【文章摘要】本摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動(dòng)我國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國(guó)

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神寫作論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國(guó)家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國(guó)家中的作用的爭(zhēng)論。著名的“儒法之爭(zhēng)”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國(guó)家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國(guó)者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈?guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異?；钴S,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國(guó)方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國(guó)社會(huì)主義國(guó)體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國(guó)國(guó)情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國(guó)法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國(guó)法治化進(jìn)程是由國(guó)家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國(guó)家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略的理論深入和展開需要國(guó)家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國(guó)法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場(chǎng)化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國(guó)家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志。”城管綜合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國(guó)法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國(guó)在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國(guó)法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大。”②綜合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國(guó)務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長(zhǎng)的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來。”法規(guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動(dòng)我國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國(guó)1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神寫作論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國(guó)家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就已開始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國(guó)家中的作用的爭(zhēng)論。著名的“儒法之爭(zhēng)”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國(guó)家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國(guó)者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈?guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異常活躍,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國(guó)方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國(guó)社會(huì)主義國(guó)體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國(guó)國(guó)情和人類法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國(guó)法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看,中國(guó)法治化進(jìn)程是由國(guó)家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國(guó)家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略的理論深入和展開需要國(guó)家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國(guó)法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場(chǎng)化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國(guó)家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。20*年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志。”城管綜合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹立良好的行政執(zhí)法形象。3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國(guó)法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開展和深入,作為依法治國(guó)在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國(guó)法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過程中也產(chǎn)生了一些問題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接?！坝嘘P(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大?！雹诰C合執(zhí)法部門與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國(guó)務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門,這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過程是漫長(zhǎng)的、艱苦的,這個(gè)過程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制。“從法治的發(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來。”法規(guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問題;②人員設(shè)置問題;③執(zhí)法手段問題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問題;⑤執(zhí)法程序問題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。參考文獻(xiàn)[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.[2]孫莉.依法治國(guó)論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1997.[3]孫笑俠.法的現(xiàn)象與觀念[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2001.[4]沈榮華.現(xiàn)代法治政府論[M].華夏出版社,2000.[6]姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004.

現(xiàn)代城市管理工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，實(shí)施“相對(duì)集中處罰權(quán)”又是一個(gè)新生事物，在城市建設(shè)飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程日益加快的情況下，城市管理行政執(zhí)法勢(shì)必面臨著諸多的矛盾和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)就如何樹立“以人為本”理念，更新執(zhí)法舉措，提升城市管理行政執(zhí)法水平進(jìn)行探索。

一、樹立“以人為本”理念，強(qiáng)化城管隊(duì)伍建設(shè)

城管執(zhí)法工作成效關(guān)鍵在于人。必須樹立“忠誠(chéng)、敬業(yè)、公正、文明”的城管精神來凝聚隊(duì)伍。要適應(yīng)新形勢(shì)，城管執(zhí)法的隊(duì)伍建設(shè)必須有新的舉措。一要嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)，新進(jìn)城管執(zhí)法人員除了應(yīng)符合公務(wù)員的公招條件外，所學(xué)的專業(yè)應(yīng)為法律專業(yè)。逐步提高隊(duì)伍的法律素養(yǎng)。二要加強(qiáng)政治思想教育，城管執(zhí)法隊(duì)伍在某種意義上說就是市容警察，具有半軍事化的工作特點(diǎn)。其工作環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，加班加點(diǎn)多，有時(shí)還要受委屈甚至于挨打受傷。需要有較好的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)，應(yīng)該增強(qiáng)他們的光榮感、責(zé)任感、使命感。同時(shí)切實(shí)解決好福利待遇，執(zhí)法隊(duì)伍的工資福利待遇和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)必須由財(cái)政全額預(yù)算，并保證使用，使城管部門權(quán)利與責(zé)任直接掛鉤，權(quán)利與利益徹底脫鉤，從而增強(qiáng)城管工作的有效性。三要落實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化管理。依法管理是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理的基本前提，要真正建立依法管理機(jī)制，必須完善崗位責(zé)任制。制定具體的實(shí)施細(xì)則和科學(xué)規(guī)范的考核、獎(jiǎng)懲辦法，逐步建立健全各項(xiàng)管理制度，形成規(guī)范的管理體系，使各項(xiàng)工作都有法可依、有章可循。四要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從根本上提高執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解能力；對(duì)法制宣傳的語言表達(dá)能力；對(duì)違法行為分析判斷和現(xiàn)場(chǎng)處置能力。

二、切實(shí)加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法工作，理順領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制

