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近年來，我區(qū)圍繞困難群眾的生活難、住房難、看病難、子女就學(xué)難等問題，積極推進以最低生活保障為基礎(chǔ)的新型社會救助體系建設(shè)工作，較好地保障困難群眾的基本生活，在構(gòu)建和諧社會、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

一、新型社會救助體系的內(nèi)涵

新型社會救助體系是在社會主義市場經(jīng)濟體制下，通過改革創(chuàng)新計劃經(jīng)濟體制下的救助工作模式，完善救助政策，整合救助資源，規(guī)范救助行為，協(xié)調(diào)救助行動，形成以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充，政府責(zé)任意識明確，城鄉(xiāng)一體化、組織網(wǎng)絡(luò)化、管理社會化、保障法制化，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助制度。其內(nèi)涵有六個方面：一是內(nèi)容全面。救助包括衣、食、住、醫(yī)、教等人類基本生活的各方面，是綜合性救助；二是標準科學(xué)。各項救助標準和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相一致，綜合考慮救助對象的貢獻和其他條件；三是覆蓋城鄉(xiāng)。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的高度著眼，做到制度統(tǒng)一，城鄉(xiāng)標準現(xiàn)階段有所區(qū)別；四是責(zé)任明晰。救助的主體是政府，社會起輔助、補充作用。救助的落實在基層，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）二級；五是部門協(xié)調(diào)。所有救助工作的部門相互配合、密切協(xié)作，民政部門是負綜合管理服務(wù)之責(zé)；六是法制保障。所有的救助工作都要規(guī)范化、法制化，做到有章可循。

二、我區(qū)社會救助工作基本情況

1、人員構(gòu)成：最低生活保障、城鎮(zhèn)困難、區(qū)級困難、

農(nóng)村困難殘疾人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級困難、村（社區(qū)）級困難家庭；農(nóng)村五保（城鎮(zhèn)“三無”）人員；遭受自然災(zāi)害及突發(fā)性事故生活發(fā)生困難人員；重點優(yōu)撫對象。

截止今年6月，全區(qū)最低生活保障家庭（城鎮(zhèn)居民人均收入低于280-320元/月，農(nóng)村居民人均收入低于170-190元/月）863戶、1889人，其中城鎮(zhèn)居民473戶、955人，農(nóng)村居民390戶、934人；市級困難家庭（人均收入在低保標準100-120%之間）384戶、1038人；區(qū)級困難家庭（城鎮(zhèn)居民人均收入在低保標準120-140%之間、農(nóng)村居民人均收入在低保標準100-140%之間）519戶、1249人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村（社區(qū)）級困難家庭2238戶、6707人，占全區(qū)人口的2.14%。他們因病、因?qū)W、因殘、因突發(fā)性事故致貧、返貧，是社會中的弱勢群體。

2、制度構(gòu)成：（1）基本生活救助方面。最低生活保障制度及26項援助政策。（2）醫(yī)療救助方面?！逗贾菔谐擎?zhèn)困難人員醫(yī)療救助辦法》、《西湖區(qū)農(nóng)村困難家庭醫(yī)療救助辦法》、《西湖區(qū)優(yōu)撫對象基本醫(yī)療保障實施辦法》。（3）住房救助?！逗贾菔袇^(qū)廉租住房管理辦法》及災(zāi)民倒塌房重建、農(nóng)村困難家庭危房改造、優(yōu)撫對象愛心獻功臣等政策。（4）教育救助。困難家庭子女入托、入學(xué)等學(xué)雜費、住宿費等減免及“教育券”資助政策。（5）司法救助。困難家庭律師代管費、訴訟費減免政策。（6）災(zāi)害救助?！段骱^(qū)重特大自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，解決災(zāi)民衣、食、住、醫(yī)等方面的臨時困難。（7）農(nóng)村五保（城鎮(zhèn)“三無”）對象救助?！段骱^(qū)進一步加強農(nóng)村五保（城鎮(zhèn)“三無”）對象集中供養(yǎng)的實施意見》，解決供養(yǎng)對象的吃、穿、住、醫(yī)、葬（未成年人保教）的保障。（8）臨時救助。主要有民政、工會、殘聯(lián)、婦聯(lián)等組織對城鄉(xiāng)困難或家庭出現(xiàn)意外困難者給予臨時救助。（9）社會捐贈和慈善救助?！段骱^(qū)慈善資金募集、使用管理辦法》及慈善互助家園免費發(fā)放“春風(fēng)卡”等政策。此外還有一些針對特定困難人員的項目扶貧救助、就業(yè)培訓(xùn)救助、稅費減免救助等政策。如殘疾人集中就業(yè)（社會福利企業(yè)）、1.5%殘疾人按比例就業(yè)及殘疾人種養(yǎng)殖業(yè)基地等。

