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地方黨委工作機(jī)制，是中國共產(chǎn)黨整體工作機(jī)制的縮影，是衡量黨的領(lǐng)導(dǎo)體制民主與科學(xué)性的參考指數(shù)之一。因此，探討地方黨委配備改革后的工作機(jī)制是當(dāng)前黨的建設(shè)的重要問題之一，是黨的十七大提出的提高黨的執(zhí)政能力、建設(shè)高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容之一。

一、改革初衷：擴(kuò)大黨內(nèi)民主

所謂工作機(jī)制，泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。本文所說的黨委工作機(jī)制既包含了程序，也包含制度化了（文字規(guī)定的制度和不見于文字的“慣例”都屬于制度化的范疇）的方式方法。黨委工作機(jī)制屬于操作性、工具性問題，但也體現(xiàn)一定價(jià)值取向，如是有利于分權(quán)還是集權(quán)？有利于提高效率還是扯皮？等等。如果我們的基本價(jià)值取向是民主與科學(xué)，那么黨委工作機(jī)制設(shè)置，就會(huì)偏向于民主與科學(xué)，反之亦然。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，也會(huì)出現(xiàn)基本價(jià)值取向與具體機(jī)制不協(xié)調(diào)甚至沖突的現(xiàn)象，所以改革和完善工作機(jī)制才會(huì)成為重要問題提上議程。

中國改革開放近三十年來取得巨大成就，地方黨委功不可沒。但具體到地方黨委工作機(jī)制，各地反映最集中的還是與民主集中制相關(guān)的問題。

地方黨委內(nèi)部的工作機(jī)制，既體現(xiàn)在黨章中對于民主集中制的各項(xiàng)規(guī)定中，如明確規(guī)定黨的各級委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，規(guī)定了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，等等，也體現(xiàn)在《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，以及各地方依據(jù)上述條例制定的本地方的工作條例或各種規(guī)則中。從理論上講，黨的根本組織原則是民主集中制，黨委會(huì)的工作機(jī)制同樣應(yīng)體現(xiàn)民主集中制精神。

然而在實(shí)踐中，各地各級黨委會(huì)對于民主集中制的實(shí)行有較大差距，尤其是對于民主精神的體現(xiàn)，有的好些，有的差些，基本取決于黨委會(huì)“一把手”民主素質(zhì)如何。再往前溯，早在1980年鄧小平就在著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中說：“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個(gè)問題?！睆哪菚r(shí)以來，黨一直在對鄧小平所說的“權(quán)力過分集中”現(xiàn)象進(jìn)行改革，1996年頒布《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，十七大以來出現(xiàn)的討論決定重大問題實(shí)行票決制，都是這種改革的一部分。

但是，一個(gè)歷來主張集體領(lǐng)導(dǎo)的黨，為何一再出現(xiàn)基本價(jià)值取向與工作機(jī)制不順應(yīng)的現(xiàn)象？從根本上講，這是一個(gè)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制問題，體制所反映的價(jià)值取向，必然影響到工作機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)方向。實(shí)事求是地講，由于體制性問題未真正解決，因此，人們普遍反映黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作依然是過分集中。這說明，至少黨委工作機(jī)制與黨的民主集中、集體領(lǐng)導(dǎo)的精神是有矛盾沖突之處的。

因?yàn)橛猩鲜龇从?，所以，黨的十六屆四中全會(huì)提出：“完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，切實(shí)解決分工重疊問題”，“減少地方黨委副書記職數(shù)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用”等等，并提出修訂地方黨委工作條例?？梢钥闯?，改革的基本思路就是擴(kuò)大黨內(nèi)民主，減少權(quán)力運(yùn)作層級，減少黨政重疊而引發(fā)的矛盾。在十七大之前的全國地方黨委換屆中，上述改革思路得到實(shí)際貫徹執(zhí)行。

二、改革實(shí)效：進(jìn)步與問題并存

從2006年至2007年全國地方黨委換屆后的實(shí)踐來看，以減少副書記職數(shù)、實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)、適當(dāng)擴(kuò)大黨政交叉任職為核心的黨委工作機(jī)制改革，既有成效，也有值得進(jìn)一步反思的地方。就其成效來看，一是減少了副書記職數(shù)，書記辦公會(huì)事實(shí)上不存在了，減少了權(quán)力運(yùn)作層級；二是常委分工負(fù)責(zé)有助于提高常委的積極性；三是常委會(huì)組成結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步改善，等等。