城市之間的競(jìng)爭(zhēng)，核心競(jìng)爭(zhēng)力就是城市管理，高效能的城市管理能優(yōu)化資源配置和擴(kuò)大功能空間，同時(shí)還能降低城市運(yùn)營(yíng)成本，提升城市對(duì)資源和要素的聚合力。強(qiáng)化城市管理又是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)平臺(tái)，有形資源和無形資源都在這個(gè)平臺(tái)上配置，好的城市管理有利于社會(huì)進(jìn)步，化解各方面的矛盾。黨的十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

城市管理可以涵蓋一個(gè)城市政府所有工作，包括經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、人口管理、治安管理、生態(tài)管理等。在目前法律法規(guī)相對(duì)滯后的情況下，部門之間、領(lǐng)導(dǎo)之間、上下之間的權(quán)責(zé)有很多不明確的地方。有必要建立以主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由政府各相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人和轄區(qū)主要負(fù)責(zé)人參加的城市管理高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過相應(yīng)的規(guī)定，理清各方面的城市管理職責(zé)，將部門之間、行業(yè)之間、條塊之間、上下之間與城市管理相關(guān)的橫向聯(lián)系全面貫通，決策城市管理中帶共性的重大問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)城市管理法規(guī)的執(zhí)行。從宏觀上、源頭上解決城管執(zhí)法職責(zé)不明，配合不好，保障不力的問題，為“大城管”提供一個(gè)有效的平臺(tái)。

市執(zhí)法局自年初籌建以來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在相關(guān)部門的大力支持和配合下，我局以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹市委十屆九次、十次全會(huì)精神，積極踐行“四化”發(fā)展理念，圍繞實(shí)施暢、凈、寧、亮、新、綠工程，全面履行市區(qū)兩級(jí)城管執(zhí)法職能，城管綜合執(zhí)法各項(xiàng)工作取得一些進(jìn)展：相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度初步建立，城市管理綜合行政執(zhí)法體制運(yùn)行正常；市區(qū)城管執(zhí)法職能全面履行，城管綜合行政執(zhí)法工作初見成效；正規(guī)化建設(shè)開始起步，隊(duì)伍建設(shè)得到加強(qiáng)；激勵(lì)和約束機(jī)制初步形成，長(zhǎng)效管理機(jī)制已顯雛形；文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，城管執(zhí)法新形象基本樹立。

一、籌建以來的工作情況、

（一）初步建立了城市管理綜合行政執(zhí)法體制和長(zhǎng)效機(jī)制

城市管理綜合行政執(zhí)法體制初步建立。確立了“市區(qū)結(jié)合，以區(qū)為主”、“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城管執(zhí)法體制，先后在市、城六區(qū)和三個(gè)開發(fā)區(qū)組建了城市管理綜合行政執(zhí)法局（支隊(duì)）。明確了市執(zhí)法局與市規(guī)劃、建設(shè)、公安、環(huán)保、市政、市容園林、工商等部門的執(zhí)法職能銜接問題。

城市管理長(zhǎng)效機(jī)制基本形成。一是在全市全面推行城管執(zhí)法崗位目標(biāo)責(zé)任制，采用執(zhí)法區(qū)域網(wǎng)格化管理模式，將全市劃分成158個(gè)管理網(wǎng)格。建立起橫向到邊、縱向到底、縱橫貫通的執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)管理體系。二是建立全市城管執(zhí)法快速反應(yīng)機(jī)制，依托12342城管特服熱線，提高了處理群眾投訴問題的效率。三是針對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，制定了23種規(guī)范性文件，對(duì)規(guī)范城管執(zhí)法工作起到了積極作用。

（二）突出抓好取締占道經(jīng)營(yíng)和拆除違法建設(shè)兩項(xiàng)重點(diǎn)工作

城市作為一個(gè)多元聚合、構(gòu)成復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，其管理具有“不可分割的全局性、不可中斷的全程性和不可偏廢的全能性”，必然要求諸要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一。集中行使行政處罰權(quán)，以綜合執(zhí)法的手段統(tǒng)一解決城市管理的矛盾和問題，有利于城市管理的協(xié)調(diào)運(yùn)作和良性發(fā)展。*年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[*]17號(hào)）和《湖南省人民政府關(guān)于漢壽縣開展相對(duì)集中行政處罰工作的批復(fù)》，漢壽縣組建成立了城市管理行政執(zhí)法局，為縣人民政府行政執(zhí)法部門,履行城市管理領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法職能職責(zé)。

