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政府工作報(bào)告是什么？計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告是什么？不只是一年一度的統(tǒng)籌計(jì)劃書，也是全體國民的年度公共賬本。國防要花多少錢，“三農(nóng)”要花多少錢，教育要花多少錢，醫(yī)療要花多少錢，社保要花多少錢……

財(cái)富不會(huì)憑空而降，一筆一筆都是國人以勞動(dòng)和心血換來。財(cái)政體制，于政府運(yùn)行，是資源命脈之所在，于全體公民，更是公共福利之所托。

人大代表的主要職責(zé)是什么？就是要幫助人民看好自己的“錢袋子”。政府的角色是什么？政府從某種意義上來說，只是一大出納，怎么花錢要人大代表說了算。

公共財(cái)政轉(zhuǎn)型10年，民生福利日益改善。公帑之流向，向來是國家政府價(jià)值傾向的表現(xiàn)，花什么錢，怎么花，花在什么地方，花了有沒有效率。

政府工作報(bào)告，大筆如椽?jiǎng)澇龅摹懊裆鍐巍币馕吨裁矗糠?wù)型政府的公共財(cái)政，應(yīng)該怎樣進(jìn)進(jìn)出出？如何認(rèn)清財(cái)政體制改革于行政管理體制改革，進(jìn)而于中國政治體制改革的重要意義———本期《國是開講》，邀請(qǐng)到財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康、中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)教授安體富、經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁小民，共論公共財(cái)政的當(dāng)下和未來。

距離“公共財(cái)政”還很遙遠(yuǎn)

預(yù)算的編制很粗，以前還念念，現(xiàn)在不念了，念了也沒用，時(shí)間很短怎么接受監(jiān)督？

南都：從1998年提出建立公共財(cái)政體制開始，到現(xiàn)在已經(jīng)10年，這方面進(jìn)展如何？

賈康：我們今天能夠開始著手建立公共財(cái)政，其實(shí)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的轉(zhuǎn)變過程。從建國初期的“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”到改革開放初期的“經(jīng)營管理型財(cái)政”，在財(cái)政收支逐步平衡并逐漸有盈余之后，1998年提出要建立公共財(cái)政。

安體富：應(yīng)該說有很大的進(jìn)步，但是還沒有根本從過去的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)到公共型財(cái)政。公共財(cái)政主要是關(guān)注民生，就是政府職能要轉(zhuǎn)變。因?yàn)樨?cái)政是和政府職能密切聯(lián)系的，政府如果職能不轉(zhuǎn)變，財(cái)政職能也轉(zhuǎn)變不了，而政府職能從觀念到現(xiàn)實(shí)，都要退出建設(shè)領(lǐng)域，但是現(xiàn)在的主要精力還是用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，搞建設(shè)，這是沒怎么轉(zhuǎn)變的?，F(xiàn)在，財(cái)政投入用于民生的大體就是1/3吧，那是很有限的?，F(xiàn)在比以前重視民生了一些，但是沒根本轉(zhuǎn)變啊。

南都：評(píng)價(jià)公共財(cái)政體制的核心機(jī)制是什么？

安體富：主要涉及到政府職能轉(zhuǎn)變。財(cái)政職能就是要從過去的關(guān)注經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到民生方面來，這當(dāng)然突出表現(xiàn)在職能和財(cái)政支出的安排上，另外財(cái)政收入安排應(yīng)該規(guī)范化。我們現(xiàn)在從預(yù)算的收入來看95%是稅收，但是實(shí)際上這些只是政府預(yù)算內(nèi)的，它還有預(yù)算外的，它還包括各種收費(fèi)，還有土地出讓金的收入。這個(gè)量很大的。將來就是所有收入都應(yīng)該納入預(yù)算。收入也要按公共財(cái)政的要求，就是說必須都得納入預(yù)算監(jiān)督。再一個(gè)就是預(yù)算的編制執(zhí)行必須得透明，接受監(jiān)督。這個(gè)現(xiàn)在很不夠啊，預(yù)算的編制很粗，以前還念念，現(xiàn)在不念了吧，念了也沒用，時(shí)間很短怎么接受監(jiān)督？在國外議會(huì)開會(huì)，大概一半時(shí)間是審查預(yù)案，就預(yù)算展開辯論，預(yù)算不通過政府是要下臺(tái)的，主要是在研究預(yù)算。

