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《行政訴訟法》繼《民事訴訟法》之后也確立了第三人制度。《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。但該規(guī)定未能給行政訴訟的第三人下一個比較確切的定義，只是確立了行政訴訟第三人的兩個內(nèi)在因素，即“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”和充當(dāng)行政訴訟第三人的只能是“公民、法人或者其他組織”，而顯得內(nèi)容單一、原則，具體操作性不強。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱《解釋》)，有部分條款涉及了第三人問題，但相對于具體的司法實踐過于狹窄，也未盡完善。上述規(guī)定給行政訴訟的司法實踐和行政訴訟的理論研究帶來了諸多不便，甚至造成實踐上和理論上的諸多混亂。在審判實踐中，如果對其不能充分理解并準(zhǔn)確把握，難免會發(fā)生遺漏第三人，錯列第三人、混淆第三人等程序性錯誤，導(dǎo)致錯審誤判。

隨著《行政訴訟法》和《行政許可法》實踐的進一步深入，行政訴訟第三人問題將越來越復(fù)雜，因此，正確理解和把握行政訴訟的第三人，科學(xué)設(shè)置行政訴訟第三人的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對于我國行政訴訟理論完善和司法實踐，都具有特別重要的意義。本文試就行政訴訟第三人的幾個問題，談?wù)剛€人的一些看法和見解。

一、行政訴訟第三人的概念和法律特征。

雖然在理論界和實務(wù)界仍存在不同的看法，但對第三人的概念大致都認同以下看法是，所謂行政訴訟第三人是指因與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請或者由人民法院通知而參加到訴訟中來的除原、被告以外的公民、法人或者其他組織。

行政訴訟第三人具有以下法律特征：1.第三人是原、被告以外的訴訟參加人，第三人在法律上具有獨立的法律地位；2.第三人參加訴訟須是在原、被告的訴訟程序已經(jīng)發(fā)生且訴訟程序尚未終結(jié)前進行。第三人參加訴訟是由自己申請或由人民法院通知而參加。3.參加訴訟的目的是維護自己的合法權(quán)益。是為了防止訴訟結(jié)果對自己產(chǎn)生不利影響，且該權(quán)利義務(wù)均與被訴具體行政行為直接相關(guān)。4.參加訴訟的根據(jù)是同被訴具體行政行為有利害關(guān)系。

二、審判實踐中對第三人的把握。

(一)正確認識在行政訴訟中確立第三人制度的目的和意義。

行政訴訟法確立第三人制度，主要的目的和意義是：第一，簡化訴訟程序，提高審判工作效率。不僅可以實現(xiàn)訴訟的合并審理，而且可以避免可能發(fā)生的訴訟，使可能發(fā)生的訴訟同已經(jīng)發(fā)生的訴訟實現(xiàn)合并審理。便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院審判，節(jié)約訴訟成本，減輕訟累。第二，徹底解決彼此有聯(lián)系的糾紛，有助于人民法院查明事實，保證案件的審判質(zhì)量。通過第三人參加訴訟，更有利于人民法院全面審查具體行政行為的合法性，查清案情，作出正確裁判。同時避免由于時過境遷，可能出現(xiàn)人民法院作出前后矛盾的裁判，提高人民法院辦案的質(zhì)量。第三，有利于保護作為第三人的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，有利于維護和監(jiān)督作為第三人的行政機關(guān)或組織依法行政，有利于保證司法公正。第四，有利于節(jié)省訴訟時間和訴訟費用，提高人民法院辦案效率。允許作為第三人參加訴訟，可以節(jié)省訴訟時間，提高辦案效率，防止因新的訴訟而帶來的人力、物力的浪費。

