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一、居委會的發(fā)展階段

居委會從建立至今大致經(jīng)過四個(gè)階段：

1、初建階段（1950年-1956年）

新中國成立后，一些城市出現(xiàn)了由群眾自己組織起來的名稱不一的自治組織。最早以居民委員會命名的是天津市的群眾性自治組織（1950年3月）。這一時(shí)期各地建立的居民委員會規(guī)模大小不一，職能混雜。1952年，《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》和《人民調(diào)解委員會暫行組織條例》出臺。1953年6月8日，彭真給中央寫了一個(gè)報(bào)告《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》。①其后，中央批準(zhǔn)了該報(bào)告。各地陸續(xù)建立了居委會組織，其性質(zhì)均屬于基層群眾性自治組織。為了便于城市居委會建設(shè)的順利進(jìn)行，1954年，當(dāng)時(shí)的內(nèi)務(wù)部《關(guān)于建設(shè)街道辦事處和居民委員會組織的通知》，居委會進(jìn)行了全面的調(diào)整和改建，原來的街道婦女組織并入了居委會。同年，第一屆全國人大常委會第四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》，至此居委會的建設(shè)納入國家組織法規(guī)?；拘纬蓢一鶎诱?quán)-街道辦事處與作為社會群眾基層自治組織的居委會相銜接的格局。此時(shí)，居委會在發(fā)展生產(chǎn)，維護(hù)治安，優(yōu)撫救助，動員捐獻(xiàn)，收容改造游民、妓女，移風(fēng)易俗、掃盲等方面做了細(xì)致基礎(chǔ)的工作。

2、受挫時(shí)期（1957年-1966年）

首先，中，將城市街道辦事處與城市居民委員會合并在一起，稱為“”。這樣，居委會的工作任務(wù)和職責(zé)不僅改變，實(shí)際上其法律性質(zhì)也發(fā)生了變化，此狀況延續(xù)到1962年。其次，居委會在當(dāng)時(shí)的政治大氣候下，也抓起了階級斗爭。再次，有的將居委會下設(shè)的調(diào)解委員會變成調(diào)處委員會，有的將調(diào)解委員會和治安保衛(wèi)委員會合并為治安調(diào)處委員會，其主要職能也由調(diào)解一般的民間糾紛和輕微刑事案件變?yōu)橹饕s束處理和改造“不良分子”。這實(shí)際上使居委會成為帶有政權(quán)性質(zhì)的組織。

3、異化階段（1966年-1978年）

“急風(fēng)暴雨”般的，其“摧枯拉朽之勢”也禍及城市的基層社會組織。當(dāng)時(shí)整個(gè)社會的縮影即居委會。初期，有的街道實(shí)行軍事建制，下設(shè)連、排、班，連設(shè)正副連長，代替居委會主任。1967年后，各地成立了革命委員會（黨政一體化的機(jī)構(gòu)）。此后，城市的基層組織也隨之“革命化”，稱為“革命居民委員會”，被實(shí)際賦予了一級政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力，如此國家的意志深深的嵌入到基層社會，基層社會也執(zhí)行國家的功能，國家無所不包的控制著一切生活領(lǐng)域。革居會的主要職能就是群眾專政，主抓階級斗爭和意識形態(tài)，普遍成立學(xué)習(xí)小組和群眾當(dāng)政小組，原來的社會服務(wù)和安全保衛(wèi)、民事調(diào)解等專門工作委員會被取消，居委會原有的功能趨于癱瘓。在一系列的政治運(yùn)動中，革居會還因其對居民區(qū)的熟悉成為斗爭的前沿工具。革居會職能的行政化，作風(fēng)的官僚化，其工作性質(zhì)完全被扭曲，并造成鄰里關(guān)系的緊張化，也使得它與居民群眾的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)。這對以后的居委會工作產(chǎn)生了巨大的向負(fù)面影響。②

4、法制化時(shí)期（1979年-）

“”結(jié)束后，1980年重新頒布了1954年的《城市居民委員會組織條例》，居委會的工作統(tǒng)一由民政部管理。1982年憲法首次以根本大法的形式明確了居委會的性質(zhì)任務(wù)和作用。1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）取代原《條例》，其內(nèi)容較之《條例》更具體。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，1995年全國已有居民委員會11.19萬個(gè)，共有居民委員48萬人。③盡管在法律地位上居委會的存在取得了合理性，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，居委會卻面臨著向何處去的問題。這將于下文詳述。