賈康：作為一個(gè)粗線條的想法，我覺得可以從四個(gè)角度來考慮公共財(cái)政的基本特征：第一，既然是表述為公共財(cái)政，顧名思義，關(guān)鍵的內(nèi)在導(dǎo)向就是強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性。公共財(cái)政的特征首先是以滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配主要的目標(biāo)和財(cái)政工作的重心。第二個(gè)基本特征，就是財(cái)政應(yīng)該以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財(cái)行政”的基本方式，也就是說，財(cái)政系統(tǒng)、財(cái)政分配滿足社會(huì)公共需要的基本方式，就是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這個(gè)基本特征要處理的是政府和市場(chǎng)的分工關(guān)系問題。在公共財(cái)政的框架里面，既然提供公共產(chǎn)品，就必須相應(yīng)地構(gòu)建一個(gè)決策機(jī)制。公共財(cái)政第三個(gè)鮮明的基本特征就是：它要求以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制。就是我們現(xiàn)在越來越多提到的理財(cái)?shù)拿裰骰?、決策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。第四個(gè)基本特征，公共財(cái)政在管理運(yùn)行上必然是以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算，作為基本管理制度。很顯然，這個(gè)“公開性”首先仍然是和公共財(cái)政這個(gè)表述有直接呼應(yīng)的。

外行看不懂，內(nèi)行看不清

外行是不懂這個(gè)事啊，內(nèi)行因?yàn)樘郑膊磺宄降自趺窗才诺?。另外人代?huì)時(shí)間很短，就這么幾天，他能理解好嗎？

南都：近年來，從全國兩會(huì)到地方兩會(huì)，人大代表說預(yù)算方案看不懂、看了也白看的抱怨越來越集中。就公共財(cái)政而言，這是一個(gè)什么性質(zhì)的問題？

賈康：不客氣地說，我們現(xiàn)在理財(cái)里面的決策機(jī)制，和充分反映民意、在權(quán)力制衡的情況下通過規(guī)范的公共選擇來實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配，有非常明顯的距離。但是，我們現(xiàn)在發(fā)展的態(tài)勢(shì)已非常明確，要一步一步地向著法治化、民主化目標(biāo)接近。如果講到公共財(cái)政，這可能是最深刻、內(nèi)涵最復(fù)雜的一個(gè)內(nèi)容。這個(gè)事情需要探索、會(huì)遇到許多矛盾沖突，要解決很多具體管理問題。一些錯(cuò)綜復(fù)雜的事情，可能我們現(xiàn)在才剛剛涉及。廣東開人代會(huì)，就有代表提出：財(cái)政廳長做報(bào)告別只拿著那幾頁紙，應(yīng)該把整個(gè)財(cái)政情況都給我們代表報(bào)一報(bào)。財(cái)政廳的同志于是把幾百頁的預(yù)算材料拿出來，交給代表審閱。代表們認(rèn)真地一篇一篇地看，然后開了個(gè)對(duì)話會(huì)議，實(shí)際上就是聽證會(huì)、質(zhì)詢會(huì)。當(dāng)時(shí)廣東財(cái)政廳主持工作的常務(wù)副廳長，要當(dāng)場(chǎng)回答代表提出的問題，比如說為什么給你們省政府系統(tǒng)的幼兒園下?lián)芰撕脦装偃f經(jīng)費(fèi)？這種具體事項(xiàng)上，“真刀真槍”的質(zhì)詢，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)生活中可能在以后帶有很重要的啟示意義、可能會(huì)有越來越大的示范效應(yīng)的公共事務(wù)決策方式。我國怎樣真正建立這樣一個(gè)權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇的大框架，顯然還有一段漫長的路要走。