(二)對“利害關(guān)系”的界定問題。

《行政訴訟法》規(guī)定的第三人的基本要件，是“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”?！督忉尅返诙龡l、第二十四條針對第三人確定的兩種具體情況所作的規(guī)定，過一原則，在司法實踐中容易出現(xiàn)不同的理解和操作。因此，對“利害關(guān)系”的認識和理解，直接關(guān)系到行政訴訟第三人具體構(gòu)成要件的確定，也直接決定著行政訴訟第三人的范圍。所謂“利害關(guān)系”是指與被訴具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即該具體行政行為的存在、變更、撤銷將對第三人行政法上或者民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生實際影響。這種“利害關(guān)系”是法律上的利害關(guān)系，不是事實上的關(guān)系，這種利害關(guān)系不等同于與訴訟結(jié)果有利害關(guān)系。該“利害關(guān)系”是僅限于直接利害關(guān)系，還是包括間接利害關(guān)系，對此問題理論界也有不同看法，一種觀點認為，第三人與本訴所爭議的訴訟標(biāo)的——具體行政行為有直接的利害關(guān)系，即該具體行政行為直接調(diào)整或涉及到第三人的權(quán)利義務(wù)，而不是通過其他法律關(guān)系作為中介予以調(diào)整，所形成的法律關(guān)系只能是行政法律關(guān)系。另一種觀點認為，上述觀點對利害關(guān)系人的這種定性將縮小第三人的范圍。對于非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個人、組織來說，顯然是不利的，也不符合《行政訴訟法》中最大限度保護個人、組織合法權(quán)益的價值。且《行政訴訟法》第二十七條及《解釋》第十三條第(2)項也未將“利害關(guān)系”局限在“直接”利害關(guān)系的范圍內(nèi)。因此，“利害關(guān)系”也應(yīng)包括間接利害關(guān)系。間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關(guān)系和與判決結(jié)果有利害關(guān)系，以及與被訴行政主體的相對方有民事法律關(guān)系的個人、組織等。理解《行政訴訟法》關(guān)于第三人與被訴具體行政行為的“利害關(guān)系”的規(guī)定，應(yīng)以被訴具體行政行為對個人、組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響為標(biāo)準(zhǔn)，無需區(qū)分利害關(guān)系是直接還是間接，更不能將其限制為“以行政法律關(guān)系為中介”。筆者傾向于后一種觀點，認為應(yīng)把與被訴具體行政行為有間接的利害關(guān)系的個人、組織也納入第三人的范疇。

(三)對“利害關(guān)系”的認定問題。

在審判實踐中，“利害關(guān)系”應(yīng)具體把握好以下幾種：第一，被訴具體行政行為影響到原告與他人之間特定的民事法律關(guān)系。如行政機關(guān)對被處罰人借用的財物當(dāng)做被處罰人的財產(chǎn)予以沒收，必然引起財產(chǎn)真正所有人與沒收行為之間存在利害關(guān)系。第二，被訴具體行政行為涉及原告與其他行政機關(guān)之間的特定行政法律關(guān)系。由于兩個行政機關(guān)就同一事實對相對人做出相互矛盾的具體行政行為，相對人起訴其中之一時，就需要將另一行政機關(guān)列為第三人。如復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為而相對人以復(fù)議機關(guān)為被告起訴時，原行政機關(guān)可以稱為第三人。第三，在被訴具體行政行為以兩個以上當(dāng)事人為對象所形成的行政法律關(guān)系中，原告以外的當(dāng)事人與作出被訴具體行政行為的行政機關(guān)形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如在治安行政案件中，如果受處罰的加害人一方起訴，其他加害人與處罰機關(guān)形成的關(guān)系就屬于與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，其他加害人應(yīng)列為第三人。根據(jù)法律規(guī)定和審判實踐，筆者認為可能出現(xiàn)有第三人情況的行政案件有：1.共同被處罰人中未提起訴訟的人。行政機關(guān)就同一違法事實處罰了兩個以上共同違法的人，一部分起訴了，一部分未起訴，未起訴的被處罰人可列為第三人參加訴訟。2.行政確權(quán)案件中主張權(quán)利的人。涉及主張權(quán)利當(dāng)事人利害關(guān)系的行政案件如土地、草原、森林、灘涂、水面、專利等確權(quán)案件，主張權(quán)利的人與該行政確權(quán)行為都有利害關(guān)系，可作為參加訴訟的第三人。3.與原告受罰或其他影響其權(quán)益的處理行為有利害關(guān)系的行政機關(guān)可以作為第三人。兩個以上的行政機關(guān)作出相互矛盾的具體行政行為，非被告的行政機關(guān)可以作為第三人，越權(quán)之訴中的被越權(quán)機關(guān)可以是第三人。4.行政處罰案件中的受害人或被處罰人，在行政處罰案件中被處罰的或者被侵害的一方當(dāng)事人不服該行政裁決起訴的，另一方當(dāng)事人可以作為第三人。5.受行政裁決的人。行政機關(guān)對平等主體之間的賠償問題或補償問題作出裁決，一方當(dāng)事人起訴，另一方當(dāng)事人可以作為第三人。6.與行政機關(guān)共同署名的非行政機關(guān)。行政機關(guān)或組織和不具有國家行政職權(quán)的非行政機關(guān)或組織共同署名作出行政行為，當(dāng)事人不服起訴的，非行政機關(guān)或組織可作為第三人。7.在征用土地或房屋拆遷案件中的建設(shè)單位。當(dāng)事人不服征地或拆遷具體行政行為的，有關(guān)建設(shè)單位可以作為第三人。