3、資金保障。主要有二塊，一是財政性資金，這是主渠道。近年來，區(qū)財政用于困難群眾生產(chǎn)，生活方面的支出是比較大的，總體能按法規(guī)、政策的要求得到有效落實，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間還不平衡；二是社會資金，這是補充。區(qū)慈善總會成立后，把各種社會資金相對整合，運行情況、救助效果總體是好的。

4、工作機制、體制。在社會救助工作中，除民政主管的內(nèi)容外，其他部門、組織也有一定的比重。結(jié)合這一情況，區(qū)建立幫扶救助工作會議領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在區(qū)民政局。我區(qū)社會救助工作基本建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會參與”的運行機制，在制度、資源、資金、職能等方面得到較好地整合，“一口上下”的體制基本形成。

總體評價：新型社會救助體系框架基本建立，并逐步完善，困難群眾吃、穿、住、醫(yī)、教等方面的基本權(quán)益得到有效保障，基本實現(xiàn)“出現(xiàn)一個發(fā)現(xiàn)一個、發(fā)現(xiàn)一個幫扶一個、幫扶一個解決一個”的目標。

三、存在問題及原因分析：

1、發(fā)展不平衡。一是經(jīng)費投入不平衡。區(qū)級財政基本有保障，但個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)費投入方面仍顯不足，救助水平偏低；二是城鄉(xiāng)不平衡。城區(qū)比較完善，農(nóng)村相對滯后，存在低保補差偏低等現(xiàn)象。

2、政策有缺陷。主要體現(xiàn)在三個方面：一是鼓勵就業(yè)

的優(yōu)惠政策有待進一步完善。為鼓勵就業(yè)，省、市民政、勞動部門規(guī)定：低保對象在享受低保待遇期間就業(yè)或務(wù)工取得的收入，在一年內(nèi)不計入家庭收入。雖然明確指出這種優(yōu)惠政策只能享受一年，但在實際工作中很難確定。如，某個救助對象先申請低保，接下去就可以去就業(yè)或務(wù)工，在一年內(nèi)，不管收入多少，他都不需要隱瞞，但低保金照拿；一年到期，他暫可時閑在家里，以無收入來源為由再次申請低保，然后再去務(wù)工。按現(xiàn)行政策，他是可以拿低保證的，但他的實際收入可能已經(jīng)超過低保標準。二是差額補助和就業(yè)收入的矛盾依然存在。由于低保對象在知識、技能、年齡等方面均不占優(yōu)勢，就業(yè)難度大，就業(yè)收入不會很高，而現(xiàn)行的差額補助辦法，如果就業(yè)收入不能使家庭收入明顯高于保障標準，對這個家庭而言，其就業(yè)在經(jīng)濟上是沒有很大意義的。因此，就出現(xiàn)“寧可在家吃低保，也不愿外出找工作”的現(xiàn)象。三是醫(yī)療救助中，現(xiàn)行政策是：先看病，且有一定時期（一個年度）或一定額度（10000元以上）要求，然后報銷，也就是在報銷之前先墊付，這對困難家庭而言，尤其是比較嚴重的患病者，是一件很困難的事。四是外來務(wù)工、求學(xué)人員基本未納入社會救助范圍。目前的社會救助政策以戶籍為基本條件。因此，外來務(wù)工、求學(xué)人員發(fā)生突發(fā)性事故、重大疾病后難以獲得及時救助，只能通過媒體或協(xié)調(diào)會議的形式獲得救助，往往錯過最佳時機。