安體富：現(xiàn)在的預(yù)算比較粗，也不透明。概括起來說，外行看不懂，內(nèi)行看不清。外行是不懂這個(gè)事啊，內(nèi)行因?yàn)樘?，他也不清楚到底怎么安排的。另外光靠人代?huì)這個(gè)時(shí)間很短，也不行。一般應(yīng)該是人大常委會(huì)有預(yù)算工作委員會(huì)，咱們現(xiàn)在也有，但是它力量很不足。應(yīng)該提前幾個(gè)月，起碼三個(gè)月、半年，提交給預(yù)算工作委員會(huì)，讓他們?nèi)彶椤，F(xiàn)在預(yù)算工作委員會(huì)當(dāng)然也與財(cái)政部溝通，也審查，不過它力量有限，再一個(gè)提供的時(shí)間不夠。但用在哪你也不能脫離監(jiān)督，現(xiàn)在政府自由裁量權(quán)太大，只是給人代會(huì)報(bào)告一下。

梁小民：我們國家的憲法規(guī)定，人大是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，像這樣的財(cái)政報(bào)告應(yīng)該提前發(fā)給代表，讓代表仔細(xì)閱讀，再提出看法。不能在會(huì)上這么念一下，就這么幾天時(shí)間，他能理解好嗎？代表畢竟不是專業(yè)人士，所以有些問題等到代表看了之后提出疑問，有關(guān)部門作出解釋，讓代表理解這件事情，再投票。不理解怎么能投票呢？當(dāng)然，一些代表的素質(zhì)也是有些問題。

納稅人應(yīng)知錢花到哪里

財(cái)政收入要靠稅收，納稅人不能光交稅，我國這方面基本上是割裂的

南都：每年兩會(huì)的預(yù)算方案，普通民眾覺得還是離得遠(yuǎn)，也無從關(guān)心。

賈康：要讓公眾有知情權(quán)，知道政府理財(cái)方面的信息，使公眾意愿傳達(dá)到理財(cái)部門和立法機(jī)構(gòu)，再提升到政府的財(cái)政收支安排，具體化為有關(guān)部門編制預(yù)算初稿，立法機(jī)關(guān)里的專門機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)方面實(shí)質(zhì)性地磋商修正，然后由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)預(yù)算，使它成為有法律效力的執(zhí)行文件。信息要最大可能地公開，公開以后是一個(gè)透明狀態(tài)，所謂陽光財(cái)政的狀態(tài)。讓大家都知道這里面錢到底是從哪兒來，到哪兒去。有了透明度，人們就會(huì)對(duì)這種透明狀態(tài)下的信息評(píng)頭論足，發(fā)表意見、批評(píng)、質(zhì)詢、建議，必然這些就會(huì)跟出來。要在這種情況下，通過一系列的制度安排，使這些公眾意愿最后合成一個(gè)可決策的、可執(zhí)行的東西。

安體富：這個(gè)跟制度有關(guān)系。國外議會(huì)開會(huì)有一半時(shí)間和精力都在預(yù)算上，大家都關(guān)心它。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政，財(cái)政收入要靠稅收，納稅人不能光交稅，他應(yīng)該知道這些稅收花到哪里。我國這方面基本上是割裂的，這對(duì)提高納稅人意識(shí)也是有影響的。我們現(xiàn)在應(yīng)該把問題聯(lián)系起來，一方面，要提高納稅人意識(shí)，但是另一方面政府應(yīng)該提供公共產(chǎn)品，跟納稅人的需求相適應(yīng)。關(guān)于稅收負(fù)擔(dān)高低的問題，我有一個(gè)看法，一個(gè)是我國稅收占GDP比重合理化，另外一個(gè)是政府提供的公共產(chǎn)品怎么樣。西方的稅收都是比較重的，比如北歐，一般稅收占GDP達(dá)到40%-50%，但人家政府什么都管，納稅人能看到繳稅的效果。如果納稅人交稅，但政府很多公共服務(wù)都不到位，政府就不行了，這二者之間的關(guān)系應(yīng)該是對(duì)等的。