一、城管綜合執(zhí)法促進(jìn)了城市管理工作走上規(guī)范化發(fā)展的軌道

（一）理順了管理機(jī)制，工作載體建設(shè)得到了加強(qiáng)

縣城管執(zhí)法局組建后，集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、園林綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、城市公安交通管理、工商行政管理、城市公共客運(yùn)管理等方面的處罰權(quán)，改過去多個(gè)部門執(zhí)法為一個(gè)部門綜合執(zhí)法，解決了多頭管理、職能交叉、相互扯皮的問題。下設(shè)城市交通秩序管理、城市市容市貌管理、城市規(guī)劃監(jiān)察三個(gè)行政執(zhí)法大隊(duì)，歸口管理環(huán)境衛(wèi)生管理所，在縣公安局龍陽鎮(zhèn)派出所加掛漢壽縣城市執(zhí)法公安大隊(duì)的牌子，不單列編制，明確相應(yīng)的干警負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。制定了《漢壽縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》，明確了城市管理的任務(wù)、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，為城管執(zhí)法走向規(guī)范化、法制化奠定了體制基礎(chǔ)。高標(biāo)準(zhǔn)配備了工作人員。城管執(zhí)法局從實(shí)際需要出發(fā)，擬定編制68名，部分工作人員從原城管辦、城管大隊(duì)工作人員中擇優(yōu)招考錄用，1名文秘、2名法律專業(yè)面向社會(huì)公開招考，同時(shí)從縣建設(shè)、交通、環(huán)保等部門選調(diào)了一批業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的一線執(zhí)法人員?，F(xiàn)城管執(zhí)法局68名工作人員均已達(dá)到大專以上文化程度，其中45%為大學(xué)本科文化，整體素質(zhì)有了明顯的提高。

（二）依法文明執(zhí)法得到落實(shí)，服務(wù)形象得到改善

為盡快扭轉(zhuǎn)原來一些執(zhí)法人員因簡(jiǎn)單粗暴在群眾中造成的不良形象，縣城管行政執(zhí)法局成立伊始便采取了五項(xiàng)措施：一是加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，提高隊(duì)伍執(zhí)法水平。該局積極開展執(zhí)法人員政治、法制、職業(yè)道德教育和準(zhǔn)軍事化培訓(xùn)，堅(jiān)持每周一學(xué)習(xí)、每月一考試，每季度一考核，并將成績(jī)張榜公布。通過這些舉措，在全局形成了主動(dòng)學(xué)法、文明執(zhí)法的氛圍，工作人員依法行政、文明執(zhí)法的意識(shí)得以強(qiáng)化，業(yè)務(wù)水平顯著提高。二是配置鮮明的制式包裝顯示綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的新風(fēng)貌、新起色。三是改進(jìn)工作方法。對(duì)一般管理對(duì)象的一般違法行為，第一次教育，第二次警告，第三次才處罰，避免激化矛盾和形成對(duì)立情緒。四是建立監(jiān)督約束機(jī)制。高度重視社會(huì)各界的批評(píng)、監(jiān)督與建議。自覺接受縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)對(duì)城管工作的監(jiān)督。完善城管政務(wù)公開制度，公開各項(xiàng)辦事程序和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公布舉報(bào)電話。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，縣城管行政執(zhí)法局建立了監(jiān)督責(zé)任考評(píng)制，定期對(duì)隊(duì)容風(fēng)紀(jì)、文明執(zhí)法、履行職責(zé)、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法效果等按星級(jí)進(jìn)行考評(píng)，按優(yōu)劣進(jìn)行獎(jiǎng)懲。督察小組每天上路排查，定時(shí)通報(bào)存在的問題，并采取明察與暗訪相結(jié)合、當(dāng)場(chǎng)糾正與跟蹤督辦相結(jié)合、督辦結(jié)果與執(zhí)法目標(biāo)相結(jié)合、督察結(jié)果與工資掛鉤相結(jié)合等方式嚴(yán)格督察，促進(jìn)執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。五是設(shè)立城市管理服務(wù)臺(tái)。全年無休息日接受投訴、舉報(bào)、咨詢，及時(shí)為群眾排憂解難。自成立以來共辦理市委書記批示件1件、市長(zhǎng)熱線6件，縣委書記、縣長(zhǎng)批示件3件，處理群眾來信、來訪（包括電話詢問）121人次，對(duì)上級(jí)批轉(zhuǎn)的熱線電話和群眾反映的問題，做到了件件有回復(fù)、事事有落實(shí)，在人民群眾中樹立了良好的形象。