(四)行政機關(guān)成為行政訴訟第三人的認定問題。

作為民事主體的法人在行政法上，是行政管理的相對人，是行政主體管理的對象，它們都可以成為行政訴訟的原告和第三人，也就是說，如果行政機關(guān)直接被行政主體作為行政管理相對人，并成為具體行政行為的行為對象，受到具體行政行為的拘束，則行政機關(guān)在這種情況下已經(jīng)不再是機關(guān)，而是與其他法人一樣的法人。當(dāng)行政機關(guān)喪失了機關(guān)的屬性，成為一般的行政管理相對人的時候，它們同時也獲得行政訴訟法賦予的行政訴權(quán)，依法可以成為行政訴訟的原告，因此當(dāng)然也可以成為行政訴訟的第三人。因此，行政機關(guān)作為機關(guān)法人主體身份出現(xiàn)時，以第三人參加行政訴訟，在理論界和司法界是認同的。但行政機關(guān)作為行使行政職權(quán)的行政主體，可否以第三人參與行政訴訟，在理論界存在著較大的爭議?！督忉尅返诙畻l第二款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟”。眾所周知，行政訴訟被告恒定為行政機關(guān)，這里對被告與第三人地位的置換性規(guī)定表明行政機關(guān)取得第三人地位已于法有據(jù)。這在一定程度上確定了作為行政主體的行政機關(guān)成為行政訴訟第三人的可能性。

除《解釋》所涉及的作為行政主體的行政機關(guān)作為第三人的情形外，在審判實務(wù)中，筆者認為一般在以下情況中，作為行政主體的行政機關(guān)可以申請或由法院通知其以第三人的身份參加訴訟。(1)越權(quán)之訴中的被越權(quán)機關(guān)可以是第三人；(2)兩個行政機關(guān)就同一事實對相對人做出相互矛盾的具體行政行為，相對人起訴其一時，另一行政機關(guān)可以是第三人；(3)復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為而相對人起訴復(fù)議機關(guān)時，原行政機關(guān)可以作為第三人；(4)復(fù)議機關(guān)維持原具體行政行為，相對人起訴原具體行政行為的作出機關(guān)時，復(fù)議機關(guān)可以作為第三人等等。

三、行政訴訟第三人參加訴訟的方式和程序。

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，具備行政訴訟第三人資格的公民、法人或其他組織有權(quán)參加行政訴訟。行政訴訟第三人參加訴訟，應(yīng)當(dāng)確立合法、合理的規(guī)則。筆者認為應(yīng)當(dāng)有以下兩條：第一種是第三人申請參加，由人民法院決定。第三人應(yīng)以書面的方式申請，并應(yīng)說明申請的理由。法院審查后決定追加的，應(yīng)用書面通知或筆錄告知的形式通知第三人，并另通知當(dāng)事人。經(jīng)審查認為其申請不符合條件，應(yīng)通知不予追加；堅持申請的，以書面方式駁回。另一種是人民法院依職權(quán)通知參加。依職權(quán)追加只有在若不追加，案件事實便無法查清、責(zé)任便無法分清的情況下才適用。行政訴訟第三人參加訴訟的時間，依法應(yīng)當(dāng)是在原告起訴之后，一審?fù)徑Y(jié)束之前。如果他人之間的訴訟尚未開始，或者他人之間的訴訟已經(jīng)終結(jié)，都不存在第三人參加訴訟的問題。在行政訴訟中，只要一審判決宣判前，第三人隨時可申請參加訴訟，但應(yīng)經(jīng)法院準(zhǔn)許。在二審程序中，第三人不能申請參加訴訟。當(dāng)然，如果二審法院認為一審法院遺漏了必須參加訴訟的第三人的，可以撤銷原判，發(fā)回重審。

四、行政訴訟第三人的訴訟地位及其權(quán)利義務(wù)。

行政訴訟第三人是獨立于原告和被告的特殊的訴訟主體，其參加訴訟的目的不是為了維護原告的權(quán)益，也不是為了維護被告的權(quán)益，而是為了維護自己獨立的合法權(quán)益，他在訴訟中既不是原告，也不是被告，而是具有獨立訴訟地位的訴訟當(dāng)事人?！督忉尅返诙臈l規(guī)定：“第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟主張，對人民法院的一審判決不服有權(quán)提出上訴”。因此，第三人可以提出與本案有關(guān)的訴訟主張。第三人的訴訟主張可以與原告或被告的訴訟主張不同，也可以與其中一方的主張一致。

行政訴訟第三人的訴訟權(quán)利和義務(wù)與原告和被告亦基本相同。即第三人在訴訟中應(yīng)享有如下權(quán)利：依法享有委托訴訟人、申請回避、提供證據(jù)、查閱訴訟材料，提出訴訟主張，進行辯論、陳述和上訴等訴訟權(quán)利；并履行相應(yīng)的義務(wù)，如依法行使訴訟權(quán)利、遵守訴訟程序、履行生效判決等?？傊姓V訟第三人的訴訟地位與原告和被告大致相同，但卻不是完全相同，它們之間在一些訴訟權(quán)利上應(yīng)該有所區(qū)別。