執(zhí)行若隨意，預(yù)算白預(yù)算

財(cái)政預(yù)算必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則公共權(quán)力就會(huì)變成一種不受制約的變相的私權(quán)

南都：這些年一直在推政財(cái)收支兩條線，但情況不甚理想，公款浪費(fèi)與腐敗現(xiàn)象還是很多，癥結(jié)在哪里？

梁小民：政府的支出缺乏透明度。稅收應(yīng)該取之于民、用之于民，而我們現(xiàn)在的稅收很多并沒有如此。比如政府搞的形象工程，以及多年都解決不了公車支出等各種各樣政府不合理的支出。政府有很多需要花錢的地方，但不能花在這個(gè)地方，這就是政府濫用了。比如有報(bào)道說，上海賣車牌稅的錢都用到什么地方了？最后也沒有給出答復(fù)。所以中國目前稅收制度應(yīng)該支出透明化。比如軍費(fèi)增加，大家非常理解，我們要支持國防，這很對(duì)呀。但是我們有些付出，比如教育，這方面的付出就嚴(yán)重不足。這個(gè)財(cái)政支出就有問題，沒有把稅收用在公共服務(wù)如社會(huì)保障、教育、公共衛(wèi)生，而把稅收用在形象工程方面之類的方面，這是對(duì)稅收的浪費(fèi)。

賈康：從財(cái)政預(yù)算來說，所有的收入不能再區(qū)分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外的預(yù)算外、財(cái)政部門不管而交給各個(gè)部門自行管理的基金，不能再采取這樣一個(gè)格局運(yùn)行。按這個(gè)格局運(yùn)行在我國改革開放初期有其必然性，我們上世紀(jì)80年代要放權(quán)，讓地方在分權(quán)的狀態(tài)下推進(jìn)改革，預(yù)算內(nèi)的財(cái)力根本不可能滿足當(dāng)時(shí)的多方面需要，所以預(yù)算外迅速膨脹；預(yù)算外還不解決的問題又在各種各樣的情況下發(fā)展到制度外：各種“驢打滾”的資金，各種“小金庫”。現(xiàn)在的發(fā)展進(jìn)程是，我們的管理制度上已經(jīng)“三而二”，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩個(gè)范疇還都有名正言順的地位，第三塊則在制度上已經(jīng)視為非法，小金庫查出來就必須把它收到預(yù)算內(nèi)或者預(yù)算外資金里邊來，不允許再以小金庫的形式存在。如果政府憑借政治權(quán)力征收的收入，無論叫稅也好，叫費(fèi)也好，不完整地體現(xiàn)出來，談何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？談何優(yōu)化配置？談何接受監(jiān)督？這是一個(gè)必要的環(huán)節(jié)。

南都：嚴(yán)格說來，預(yù)算方案對(duì)政府的約束還是比較虛弱的，這種狀況如何改變？

賈康：錢從哪兒來，到哪兒去？各個(gè)方面無不體現(xiàn)一定的政府意圖。政府的管理、政府的調(diào)控，都和這些具體的財(cái)政收支安排聯(lián)系在一起。所以這種安排怎么樣合理化，必須在事前確定，不能邊干邊設(shè)計(jì)，邊討論。事前確定好了，經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)的審批了，預(yù)算就開始具有法律效力，要按照審批的預(yù)算來執(zhí)行，那么執(zhí)行的過程中就必須非常嚴(yán)格。

嚴(yán)格執(zhí)行是現(xiàn)代意義的預(yù)算管理的一個(gè)基本要求。如果這個(gè)預(yù)算執(zhí)行是很隨意很有彈性的，那前面所有的工作精力基本上就白投入了。因?yàn)槿绻@個(gè)預(yù)算不嚴(yán)格執(zhí)行，那么它發(fā)生的種種扭曲會(huì)背離原來確定的政府活動(dòng)的范圍和方向，背離公眾意愿、政策意圖的事情就變成了不可控的，就很可能使公共權(quán)力變成一種不受制約的變相的私權(quán)，背棄公共利益。這個(gè)危險(xiǎn)性其實(shí)是很顯然的。