二、從“書本上的法”看居民委員會

（一）居委會的法律性質(zhì)

1、自治組織

城市居委會在法律上從來都被界定為自治組織。④在現(xiàn)行憲法和法律上，居委會不屬于一級政權(quán)機(jī)關(guān)，對居民不直接行使國家權(quán)力，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織?？梢?，自治性是根本的居委會法律屬性。居委會自治性最集中的體現(xiàn)在它的自治權(quán)上。自治權(quán)的充分表達(dá)和行使也是居委會法律性質(zhì)的最好突現(xiàn)。居委會包括基層社會各階級各階層居民的綜合性組織，它不同于一般的群眾團(tuán)體（同一階層組成的單一性組織），不同于單位的民主管理。居委會的自治權(quán)更不同于處理民族自治地方的自治權(quán)，它不屬于國家權(quán)力的范疇，而是憲法所保障的城市居委會處理本居住區(qū)居民自治事務(wù)所必需的權(quán)利。該自治權(quán)的主要內(nèi)容圍繞著“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”展開。

其一，管理自治權(quán)。居委會作為社會基層的自治組織有對本居住區(qū)的社會性事務(wù)進(jìn)行自我管理的權(quán)利。在人事上，居委會成員包括主任都不應(yīng)該由其它組織機(jī)關(guān)任命或指定，而應(yīng)通過民主程序選舉產(chǎn)生。所選舉出的人員撤換、補(bǔ)選、任期可依照該居住區(qū)居民約定由居民會議行使權(quán)利。在財(cái)務(wù)上一是居委會對自己興辦的有關(guān)的服務(wù)事業(yè)所取得的經(jīng)濟(jì)收益，納稅后的剩余部分可以自由支配；二是居委會辦理本居住區(qū)的公益事業(yè)所需費(fèi)用，可以根據(jù)自愿的原則向居民集體籌集，也可以經(jīng)本居住區(qū)的單位同意向其籌集。其帳目應(yīng)及時(shí)公布，接受居民的監(jiān)督。在財(cái)產(chǎn)上，居委會對自己的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，非經(jīng)正當(dāng)程序任何單位和部門不得侵犯，居民自我管理的主要方式是居民組成居民會議，通過選舉組成居委會，居委會向居民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。居民會議討論制定居民公約，是該地區(qū)居民的意愿的集中體現(xiàn)，居民公約也是居民自我管理的主要自治方式。居民公約這樣一類法律規(guī)范實(shí)際上規(guī)約著人們的社會生活。

其二，教育自治權(quán)。其主要內(nèi)容包括居委會宣傳國家法律和政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行社會精神文明建設(shè)。多民族地區(qū)居委會應(yīng)當(dāng)教育互相幫助，互相尊重，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)。

其三，服務(wù)自治權(quán)。居委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)本居民區(qū)的實(shí)際需要，選擇創(chuàng)辦適合的服務(wù)事業(yè)，開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動。

2、法人

盡管現(xiàn)行憲法、《居委會組織法》并沒有對居委會明確規(guī)定為“法人”，但經(jīng)過逐層分析，我們不難得出這樣的結(jié)論。如果從民法對法人的要求來看：（1）依法成立。居委會的設(shè)立由憲法和組織法共同規(guī)定。（2）有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。正如前面在“自治權(quán)”一部分所述，居委會擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)。即使是當(dāng)?shù)卣畵芨兜目铐?xiàng)，一經(jīng)撥付該款項(xiàng)即獨(dú)立且專屬于居委會，任何組織和個(gè)人均不得侵犯。（3）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所。居委會的名稱是特定的，居委會之間的區(qū)別以地名為原則，各個(gè)居委會之間沒有隸屬關(guān)系。居委會有健全的組織機(jī)構(gòu)：居委會有主任、副主任和委員5至9人組成。居委會可根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解、公共衛(wèi)生、治安保衛(wèi)等工作委員會。根據(jù)居民人數(shù)、居住狀況為了便于活動便于自治，將居委會劃分成居民小組。居委會的辦公用房由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌解決。（4）能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。居委會的財(cái)產(chǎn)與居委會成員的財(cái)產(chǎn)是分離的，與基層政權(quán)組織的財(cái)產(chǎn)也一樣，與居民的財(cái)產(chǎn)則相距更遠(yuǎn)，足以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