3、誠信意識的缺泛影響了救助工作的公正性。一是救助對象不如實反映收入情況，少報、瞞報的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是用人單位提供的收入證明的真實性難以保證，工作人員上門調(diào)查收入狀況時不愿主動配合；三是法律沒有賦予民政部門調(diào)查居民金融性財產(chǎn)的權(quán)限。誠信意識的淡薄、信用體系的不健全以及收入調(diào)查手段單一等因素影響救助工作的公正性。

4、公益崗位的開發(fā)滿足不了救助對象就業(yè)需求。挖潛公益崗位，通過非正規(guī)就業(yè)解決救助對象的工作，是一個比較好的辦法，符合救助對象的客觀實際。但目前公益性崗位僅局限于社區(qū)保綠、保潔、保安、保序等，崗位類型單一，限制了公益性崗位的數(shù)量，實現(xiàn)救助對象的充分就業(yè)也就成為一個問題。而歸正人員在找工作時往往受到歧視，他們中的大多數(shù)有勞動能力，也有就業(yè)愿望，因無法實現(xiàn)就業(yè)，就只能在社會上閑逛，靠低保金過日子，長期以往容易造成新的社會問題。

5、社會主導(dǎo)的慈善捐贈機制未形成。慈善事業(yè)是繼工資、社會福利和社會保障之后的“第三次社會大分配”，占據(jù)社會財富較多的企業(yè)和個人通過捐贈惠及需要幫助的人，以縮小貧富差距，實現(xiàn)平衡發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，我國工商行政部門注冊的1000萬家企業(yè)中，僅有10萬家曾經(jīng)為慈善事業(yè)捐過款物，另外99%的企業(yè)則從未有過慈善捐助記錄。我區(qū)前幾年捐贈情況大致也與此接近，捐贈的來源主要依賴于政府的推力，市民的捐贈意識還比較弱。

四、我們的對策和建議

1、加強溝通，銜接各項政策。根據(jù)黨的十六屆四中全

會精神，社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)等四項內(nèi)容，涉及的部門主要有勞動保障、民政、殘聯(lián)、老齡委辦公室、衛(wèi)生、教育等以及社會組織慈善總會。因此，要充分發(fā)揮就業(yè)與再就業(yè)和幫扶救助二個辦公室作用，在調(diào)查研究、出臺政策中要加強溝通，做到政策之間不碰撞，并實現(xiàn)互為補充，無縫銜接，真正實現(xiàn)“一個口子”管理。

2、完善法規(guī)政策，實現(xiàn)工作良性發(fā)展。一是積極向上建議，完善“最低生活保障”法規(guī)。如賦予民政部門調(diào)查救助對象的金融財產(chǎn)權(quán)限，明確救助對象的誠信要求、用人單位提供收入證明的責(zé)任義務(wù)等；為充分體現(xiàn)政府主體責(zé)任，建立財政投入自然增長機制，確保各級財政資金足額到位。二是加強社會保險和社會救助工作的結(jié)合。低保工作作為一項完全政府行為，救助資源畢竟有限，并且對大部分人來說，低保只是緩解暫時困難。因此，能納入社會保險就盡量通過社會保險來保證他們的生活，擴大社會保險面。這樣，既可以促進就業(yè)和防止隱形就業(yè)，又可以為他們年老時的生活提供保障。對那些無勞動能力、又難以脫貧的重度殘疾人可以采取政府買單的形式，參加社會保險。同時，還要加大開發(fā)公益性崗位、職業(yè)推薦等工作，如把更多的社區(qū)服務(wù)業(yè)納入公益性崗位范疇，在推薦崗位中重點面向困難家庭。三是簡化醫(yī)療救助程序，對困難的危重病人設(shè)“綠色通道”。在“醫(yī)療救助辦法”試行后，要及時修改，能簡化的程序盡量簡化，并將救助范圍擴至全體“四級救助圈”困難家庭及外來務(wù)工、求學(xué)的重病困難對象，提高救助力度；對確實無力墊付醫(yī)療法費的，可開設(shè)“綠色通道”或給予一定的臨時救助，確保危重病人能看上病。四是推行《申請最低生活保障聽證制度》。在低保管理中，為防止“錯?！?、“漏保”等現(xiàn)象主要采取公示的辦法，應(yīng)該說起到了比較好的效果，但這一辦法，相對“靜態(tài)”，監(jiān)督的范圍還不夠大。今年以來，我們出臺了《西湖區(qū)申請最低生活保障聽證制度》，并在西溪街道進行試點。從初步實踐看，只要準備充分，效果很好。