財(cái)政辦教育，不是送紅包

政府的錢，本來就是從老百姓那里拿來的，而且現(xiàn)在民生投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

南都：這幾年，政府財(cái)政持續(xù)向民生傾斜，媒體報(bào)道也說，政府給老百姓送大禮包，就財(cái)政蛋糕的整體分配來看，這禮包到底是大是小？

安體富：這幾年提出構(gòu)建和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展觀之后，政府在民生方面投入的是比較多，包括農(nóng)業(yè)稅取消等等。但是這個(gè)應(yīng)該形成制度性的，再一個(gè)結(jié)構(gòu)比重確實(shí)還是很不夠的。用于民生方面也就是1/3吧，那比重還是不夠。

梁小民：政府為群眾辦事，這個(gè)是它該做的事情。政府的錢，本來就是從老百姓那里拿來的，再還給老百姓，這不是送禮包。這個(gè)觀念是有問題的。在中國，人民有權(quán)利來監(jiān)督稅收的使用，這點(diǎn)還完全沒有做到。在美國，這種觀念就特別確切。比如在大街上找警察幫忙，事后你很感謝他，他的反應(yīng)就簡單，對(duì)你們服務(wù)是我應(yīng)該做的。人家的觀念，你就是我的衣食父母，我就是你們養(yǎng)活的啊。

另外即使是說“禮包”的話，這個(gè)“禮包”也太小了，比如教育。教育支出在財(cái)政支出中的比重還沒有達(dá)到十年前那個(gè)目標(biāo)，而且教育的投入應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加的呀。這一塊支出就非常少，而且用得非常不合理。為什么呢，大學(xué)花了不少錢，城市的學(xué)?；瞬簧馘X，但是農(nóng)村教育在衰落。所以教育的事本來應(yīng)該是政府辦的，怎么能靠希望工程呢，希望工程充其量是個(gè)補(bǔ)充嘛，那絕不是主流。靠老百姓去捐錢辦學(xué)這本身就是錯(cuò)誤的，錯(cuò)誤的關(guān)鍵是沒有服務(wù)意識(shí)。

財(cái)政增長是GDP兩倍

本來應(yīng)該通過低稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，等經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后，財(cái)政收入再增加的

南都：一方面，財(cái)政支出向民生傾斜，確實(shí)進(jìn)步很大。另一方面，地方政府的各種亂收費(fèi)，并沒有隨著財(cái)力增長明顯減少。比如最近審計(jì)署披露各地公路違規(guī)收費(fèi)泛濫，這種亂象的原因是什么？

梁小民：還是政府的非稅收入太高，即是收費(fèi)這一塊。比如高速公路收費(fèi)的問題，媒體也報(bào)道了，這塊就不太正常。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)該是只有收稅而沒有收費(fèi)的。收稅和收費(fèi)對(duì)企業(yè)影響是非常的不一樣的，稅收是規(guī)范的稅收，因此可以進(jìn)入正常的企業(yè)成本，作為成本來處理，企業(yè)知道該交多少錢，這樣就規(guī)范了。而收費(fèi)是沒有規(guī)則的，這就會(huì)增加企業(yè)的不確定性。而且有收費(fèi)就容易形成亂收費(fèi)，各個(gè)地方濫用自己的權(quán)力，能收費(fèi)的就收費(fèi)，這對(duì)企業(yè)發(fā)展非常不利。針對(duì)這點(diǎn)，我的意見是費(fèi)改稅。各種收費(fèi)，可能有合理的部分，怎么辦？作為稅收啊。比如道路交通，道路養(yǎng)路費(fèi)，就應(yīng)該把這個(gè)費(fèi)改成汽油稅，既合理又公正，而且有利于環(huán)保，減少汽車使用以及有害氣體排放，所以費(fèi)改稅是一個(gè)方向。