如果說居委會取得獨(dú)立法人地位并不只是一個(gè)法律程序的問題，而事實(shí)上任何法律都是對既存的社會關(guān)系的一種總結(jié)，對某種社會結(jié)構(gòu)的固化。若采用Giddens在“Sociology”一書中的觀點(diǎn)“社會結(jié)構(gòu)由人類行動及其關(guān)系組成”，科爾曼的法人行動者理論則正是研究行動及行動的關(guān)系。并且這一模式為我們提供了理解居委會和中國基層社會的新視角。

一人基本的行動系統(tǒng)由兩種元素組成：行動者和資源。行動者的行動就是控制這些資源以獲得利益。行動者追求自身利益時(shí)如果有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)和能力的其它行動者，利用他們?yōu)樽约悍?wù)，并以支付報(bào)酬為交換手段，這樣形成委托與關(guān)系，兩個(gè)行動者組成的同一的行動單位取代了原來獨(dú)立的行動者，這一同一的行動單位就是基本的法人行動者。這里的法人行動者的含義比民法中的“法人”的內(nèi)涵寬泛。不過，科爾曼的研究重點(diǎn)是現(xiàn)代法人，即委托人的活動具有法律依據(jù)，人的法則存在于法人內(nèi)部。科爾曼認(rèn)為現(xiàn)代法人的特征是：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源；在法律上它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負(fù)法律責(zé)任。⑤

科爾曼還認(rèn)為：法人是通過自然人（這里的居民）將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，法人行動涉及由個(gè)人選擇到社會選擇的過程。據(jù)此分析，居委會是一獨(dú)立的現(xiàn)代法人。

（二）法律地位

地位即在一事物與它事物相互關(guān)系中各自所處的位置。所以此處將從居委會和其他的組織、個(gè)人的關(guān)系中論述居委會的地位。

1、居委會與居民的關(guān)系

根據(jù)科爾曼的法人行動理論，可視為人和委托人的關(guān)系，這從的理論來看，是內(nèi)部關(guān)系。居委會所建立的共同的權(quán)威關(guān)系：委托人（居民或居民大會）在沒有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓對自己行動的控制權(quán)，以期待人（居委會）給自己帶來好處。

在這里，對關(guān)系的理解不應(yīng)僅僅局限于大陸法系的“直接”和我們《民法通則》中對的狹義規(guī)定?！杜＝蚍纱筠o典》認(rèn)為“系指被授權(quán)并同意以委托人身份行事的人與另一人，即本人之間的法律關(guān)系，特別指到與第三者的契約關(guān)系中本人行事。有時(shí)，這一概念的使用范圍還要廣泛，如指一人為另一人的利益行事?！奔词钦f認(rèn)為只要一方為他方處理事務(wù)均可認(rèn)為是。2、居委會與基層政權(quán)、其他組織的關(guān)系，是一種外部關(guān)系

居委會是一自治組織，有獨(dú)立的法律地位，與其他機(jī)關(guān)組織彼此都是獨(dú)立的主體，沒有隸屬關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)和服從關(guān)系，平等關(guān)系就自然而然的存在。在平等的基礎(chǔ)上，基層政權(quán)及其派出機(jī)關(guān)對居委會的工作指導(dǎo)、支持、幫助；居委會協(xié)助前者工作。而不是指揮、領(lǐng)導(dǎo)、命令和服從。居委會與該居民區(qū)內(nèi)的其他組織，

如一些人民團(tuán)體、物業(yè)公司等，有各自的獨(dú)立利益，不應(yīng)有頤指氣使或相互包辦的情況。

（三）法定任務(wù)、職責(zé)

據(jù)《居委會組織法》第三條、第四條、第五條之規(guī)定。居委會經(jīng)辦事務(wù)可分為：委托事務(wù)和自身固有事務(wù)。委托事務(wù)包括兩方面：一是必要事務(wù)，例如，人民代表選舉，人口普查，管制刑事罪犯等。二是選擇事務(wù)，由居委會根據(jù)財(cái)力物力協(xié)助政府交辦的事項(xiàng)。自身固有事務(wù)也可分為兩大部分；一是辦理與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姼＠嘘P(guān)的社會事務(wù)；另一方面即按法律規(guī)定的自治團(tuán)體應(yīng)有的事務(wù)。

三、居委會的實(shí)際角色、問題及成因

（一）自治的變味

居委會是自治組織，這是從應(yīng)然的理想形態(tài)來說，從法律的規(guī)定上來看理應(yīng)如此。但人們看到的往往是理想和現(xiàn)實(shí)的差距。在一些社會學(xué)的調(diào)查報(bào)告中，居委會表現(xiàn)出非自治特征。