3、大力發(fā)展慈善事業(yè)。（1）加強宣傳，拓寬籌集渠道。要通過開通“捐贈熱線電話”、舉辦“慈善專場報告會”、設(shè)立網(wǎng)站、印發(fā)宣傳單等形式在全社會進行廣泛發(fā)動，培養(yǎng)居民的捐贈意識；要積極推動慈善文化建設(shè)，倡導(dǎo)慈善文化、政治文化及企業(yè)文化的結(jié)合，引導(dǎo)和協(xié)助企業(yè)成為慈善事業(yè)的主要力量。（2）規(guī)范管理，提高公信度。要根據(jù)慈善事業(yè)發(fā)展的需要，通過代表大會、理事會議等形式，進一步完善《慈善總會章程》和《慈善資金募集使用管理辦法》，妥善解決“計劃生育公益金”等偏離宗旨的慈善項目，增加外來務(wù)工、求學(xué)困難人員的慈善救助項目，充分體現(xiàn)辦會宗旨。要加強行業(yè)自律，尤其是加強慈善救助項目的跟蹤、反饋，提高績效；要規(guī)范財務(wù)管理和經(jīng)?；男畔⑴稒C制（如在政府網(wǎng)站下設(shè)慈善網(wǎng)頁，經(jīng)常慈善信息），建立高效的社會監(jiān)督，增強公信度，提高影響力。（3）積極創(chuàng)新，不斷優(yōu)化慈善互助家園的運作模式。“區(qū)、街、社區(qū)”三級慈善捐贈網(wǎng)絡(luò)作為社會捐贈的平臺，一定意義上提高了市民的捐贈意識（有了這個平臺后，生活相對富裕的家庭有多余的日用品后首先想到社區(qū)有個慈善物資接收點），但要使“慈善互助家園”更有效、健康發(fā)展，必須創(chuàng)新運轉(zhuǎn)模式。一方面要實行募捐、幫困、變現(xiàn)“三位一體”的運作方式，既讓低收入者購買到低價的生活必需品，又讓變現(xiàn)的資金能幫助更多的困難家庭。如將服務(wù)對象擴大到轄區(qū)居民，將商品價格分為三檔：一檔是“春風(fēng)價”，為成本價，面向困難家庭；二檔是市場價或略低于市場價，面向轄區(qū)居民；三檔是“愛心價”，高于市場價，面向愛心人士，購買商品等于奉獻愛心。二三檔商品價產(chǎn)生的利潤補充為幫困資金或用于彌補慈善互助家園經(jīng)費。另一方面，要與困難群眾參加公益勞動、志愿活動相結(jié)合，廣泛發(fā)動各類志愿者隊伍，如志愿者車隊、志愿者義賣隊、志愿者宣傳隊及困難群眾等參與到慈善物資調(diào)劑活動中來，節(jié)約慈善互助家園的運作成本，宏揚扶貧濟困、熱愛公益事業(yè)的社會正氣。