賈康：公共財(cái)政狀態(tài)下，政府部門收的所有的錢進(jìn)國庫，怎么用，要另外討論確定。我們現(xiàn)在剛剛在這方面做出些努力。這些年很多的權(quán)力環(huán)節(jié)、部門行為扭曲，就是因?yàn)槭罩]有脫鉤，收和支掛在一起，必然有扭曲。比如搞交通管理的，想提升自己待遇、多發(fā)獎(jiǎng)金、改進(jìn)福利的時(shí)候，就跑上街去，想方設(shè)法挑毛病甚至設(shè)“陷阱”，罰駕車人的款。本來交通警察是公眾納稅交費(fèi)支撐的政府體系里邊的財(cái)政資金用戶，依靠它行使職能維護(hù)公共秩序、疏導(dǎo)交通，而在一些具體情況下，這種扭曲使它成為一個(gè)阻礙交通的因素，成為給駕車人、給社會(huì)公眾增加麻煩的一個(gè)因素，這是一個(gè)荒唐的結(jié)果。而這種例子舉不勝舉。

南都：稅收是最主要的財(cái)政來源，現(xiàn)在社會(huì)對(duì)中國稅負(fù)水平高低的討論很多，感到有些受不了。

安體富：這次報(bào)告也提了，十七大報(bào)告也提了，一個(gè)很重要的內(nèi)容，是在國民收入分配格局當(dāng)中提高居民占的份額。居民占的份額現(xiàn)在是非常低的，還在下降。政府和企業(yè)支配的份額過大，是這種情況。首先是解決你拿多少。政府拿的多了一些，居民拿的不就少了？然后就是拿了之后你應(yīng)該往哪花，當(dāng)然盡可能用在民生上。這兩個(gè)方面問題現(xiàn)在看來還都值得研究。還有一個(gè)怎么拿的問題。比如說政府亂收費(fèi)創(chuàng)收，那就是典型的無法，導(dǎo)致政府這個(gè)盤子越搞越大了。我一直認(rèn)為這個(gè)應(yīng)該控制，就是政府到底應(yīng)該拿多少?，F(xiàn)在增長太快了，每年增長是GDP增長的兩倍，這個(gè)太糟了。

梁小民：我們處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，但是我們現(xiàn)在的稅收比較高。在網(wǎng)上就可以看到相關(guān)的資料，財(cái)政收入增加是GDP的1.5倍。財(cái)政收入增加高于GDP的增加，就有點(diǎn)不太正常了。關(guān)于政府收入這一塊，本來應(yīng)該通過低稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，等經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后，財(cái)政收入再增加的。太高的稅收不利于企業(yè)的發(fā)展，尤其是現(xiàn)在企業(yè)的綜合稅收太高，所以現(xiàn)在企業(yè)都有偷稅漏稅現(xiàn)象。這種現(xiàn)象是不正常的，但是企業(yè)稅收太高，活不下去，只好出此下策?，F(xiàn)在我的主張是，對(duì)企業(yè)實(shí)行“低稅收，嚴(yán)征管”，就是稅收征得比較低，但是征收嚴(yán)格。而我們現(xiàn)在稅收政策基本是“高稅收，松征管”。

該用錢的地方?jīng)]得到錢

基本公共服務(wù)，基本上都在縣鄉(xiāng)，但是縣級(jí)又是最困難的，財(cái)政不足

南都：中央財(cái)政這些年強(qiáng)調(diào)民生投入，但許多地方政府財(cái)政支出用于基礎(chǔ)建設(shè)和行政性事業(yè)的比例仍然較高，相反一些公共服務(wù)一直支出不足，這種情況如何改變？