1、居委會與政府的關(guān)系，指導(dǎo)變“領(lǐng)導(dǎo)”

按《居委會組織法》，居委會與街道是“指導(dǎo)”關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中卻呈現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)

“關(guān)系，在一個(gè)對浦東新區(qū)城區(qū)居委會的調(diào)查報(bào)告中，明確寫道”居委會的工作內(nèi)容由所在的街鎮(zhèn)直接確定“，”通過居委會干部例會和專項(xiàng)工作會議給居委會下達(dá)階段性目標(biāo)，通過各種檢查評比來確保上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外警署、房管所、環(huán)衛(wèi)所及某些企業(yè)也通過街鎮(zhèn)給居委會‘布置’任務(wù)。“⑥這樣，幾乎所有的工作都由街道布置，而如前所述，居委會因歷史上與政權(quán)的異乎尋常的”親和性“，視這此為必須完成的任務(wù)。

在很多居委會干部和街道的思想上，認(rèn)為兩者之間的關(guān)系就是事實(shí)上的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。因此，認(rèn)為居委會是最基層的政權(quán)組織的看法很有市場。

2、權(quán)威的來源，選舉變“指定”

在權(quán)威的概念中，根本的要素是合法性。居委會不是國家政權(quán)組織，它的職位系統(tǒng)的權(quán)威不能主要依靠政權(quán)力量的非自愿的授予而得到。從法律上看，居委會的權(quán)威應(yīng)通過自愿授予而得到。法律給予了居民選舉權(quán)，這是自愿授予權(quán)威的基礎(chǔ)?？茽柭J(rèn)為，從非自愿權(quán)威系統(tǒng)到自愿權(quán)威系統(tǒng)，一個(gè)很重要的特征是系統(tǒng)內(nèi)部的道德的變化。而判斷這種道德變化的依據(jù)之一就是看能否撤除領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)從居委會干部的產(chǎn)生來看，一般由街道物色人選，居民選舉更多時(shí)候只是走一形式，甚至完全不用選舉的形式，直接指定。居民的選舉權(quán)實(shí)際上被架空了，至于法律所規(guī)定的補(bǔ)選和撤銷權(quán)利就更不知被隱藏到何處了。我們所熟知的“居委會老大媽”們有的一干就是十幾年。有的調(diào)查報(bào)告說“居委會深入基層社會的合法性保障仍在于政府權(quán)利，而非社區(qū)居民的承認(rèn)?！痹搱?bào)告還舉例，講居民對居委會的合法性產(chǎn)生懷疑，如居民在向物業(yè)公司繳納了管理費(fèi)后就拒絕再向居委會繳納管理費(fèi)，認(rèn)為居委會不具有該種授權(quán)。⑧這可說是非自愿授權(quán)的居委會自食苦果。社區(qū)居民沒有自愿授權(quán)，就不認(rèn)為居委會代表了社區(qū)的利益，而居委會難以獲得信任、支持等社會資源。

（二）法人本質(zhì)的偏離

法人概念的本質(zhì)在于存在一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)以及一組資源和利益，它們屬于由一系列職位組成的法人，而不能將其分配給自然人。這些職位是可撤換的，每個(gè)職位都有特定的目標(biāo)和任務(wù)，同時(shí)提供實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的資源。

1、書記的存在。居委會也是由主任、委員、副主任等一系列職位構(gòu)成，每個(gè)職位有相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，可通過選舉變換任職者。但實(shí)際中，我們忽略了一個(gè)特殊的職位-書記。居委會內(nèi)部有居委會黨支部，受街鎮(zhèn)黨工委領(lǐng)導(dǎo)。書記是黨組織選任的，雖然也是黨組織內(nèi)的民主集中的結(jié)果。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則下，書記這一職位往往是第一要職。這就意味著居委會中存在著不受居民選舉影響的職位。這與法人建立的原則嚴(yán)重違背。

