它要求對預算單位預算年度內(nèi)每一科目和款項的支出需求，按照輕重緩急程度重新測算。最近幾年，雖然各地財政部門積極推進預算管理改革，普遍建立了預算定額管理制度，一些地方也實行了“零基預算法”，但由于在實際操作過程中存在著一些不盡科學、合理的地方，如支出項目分類過于簡單、定額制訂缺乏科學依據(jù)以及資金供給與事業(yè)需求的矛盾限制了單位合理經(jīng)費需求的滿足等，因此經(jīng)費在事業(yè)部門、單位之間的分配仍然存在著一些不盡合理之處；此外，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)和政策規(guī)定，對一些支出（如教育、衛(wèi)生、科技等）確定了一定的增長比例等，使得實際在編制預算過程中還需要或多或少地運用基數(shù)法來安排預算。因此，為了充分體現(xiàn)零基預算的優(yōu)勢，一般地，對單位個人工資性支出，要求按編內(nèi)實有人數(shù)和標準逐人核定；公用經(jīng)費中的公務費可分類分檔在科學制定合理定額的基礎上確定，其中會議費要編制到每一次會議；業(yè)務費可按近幾年人均業(yè)務費水平和當年特殊項目經(jīng)費逐項核定；設備購置費、修繕費等應按單位購置、維修明細項目和可支配財力逐項核定。使單位所有支出因素和事項都能具體落實到每一個項目，避免單位再以基數(shù)爭指標、爭經(jīng)費，以此改變單位之間經(jīng)費使用上苦樂不均的不合理現(xiàn)象，提高預算管理水平。

三、改變預算內(nèi)外資金管理“兩張皮”現(xiàn)象，規(guī)范單位預算管理行為

財政資金分配范圍的界定、預算編制方式和方法的改進，雖然能夠從根本上改進財政資金在事業(yè)單位之間的不合理配置，但卻不能完全消除事業(yè)單位之間資金分配的不合理現(xiàn)象。這是因為上述預算管理改革，只是解決了財政預算資金分配的不規(guī)范、不科學、預算經(jīng)費多頭管理造成信息不對稱的問題，而并未解決預算內(nèi)外資金管理“兩張皮”帶來的信息不對稱問題。因為單位預算內(nèi)資金一直由財政的行政部門管理，而單位預算外資金按規(guī)定要進財政專戶管理，此職責目前由財政的綜合計劃部門承擔。這就產(chǎn)生了行財部門不掌握預算外資金專戶儲存、撥款等問題，無法與預算內(nèi)撥款結合起來統(tǒng)籌安排；同樣，綜合部門在核撥單位預算外資金時，也不清楚預算內(nèi)撥款情況。預算內(nèi)外資金管理“兩張皮”，不僅造成同一項目重復撥款問題，而且?guī)碡斦芾硇袨楹蛦挝回攧招袨榈奈蓙y，使得事業(yè)單位之間經(jīng)費使用苦樂不均現(xiàn)象難以根除。因此，必須改變預算內(nèi)外資金管理的這種不協(xié)調狀況，規(guī)范單位預算管理行為。

根據(jù)目前情況，較為可行的辦法是：（1）在財政綜合預算基礎上，行財、綜合加強協(xié)調配合，實行資源共享，在核定部門、單位支出需求時，先由綜合部門用財政專戶核撥資金安排，不足部分再由行財部門考慮預算內(nèi)撥款。（2）從規(guī)范事業(yè)單位收費行為入手，來加強單位的預算外收入管理。首先，應明確單位收入性質，按收入的來源、種類區(qū)分出事業(yè)收費和經(jīng)營收費。對于單位的事業(yè)收費，一是要規(guī)范其收費項目及范圍，改變目前事業(yè)單位收費名目繁多、收費混亂的狀況；二是單位在設立收費項目時，應按國家有關政策規(guī)定報有關部門批準，對擅自設立收費項目的單位和責任人，應制定出相應的責任追究制度，給予一定的懲罰。對于單位的經(jīng)營收費，應按市場規(guī)律辦事，按質論價，公平交易、財政和主管部門不應干預。其次，應嚴格執(zhí)行國務院關于預算外資金管理的規(guī)定，對由單位收取的預算外資金，按規(guī)定繳存“財政專戶”管理。再次，為防止單位轉移收入，確?！笆罩蓷l線”、“財政專戶”管理辦法落到實處，必須清理整頓單位的銀行帳戶，逐步取消單位的收入過渡戶。應該注意的是在加強管理的同時，還要注意保護單位組織收入的積極性，不要一統(tǒng)到底、一管就死，避免“收支兩條線”管理演化為計劃經(jīng)濟下的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，造成新的“大鍋飯”。