安體富：盡管這幾年中央做了很多工作，但是總體來說基層財(cái)政還是比較困難。困難就是它提供服務(wù)的能力比較弱，就是我們講的財(cái)力和事權(quán)不匹配。因?yàn)楝F(xiàn)在講基本公共服務(wù)，主要都是靠辦事的，辦事的基本上都在縣鄉(xiāng)，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障這些都是由縣級(jí)來承擔(dān)的，但是縣級(jí)又是最困難的，財(cái)政不足，所以這個(gè)問題表現(xiàn)很突出。

賈康：按照公共財(cái)政發(fā)展的要求，我們?cè)谡拓?cái)政的基本職能中，需要收縮生產(chǎn)建設(shè)職能，使更多的基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式轉(zhuǎn)到我們所說的地方政府退出生產(chǎn)建設(shè)職能的定位上來，這可能是一個(gè)漸進(jìn)過程。沿海地區(qū)現(xiàn)在普遍接受了這個(gè)導(dǎo)向，到了一定發(fā)達(dá)狀態(tài)以后，他們已經(jīng)感受到優(yōu)化投資環(huán)境，財(cái)源就滾滾而來的好處。沿海的情況和內(nèi)地的情況可以說是天壤之別，東莞最高的一個(gè)村民小組的產(chǎn)值是接近2個(gè)億，跟欠發(fā)達(dá)地區(qū)完全不可同日而語，所以說要全中國一律地解決地方政府的職能轉(zhuǎn)變，是不現(xiàn)實(shí)的。像東莞的虎門鎮(zhèn)，前幾年我去過，他們說我們這里的財(cái)政所是“天下第一所”，為什么呢？虎門鎮(zhèn)財(cái)政所一年的財(cái)政收入那時(shí)是5億多，到現(xiàn)在這個(gè)“天下第一所”一年的收入已經(jīng)接近15個(gè)億，全國排名第一。但財(cái)政分配方面所面臨的需要和可能的這個(gè)矛盾，是永恒的，任何情況下，包括財(cái)力充足的情況下。公共財(cái)政就要按照滿足社會(huì)公共需要和首先考慮提供公共產(chǎn)品服務(wù)的思路考慮輕重緩急，處理好分配順序問題。

不該用錢的地方花很多

比如說，支持辦重點(diǎn)大學(xué)，花了大把的錢，其實(shí)并不見高校水平有所提高

南都：取之于民，用之于民，這個(gè)取和用的過程，似乎并沒有嚴(yán)格體現(xiàn)法治精神。

梁小民：該用錢的地方?jīng)]有得到錢，不該用錢的地方花了很多。這個(gè)取和用的過程也都還有很多問題。主要是：不是我取之你用之，而是我取之你用在別的方面。比如說部委，我收了你的費(fèi)，但是我不見得給你受益人辦事，也要給窮人辦事。它要從社會(huì)角度上來規(guī)劃。所以從教育經(jīng)費(fèi)上來講，該給錢的地方給得太少，比如說，農(nóng)村教育非常落后。不該給的地方給得很多，當(dāng)然這幾年有改善。比如說，支持辦重點(diǎn)大學(xué)?；舜蟀训腻X，其實(shí)并不見高校水平有所提高。

安體富：財(cái)政使用一個(gè)是要有監(jiān)督，一個(gè)是要有績效的評(píng)估。用到哪，用了以后效果怎么樣，應(yīng)該有這方面的監(jiān)督考察?，F(xiàn)在還是隨意性比較大，怎么加強(qiáng)這方面的監(jiān)督、控制還是值得研究的。即使在廣東粵北地區(qū)，我記得前兩年調(diào)查時(shí)，小學(xué)連粉筆都沒有，苦得不得了啊，應(yīng)該往那投嘛。這反映了怎么用的過程中還是缺乏一個(gè)有效的機(jī)制。