2、經(jīng)費(fèi)的難堪。大致說來，居委會的經(jīng)費(fèi)來自街鎮(zhèn)的財(cái)政拔款、自辦“三產(chǎn)”收入、社區(qū)服務(wù)收入、居民繳納的部分管理費(fèi)、以及一些組織和個(gè)人的捐款。其中財(cái)政拔款是經(jīng)費(fèi)的主要來源，很有保障但其數(shù)額少得可憐。很多居委會靠出租房產(chǎn)為經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，但這樣一來，居委會的辦公用房和社區(qū)服務(wù)用房就無法保證。這種狀況下，上海1996年的全市城區(qū)工作全議，決定將居委會的“三產(chǎn)”收入收歸街鎮(zhèn)。據(jù)一個(gè)對蘇、錫、杭、寧波四城市的居委會的調(diào)查報(bào)告，有的居委會每年繳納的各種費(fèi)用達(dá)28種之多，各種費(fèi)用平均每年達(dá)一萬元，僅訂閱報(bào)刊的費(fèi)用就高達(dá)4-5千元。⑨在我國，由于社區(qū)捐款尚未形成機(jī)制和風(fēng)氣，喪失了國外社區(qū)組織經(jīng)費(fèi)的最大來源。一頭是經(jīng)費(fèi)來源的不足，一頭是經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)太重。而財(cái)產(chǎn)是法人存在的基礎(chǔ)-經(jīng)濟(jì)資源，缺乏這一資源，法人的行動和目標(biāo)都將受影響。

（三）人的失職

居民對居委會的認(rèn)同感較差除了居民的自治意識淡薄外，居委會的職能、作風(fēng)、工作性質(zhì)也是導(dǎo)致與居民關(guān)系疏遠(yuǎn)的原因。人們普遍看不到居委會與他們身利益有什么關(guān)系。

1、直接承擔(dān)了有關(guān)職能部門的任務(wù)。首先，《居委會組織法》規(guī)定居委會任務(wù)之一“協(xié)助維護(hù)社會治安，協(xié)助有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作”。但實(shí)際中，居委會成為這些工作的主體，協(xié)助完成硬性工作。在某次全國衛(wèi)生大檢查前，街道指定要抽查某居委會的20戶家庭。結(jié)果居委會的干部親自到這20家打掃衛(wèi)生，噴灑滅蟑藥，衛(wèi)生最差的一家居委會干部上門打掃竟達(dá)5次之多。10平時(shí)，居委會還要替派出所向外來流動人口征收管理費(fèi)，直接具體作計(jì)劃生育的管理工作。據(jù)筆者個(gè)人的生活經(jīng)驗(yàn)，我媽媽的同學(xué)，一位私營企業(yè)主說她的黨組織生活在居委會過。因此可以說，居委會干部看上去整天忙碌，但干的大多是不該管的，也難以管好的。

2、履行了過多的企業(yè)行為。代送牛奶、報(bào)紙、代為儲蓄、代收公用事業(yè)費(fèi)等工作是很多居委會的便民服務(wù)的內(nèi)容，其實(shí)這些是典型的企業(yè)行為，居委會成為這些企業(yè)延伸的服務(wù)機(jī)構(gòu)。以居委會目前的條件，這些工作非但超出居委會的職責(zé)范圍，占用了大量的人力物力，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了居委會的承受能力。

3、議事的空擋。作為自治組織，居委會最重要的工作應(yīng)是與居民充分討論，確定社區(qū)共同利益和實(shí)行利益的方法，參與社區(qū)事務(wù)的決策。但居委會承擔(dān)了過多的其他職能部門的工作和企業(yè)行為后，還有多少時(shí)間和精力坐下來和居民商議“社區(qū)大計(jì)”呢？據(jù)杭州市1997年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，杭州市居委會現(xiàn)有常年性工作14項(xiàng)，季節(jié)性工作50項(xiàng)，零時(shí)性工作11項(xiàng)，每年有各項(xiàng)活動35項(xiàng)，各種社會調(diào)查32項(xiàng)，各種名目的報(bào)表78項(xiàng)。11受大量事務(wù)性工作的纏繞，很多居委會就根本沒有議事性工作。這就使得居民感覺不到居委會是他們自己利益或社區(qū)共同利益的有效表達(dá)的渠道。

四、社會轉(zhuǎn)型期中國城市的變動趨勢對居委會的新要求

中國正處于廣泛而深刻的社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型由兩個(gè)基本的轉(zhuǎn)變構(gòu)成：一是體制的轉(zhuǎn)變，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；一是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，即是從鄉(xiāng)村的封閉的傳統(tǒng)社會向開放的城鎮(zhèn)的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變。兩者相互作用，使舊體制瓦解、新體制建立。

