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農(nóng)村現(xiàn)行的行政管理體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了改革開放前的行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的直接動因是為了保證催耕催種計劃的落實和因為當時交通和通訊不發(fā)達，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行面對面的管理。但是，在社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展完善的今天，其生存環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理體制、運行機制和組織整體架構(gòu)卻沒有作相應的調(diào)整和變革。隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增強和生產(chǎn)力的高速發(fā)展，如何調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以適應生產(chǎn)力的發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的緊迫課題，筆者就某縣的調(diào)查情況，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的角度出發(fā)，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制創(chuàng)新。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀分析

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深化，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方面卻沒有實質(zhì)性進展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，從調(diào)查的情況來看，存在以下幾個方面的問題：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的地位決定了其“角色”難當

一是從黨、政、人大機構(gòu)的設(shè)置來看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項決議。從決策的機制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策主體，它決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問題(如人員分工、人事安排、中心工作)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過兩大會議作出，一是黨委會議，凡屬黨內(nèi)兼職的行政干部以黨委副書記和黨委委員的身份參加會議，然后以行政干部的身份落實黨委會的決定；其二是黨政聯(lián)席會議，黨政會議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，由于交叉任職，這個會議實際上可以看作是黨委擴大會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，但它只能是通過一年一次的代表大會參與決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關(guān)，根據(jù)組織法，行政組織沒有全體會議和黨務會議這種權(quán)威決策形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長會一般是布置具體工作的。

二是從行使的職能來看。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)(并實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制)。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項主要職能。而在職能的實際行使當中問題不少，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一方面是職能行使的越位；另一方面是職能行使的缺位；再一方面就是職能行使的錯位。究其原因，主要有三點：一是職能界定模糊不清；二是黨政職責不分；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位不高。

2、條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責權(quán)限不清

這不是一個新問題，“條”主要是指縣級人民政府的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種分支機構(gòu)所擁有的行政管轄權(quán)，“塊”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府本身對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域應該擁有的行政管理權(quán)。條塊關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府的各職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機構(gòu)在管理權(quán)上的權(quán)力和分配。目前，就我們調(diào)查的某縣來說，有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)(指以條管理為主的機構(gòu))達10多個，占整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的75％左右，而且大多掌握著一些有利可圖的職權(quán)。如公安、地稅、國稅、工商、電力、土地、水利、獸醫(yī)、廣播電視、衛(wèi)生院、防保所、交通、中學、小學、財政等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有派出機構(gòu)(由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的只有農(nóng)業(yè)農(nóng)機、農(nóng)村經(jīng)濟、計劃生育、村鎮(zhèn)建設(shè)、文化)，這些機構(gòu)都以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為工作對象，在行政上雖明確是雙重領(lǐng)導，但是以條為主，除黨團關(guān)系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)外(有的單位黨團關(guān)系還不在)，其它的人、財、物的權(quán)力和業(yè)務管理權(quán)都在上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問。這就造成了以下后果：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任大，權(quán)力小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家的基層政權(quán)，國家的各項工作都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地說“上面千條線，下面一根針”，責任重大。為了督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了各種形式的目標責任書，以加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務，但由于以條條垂直領(lǐng)導為主的管理體制大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職能和調(diào)控職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以完成；二是塊塊無法約束條條。派出機構(gòu)的人、財、物權(quán)大多在縣里，而且這些職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級或者是級別更高的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些機構(gòu)的一些不合理做法無法管束和制止；三是不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一行政管理。各派出機構(gòu)人員為了完成上級布置的任務，總是強調(diào)自身工作的重要性，并且出臺一些特殊政策，結(jié)果造成政出多門，多個中心，難以形成合力；四是影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和條屬機構(gòu)人員存在較為嚴重的苦樂不均的現(xiàn)象，政府工作人員繁雜，待遇較差，而條屬工作部門工作較輕閑，福利待遇比鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的部門好得多，造成了互相攀比的現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的工作熱情。