中國要建立服務(wù)型財(cái)政

服務(wù)型政府很重要的是服務(wù)型財(cái)政，不要把注意力老是放在GDP上。那個(gè)是靠市場(chǎng)的

南都：公共財(cái)政是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的財(cái)政體系。但現(xiàn)在一方面，民間抱怨新一輪的國進(jìn)民退出現(xiàn)、抑制競爭和中小企業(yè)發(fā)展；另一方面，像中石化中石油這些壟斷企業(yè)，還在向國家申請(qǐng)幾十億上百億的財(cái)政補(bǔ)貼，公共財(cái)政在這點(diǎn)上如何正確發(fā)揮作用？

安體富：公共財(cái)政我說實(shí)質(zhì)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，就是政府和市場(chǎng)要分工。能夠通過市場(chǎng)進(jìn)行的，政府盡量要退出來。壟斷要通過各種途徑來解決，包括《反壟斷法》什么的。政府應(yīng)該解決這個(gè)問題。另外，這些壟斷企業(yè)是國有的話，它的收益應(yīng)該全民享用的?，F(xiàn)在有些從理論上都存在著問題，本來國有企業(yè)在1994年改革的時(shí)候，當(dāng)時(shí)我們講稅利分流。一個(gè)你要交稅，跟所有企業(yè)一樣交稅。交完稅，你的利潤應(yīng)該上交國家，怎么上繳可以有各種各樣的形式。最近財(cái)政部才規(guī)定國有企業(yè)要實(shí)行資本預(yù)算，所得的利潤從去年開始也要上繳一些。但是看一下規(guī)定，上繳比例仍然是很低的。

梁小民：這很荒唐啊！還沒有擺脫利益集團(tuán)的左右。老百姓不構(gòu)成一個(gè)利益集團(tuán)，客觀上，雖然是一個(gè)利益集團(tuán)，但是他并沒有代言人。中石油、中石化，包括移動(dòng)、聯(lián)通這些壟斷企業(yè)，是非常有實(shí)力的，他們不僅是企業(yè)老板，他們都是“公務(wù)員”啦。公共財(cái)政如果要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用，正確的作用就是籌集資金，服務(wù)社會(huì)，這是政府一定要做的。比如說，社會(huì)保障、醫(yī)療、教育……這些都只能依靠政府做。政府做得怎么樣，就是怎么樣的水平。

南都：當(dāng)前高層提出要建設(shè)服務(wù)型政府，這對(duì)建立公共財(cái)政來說，是一個(gè)什么樣的信號(hào)？

安體富：這個(gè)非常重要，中央講建立服務(wù)型政府，服務(wù)型政府表現(xiàn)在，一個(gè)是政府對(duì)群眾的態(tài)度，更重要的是，服務(wù)型政府很重要的方面是服務(wù)型財(cái)政。財(cái)政是比較特殊的，一個(gè)它是經(jīng)濟(jì)問題，另外它和政治關(guān)系非常密切。財(cái)政是政府管理的，所以和政府體制改革也是非常密切的。服務(wù)性財(cái)政我們現(xiàn)在也叫做公共型財(cái)政，現(xiàn)在應(yīng)該轉(zhuǎn)移，主要是面向民生這個(gè)方面，現(xiàn)在有的地方也提了，就是要建立民生財(cái)政，就是要關(guān)注民生，不要把注意力老是放在GDP上面。那個(gè)是靠市場(chǎng)的，政府可以創(chuàng)造一個(gè)條件等等，但是你主要是用在這個(gè)上面了。要建立服務(wù)型政府，公共財(cái)政是一個(gè)非常重要的方面。

梁小民：真正意義的服務(wù)型政府，稅收收入和支出都要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。服務(wù)型政府管理下，企業(yè)就更有條件發(fā)展了，政府實(shí)行費(fèi)改稅之后，收費(fèi)就規(guī)范了，企業(yè)負(fù)擔(dān)也減少了，這就是服務(wù)于公眾，服務(wù)于社會(huì)了。服務(wù)于社會(huì)，就是把稅收拿出來用于公共事業(yè)，解決更多和老百姓和民生貼近的實(shí)際問題，這就是服務(wù)型政府。所以改革應(yīng)該是這個(gè)方向，但是做起來難度相當(dāng)大。