1、“單位制”松動?！皢挝蝗恕毕颉吧鐣恕边^渡。

“單位制”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特殊產(chǎn)物。“單位”是中國城鎮(zhèn)居民對自己就業(yè)的社會組織（除去純粹的私人經(jīng)營、華僑或港澳臺工商業(yè)者及三資企業(yè)外）的統(tǒng)稱。單位對單位中的個(gè)人發(fā)揮著保障就業(yè)、勞保福利、分配住房、生老病死、解決子女入托入學(xué)等全方位的社會功能，單位對個(gè)人有較高的權(quán)威性，個(gè)人對單位有依賴感，歸屬感。在這種情況下，對城市居民的管理和行為控制也通過一個(gè)個(gè)的單位來實(shí)現(xiàn)。確立了市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向后，“單位制”必然受到強(qiáng)烈沖擊。上級單位失去了集中管理分配社會、經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力，下級單位的“離心”猛增。而單位辦社會的狀況逐漸的改變，弱化了個(gè)人對單位的依賴，單位開始成為僅僅是個(gè)人的工作場所。社會職能從單位中不斷剝離而回到人們生活居住的社區(qū)來實(shí)現(xiàn)。這樣原來相當(dāng)?shù)纳鐣瞎δ芟虺鞘猩鐓^(qū)基層組織（如居委會）轉(zhuǎn)移，這需要將居委會建成社會整合的基地。2、社區(qū)人口的結(jié)構(gòu)性變動。在中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，城市微型社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)有以下明顯的變動趨勢，這些變動對居委會提出了新的要求：（1）外來人口激增。中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，從人與空間的關(guān)系上說是不流動的，從人與人在空間的排列關(guān)系上說是孤立和隔膜的。隨城市化的進(jìn)程，農(nóng)村勞動力的過剩以及人才流動的廣度的擴(kuò)展，外來人口大量涌入城市，外來人口的流動性增加了管理上困難，這令很多居委會頭痛。但不能否認(rèn)對外來人口的管理和提供服務(wù)將成為基層社區(qū)組織居委會的一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。（2）自由職業(yè)者增多。改革開放以來，個(gè)體、私營、個(gè)人合伙經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展，個(gè)體戶和私營企業(yè)主和各類合伙人大量出現(xiàn)，各種金融衍生工具登臺亮相，專業(yè)股民和“食利者”及小部分“專業(yè)房東”已成為城市的新風(fēng)景。這些人的共同特點(diǎn)即是無固定單位，對他們的行為控制、思想教育、社會保障和管理只能依靠居委會。（3）“銀發(fā)風(fēng)潮”。人口老齡化是現(xiàn)代社會人口變動的普遍規(guī)律，我國的計(jì)劃生育政策實(shí)施加劇了城市老齡化的速度。在本世紀(jì)初我國的大部分城市將跨入老齡化城市行列。這就要求社區(qū)組織居委會為眾多的老年人提供良好的生活環(huán)境和社會服務(wù)，從而要求居委會全方位發(fā)展。（4）“新貧困”階層和市場競爭的弱勢人群。鄉(xiāng)村貧困緩解的同時(shí)，城市貧困的問題已越來越突出。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，1997年城鎮(zhèn)失業(yè)率3.2%，登記失業(yè)人數(shù)560萬，但評論該數(shù)據(jù)偏低。另估計(jì)，城鎮(zhèn)隱性失業(yè)人數(shù)3000萬人。在反貧困和社會保障中，居委會負(fù)責(zé)收集低收入群體的第一手資料。另一方面，居委會對各項(xiàng)扶貧措施負(fù)責(zé)落實(shí)。這是“優(yōu)撫救濟(jì)”的法定任務(wù)必然內(nèi)容。

面臨社會變遷所帶來的種種沖擊，居委會到底向哪條道路發(fā)展呢？一條道路是將其變?yōu)榻宙?zhèn)的一級下屬機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)的行政權(quán)力，當(dāng)然這意味著要修改《憲法》和《居委會組織法》。另一條道路是走向真正的社區(qū)居民自治，即維持“三自組織”性質(zhì)的同時(shí)，明確其法人地位，在實(shí)踐中將不屬于居委會職能任務(wù)的工作堅(jiān)決剔除，使居委會成為居民自己社區(qū)共同利益的表達(dá)渠道。市場經(jīng)濟(jì)的確立將促使不同社會階層的利益凸現(xiàn)和沖突，這需要規(guī)范的組織化的途徑表達(dá)。與之相隨的中國政治民主化進(jìn)程和政治體制改革，作為中國基層民主的基地之一的居委會也將作出回應(yīng)。