3、財政困難，經(jīng)費缺乏保障

這是一個普遍現(xiàn)象，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，債務沉重是一件非常嚴重的問題。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，現(xiàn)在，作為中國基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總的背負著2000多億元龐大的債務，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有數(shù)量不等的債務。就以調(diào)查的該縣為例，2003年23個鎮(zhèn)的財政收入是22011萬元，可用財力是9673萬元，實際支出達15469萬元。全縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有沉重債務，債務總額達17296萬元，少則109萬元，多則3711萬元。隨著三年全部取消農(nóng)業(yè)稅政策的落實，債務可能還要大幅度的上升。這不僅嚴重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展和基層政權(quán)的建設(shè)，也嚴重威脅著國家的穩(wěn)定和安全。造成這種現(xiàn)象的主要原因：一是過去脫離實際地搞了一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或“政績工程”，由此背上沉重的工程欠款。就拿前些年搞的“電話鄉(xiāng)”、“有線電視鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)網(wǎng)改造”來說，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都花了數(shù)百萬元，背上了數(shù)目不小的債務，而形成的固定資產(chǎn)卻被條條拿走了。二是前幾年推行“普九”，大搞學校升級達標活動，其結(jié)果留下了難以償還的教育欠帳。三是盲目加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，留下了大量企業(yè)貸款或工人的集資款和一些“夕陽企業(yè)”。四是1998年進行的“三金”清理整頓。關(guān)閉了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的農(nóng)村合作基金會，原存入這些合作基金會的各種存款則由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負責清償，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務成倍增長，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的重要構(gòu)成部分。五是由于資金緊缺，為了維持學校正常運轉(zhuǎn)和進行學校各項建設(shè)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校一般都采取了向各學生家長借款維持運轉(zhuǎn)的作法，現(xiàn)在這種借款政策取消后，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)留下了一筆可觀的亟待償還的債務。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)為了維持生計搞的一些貸款，以及一些辦實體摘的一些貸款擔保等等。這種狀況形成了一種惡性循環(huán)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)難、保穩(wěn)定難，政府在群眾中的可信度越來越低。由于政府困難，對新的社會公益項目投資極少，老的項目又難以維持，影響了投資環(huán)境，減少了稅源。同時由于政府困難，致使政府對教育、農(nóng)業(yè)等方面的投入越來越少，造成了農(nóng)民增收越來越難，而且造成了很多地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)低迷，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性有所降低。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員多也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因，由于各種因素，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有財政供養(yǎng)人員一萬五千多人，且隨著財政供養(yǎng)人員的增資和事業(yè)的發(fā)展須新進的人員(如補充緊缺學科教師和機關(guān)補充公務員)，供養(yǎng)人員的負擔越來越重。

村級負擔沉重，債務多，影響村級組織的正常運行。全縣316個村，共有村級債務12898萬元，2003年村級赤字952萬元，赤字的村有151個，占47．8％。就拿該縣某鎮(zhèn)來說，全鎮(zhèn)16個村中有14個村當年均有不同程度的資金缺口，少的3—4萬元，多的近10萬元。2003年底，全鎮(zhèn)村級赤字97萬元，加之中央一號文件下發(fā)后，農(nóng)民負擔下降3個百分點，又取消了二、三產(chǎn)積累，農(nóng)民減負280萬元，其中近100萬元為鎮(zhèn)村收入，這樣2004年全鎮(zhèn)累計因政策因素村級赤字近200萬元，目前的村級集體幾乎成了“空殼子”，就連村組干部的報酬都無處著落，導致村組干部工作積極性下降，可以說村級經(jīng)濟已直接影響到村級組織的正常運轉(zhuǎn)。

4、開展工作缺乏有效的手段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村工作和農(nóng)民的管理，由于在職能上殘缺不全，在經(jīng)濟上沒有制約手段，工作上又不能搞強迫命令，只能采取協(xié)商、發(fā)動、示范、服務等方式開展工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感覺推動工作缺乏手段，農(nóng)村工作越來越難干，壓力越來越大。表現(xiàn)在以下幾個方面：一是工作壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，已由昔日的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系改變?yōu)榻裉斓闹笇c被指導關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已不能像過去那樣對依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項采取行政命令式的管理方式，然而一些上級領(lǐng)導和部門卻忽視了這一點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習慣于計劃經(jīng)濟年代的行政管理模式，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作壓力增大；二是生活壓力。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生活壓力越來越大。由于財稅任務要完成，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資不能按時足額發(fā)放，再扣除各種捐款，所剩無幾。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作環(huán)境比較艱苦，雙休日很少休息；三是輿論壓力。由于諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給農(nóng)民的少，向農(nóng)民“索取”的多。作為農(nóng)村基層矛盾的處理者和“索取”的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不可避免地成了少數(shù)農(nóng)民不滿情緒的發(fā)泄對象和上面追查責任的承擔者以及社會輿論的指責者。有的新聞媒體忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主流和工作上的困難，片面報道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作失誤或不足，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象受到影響，工作難度加大。

5、考核體系不科學，農(nóng)業(yè)社會化服務體系薄弱

有人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)形容成：殘缺不全的政府、殘缺不全的職能、殘缺不全的部門和包羅萬象的責任?？稍趯︵l(xiāng)鎮(zhèn)的考核上并沒有因天生殘疾而放松，縣直各個部門都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂各種各樣嚴格的考核標準，動不動就搞檢查評比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應付。而且在考核的標準作出了許多硬性的規(guī)定，把機構(gòu)編制、人員配備、設(shè)備添置、資金使用等作為指標，動不動就扣分，形式主義嚴重，不注重效果，最終的目的就是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)買部門的帳。由此而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能搞的事情，通過考核逼著搞；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能辦的事情，通過考核逼著辦；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干不好的事情，通過考核逼著干；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿說的話，通過考核逼著說。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此苦不堪言。

6、政府信用缺失，干群關(guān)系緊張

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能過寬且職責權(quán)限不清，加之層層過高的考核標準，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信用缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是為農(nóng)民服務的，但現(xiàn)在在農(nóng)民群眾的威信和可信度越來越低，有的成了農(nóng)民的對立面，這種對立狀況把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推到了風口浪尖上。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政管理體制中直接面對廣大農(nóng)村，功能比較完備的最基層的政權(quán)組織，在行政管理層次中處于基礎(chǔ)地位。它不僅是承上啟下、連接城市和農(nóng)村的關(guān)鍵層次和中間環(huán)節(jié)，同時也是各種矛盾的焦點。減人、減負首先要減事，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該做什么、不應該做什么。按照“小政府、大社會”的方向，切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，變“行政支配主導型”的體制為市場導向的民主的合作體制。在職能上著重理順四個關(guān)系：

一是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與管理經(jīng)濟的關(guān)系。一方面，政府管理經(jīng)濟的態(tài)度應是：“有所為有所不為”。官不與民爭利，凡是民間能辦的，政府要堅決退出。政府要進入的就是公共產(chǎn)品和公共基礎(chǔ)設(shè)施，要為老百姓提供較好的公共服務；另一方面是當好裁判。如今企業(yè)有外資、民營、個體、混合各種成分，就看你這個裁判如何依法公正的吹哨。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，包括游戲規(guī)則的規(guī)定，目的是引入競爭的機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟健康的發(fā)展。二是如何協(xié)調(diào)多元組合的利益關(guān)系，現(xiàn)在企業(yè)投資多元化出現(xiàn)的問題比較多，股東之間、勞資之間政府都要協(xié)調(diào)好。三是聚好兩個“才(財)”，其一是人才，如何把全國各地的人才留在小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)。吸引人才不僅是靠金錢，還要靠居住條件、社會環(huán)境、文化氛圍和教育事業(yè)。只有把這些問題解決好才能吸引他們。有了人才不愁經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。其二是財氣，只有把投資者吸引在這里，經(jīng)濟就有后勁，就不愁就業(yè)和稅金。只有聚好“人和財”，才能真正發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟。

二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場的關(guān)系。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率，必須按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和依法行政的需要，強化綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督調(diào)控職能，減少政府直接管理和微觀管理職能，轉(zhuǎn)移后勤服務、生產(chǎn)經(jīng)營職能，下放屬于企事業(yè)單位的職能，將行業(yè)性、社會性事務以及做不了、做不好的事委托給社會中介組織。社會中介組織可以向社會提供眾多的服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做未必有效的事務。從而形成政府調(diào)節(jié)市場、市場引導企業(yè)的經(jīng)濟運行新格局，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理、單一行政管理向綜合運用經(jīng)濟和法制手段管理的轉(zhuǎn)變，履行統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、依法行政、信息引導、組織協(xié)調(diào)、提供服務和檢查監(jiān)督的職能。

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會的關(guān)系。1、配合形成獨立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理制度社會化且符合農(nóng)村實際的社會保障體制，建立和完善社會最低生活保障、社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、工傷保險等社會保險體系，建立可靠、穩(wěn)定的社會保障基金的籌措機制和有效運營、嚴格管理的機制；2、樹立為納稅人服務的意識，引進市場機制和企業(yè)管理的經(jīng)驗，突出政府的服務職能。同時增強政府對服務對象的反應能力、承擔責任能力和風險能力，確立公共價值觀，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務，發(fā)展公共事業(yè)和公益事業(yè)，創(chuàng)造安全、舒適的人居環(huán)境；3、加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，重點發(fā)展中心鎮(zhèn)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的特殊作用，建成以當?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)為特色的集貿(mào)市場，增強城鎮(zhèn)綜合服務功能和輻射帶動能力，以適應經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整后，在較大區(qū)域內(nèi)組織生產(chǎn)的需要。要引入市場機制，提升城鎮(zhèn)品位和親和力，為居民提供一個舒適、環(huán)保的居住環(huán)境，縮短城鄉(xiāng)差別；4、強化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，促進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和市場化，提升農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平和增加農(nóng)民收入。

四是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。首先要堅持政事職責分開原則，明確機關(guān)與事業(yè)單位的職責范圍、編制和管理方式。把不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職能逐步轉(zhuǎn)移和下放，事業(yè)單位承擔的行政職能，原則上劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)；其次，大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構(gòu)；第三，按照公益性和經(jīng)營性分開的原則，規(guī)范對事業(yè)單位的撥款方式，該政府承擔運行費用的，政府要全額預算，不該政府負擔的，要運用經(jīng)濟手段，對事業(yè)單位施加壓力，逼使其解放思想、更新觀念、轉(zhuǎn)換機制、走向市場；最后，改變管理方式。對事業(yè)單位的管理逐步由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，通過制定經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展目標責任制以及運用經(jīng)濟杠桿等手段，強化檢查、指導、監(jiān)督和服務，重點管理事業(yè)單位的領(lǐng)導班子和公有資產(chǎn)保值增值。

五是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與黨委、人大的關(guān)系。如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導，充分發(fā)揮鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各自職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法自主性地開展工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個主要問題。其中，最重要的還是切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導方式，依據(jù)有關(guān)法律，進一步具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的限度、范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導納入法制化、制度化軌道，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的行政化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應在加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治領(lǐng)導與組織協(xié)調(diào)上，重新建構(gòu)法理化權(quán)威(例如可采取黨委與人大、黨委與政府交叉任職的方式來實現(xiàn))；再一點，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策、以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督等方面發(fā)揮主導性作用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi)重大事項進行“議論”，并做出“決議”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則按照“小政府、大社會”的要求，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)和人員，依法獨立履行職責，逐步實現(xiàn)規(guī)范化的管理，切實承擔起一方政府的使命。

三、縣鄉(xiāng)角色定位

在縣與鄉(xiāng)的關(guān)系上，條塊關(guān)系不順，事權(quán)劃分不清，存在著責、權(quán)、利不相統(tǒng)一的問題?？h里管事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責無權(quán)的狀況，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，縣鄉(xiāng)角色正確定位，要結(jié)合農(nóng)村社會特點和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的個性特征，按照加強基層黨組織和政權(quán)建設(shè)的要求，著力理順縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責權(quán)限，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。

一是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的關(guān)系。一級政府一級事權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織、保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各種制度，進一步規(guī)范縣鄉(xiāng)關(guān)系，通過明確縣鄉(xiāng)兩級的事權(quán)范圍、職責權(quán)限，保障縣鄉(xiāng)政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，做到科學化、規(guī)范化、法律化。從而增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的主體單位。

二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣直部門的關(guān)系。目前，縣政府有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有眾多的機構(gòu)和人員，由于關(guān)系不順，矛盾甚多。要理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級能夠辦更多的事情，縣級政府各部門就要根據(jù)不同情況，盡可能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)。要區(qū)別不同情況，將一些事業(yè)服務和技術(shù)服務的機構(gòu)和人員交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。如將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技、經(jīng)管、畜牧、獸醫(yī)、農(nóng)機、林業(yè)、水利、文化、廣播電視、計劃生育、村鎮(zhèn)建設(shè)等技術(shù)服務性和社會服務性機構(gòu)的人、財、物全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣主管部門主要進行業(yè)務指導和監(jiān)督；將某些專業(yè)性較強的機構(gòu)和人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府主管部門實行雙重領(lǐng)導，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。這些事業(yè)單位主要負責人的任免在征求縣主管部門的基礎(chǔ)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行文公布；對少數(shù)具有經(jīng)濟監(jiān)督檢查職能的機構(gòu)和人員，實行雙重管理，以縣主管部門管理為主。這些事業(yè)單位在數(shù)量上一定嚴格控制，事業(yè)單位負責人的任免必須要征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見。

三是理順鄉(xiāng)級財政與縣級財政的關(guān)系。要按照一級政府一級財政的要求，結(jié)合縣鄉(xiāng)實際科學的劃分兩級財力，合理的確定兩級財政負擔體系，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政體制。特別是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力受到了很大影響，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人不敷出，如果不在轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財力分配比例上予以傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就有崩潰的危險，最終還是縣財政負擔。同時，要制定新增財力的縣鄉(xiāng)分成和獎勵政策等措施，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的財政自主權(quán)，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，以達到鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織稅源、增加鄉(xiāng)級財政收入的目的，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)各方面力量，提高農(nóng)村城市化進程，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟快速健康發(fā)展，提供了財力保證。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要取得實實在在的進展，必須破解三個實質(zhì)性問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定位。解決該干什么，不該干什么的問題；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大的定位。解決三者之間的關(guān)系問題；三是縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定位。解決縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)、財權(quán)劃分問題。