但是，世界上不存在十全十美的改革，改革黨委工作機(jī)制同樣如此。從配備改革后的工作實(shí)際來看，與上述進(jìn)步同時(shí)存在著一些與改革初衷相悖的問題，比如，書記辦公會(huì)取消了，這本是回歸黨章的好事，但人們普遍反映：原來有事還要經(jīng)過幾個(gè)書記商議，哪怕是“形式”，也要走一遍程序才提到常委會(huì)上來，現(xiàn)在連商量都不商量了，書記個(gè)人認(rèn)為重要就直接作為議題提到常委會(huì)上了，比過去更“集中”了。又如，專職副書記的職責(zé)是什么？各地不一，有的協(xié)助書記工作，有的專管黨務(wù)，有的類似于國外“不管部長”，有的專管常委們沒有明確分工、職責(zé)不清的事項(xiàng)，等等。再如，新的黨委內(nèi)部溝通機(jī)制沒有建立起來，書記如何和常委們溝通？常委們的分工如何進(jìn)行督促、檢查？常委之間如何溝通、協(xié)商？都需要進(jìn)一步思考。有的地方還提出，政府在常委會(huì)中任職的人增加后，是否導(dǎo)致黨委“政府化”、黨委被“虛化”？最大的問題，是對“一把手”的監(jiān)督狀況依然如舊，新的機(jī)制并沒有解決這一長期存在的問題。

上述問題是改革中的問題，只能在改革中解決。怎樣看待這些問題？

筆者以為，一是一種制度設(shè)計(jì)的實(shí)效，是要經(jīng)過實(shí)踐反復(fù)檢驗(yàn)才能證實(shí)的，要經(jīng)過實(shí)踐才能測試出缺陷，所以需要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步改革。

二是地方黨委的配備改革，是在進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但在建設(shè)性的制度設(shè)計(jì)過程中，需要反復(fù)拿到全黨討論，廣泛聽取各種不同意見，即制度設(shè)計(jì)中的民主決策是否充分？列寧認(rèn)為重大問題需要全黨直接討論，而不是間接討論，這一思想應(yīng)在制度建設(shè)中更充分地體現(xiàn)出來。

三是黨委內(nèi)部工作機(jī)制中的一些痼疾，如“一把手”監(jiān)督難，民主集中制的執(zhí)行實(shí)效取決于“一把手”個(gè)人素質(zhì)等問題，基本上是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問題，單靠工作機(jī)制難以解決。也就是說，工作機(jī)制畢竟會(huì)受到體制的影響，是特定體制的產(chǎn)物，如果脫離了領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，工作機(jī)制的運(yùn)行就難以充分實(shí)現(xiàn)其功能。

四是常委分工負(fù)責(zé)，一般情況下，常委對自己分工負(fù)責(zé)的問題較為熟悉，而對其他常委分工負(fù)責(zé)的問題或不熟悉而無法討論，或不便發(fā)言而難以討論，在這種背景下，集體領(lǐng)導(dǎo)依然受到很大限制；且常委分工與政府相關(guān)分管首長依然有重疊問題，與歷史上一直存在的黨委“分兵把口”類似。

三、改革方向：民主與科學(xué)并重、體制與機(jī)制并重

完善黨委配備改革后工作機(jī)制，是一篇大文章，以改革創(chuàng)新的精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，自然也包含以改革創(chuàng)新精神探索黨委內(nèi)部工作機(jī)制。筆者認(rèn)為，改革的方向是兩個(gè)并重：民主與科學(xué)并重，領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制并重。

如前所述，工作機(jī)制本身是操作性問題，但也有價(jià)值偏向，或有利于民主，或有利于少數(shù)人或個(gè)人決定重大問題，這都取決于設(shè)計(jì)者的價(jià)值偏向。黨委內(nèi)部工作機(jī)制應(yīng)體現(xiàn)大多數(shù)人意志，體現(xiàn)黨一貫倡導(dǎo)的集體領(lǐng)導(dǎo)精神。比如，議事規(guī)則、決策機(jī)制，需要進(jìn)一步體現(xiàn)民主精神。十七大規(guī)定了地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，各級黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督，這些都屬于工作機(jī)制的改革。

筆者認(rèn)為，作為對工作機(jī)制改革的具體化，還有很多具體制度、環(huán)節(jié)可以改進(jìn)：

一是議題的提出。議題提出，以及提出后能否成為會(huì)議議程，事關(guān)重大，相當(dāng)于用人問題上的“提名權(quán)”。按照現(xiàn)行地方黨委會(huì)工作條例規(guī)定，常委會(huì)議題由書記確定，或由書記委托副書記確定，全委會(huì)議題由常委會(huì)確定。筆者以為，常委會(huì)重大議題的提出，不僅書記可以確定，其他常委亦應(yīng)有權(quán)利和權(quán)力提出，經(jīng)過一定程序后也可成為常委會(huì)議題；全委會(huì)議題的提出，不僅常委會(huì)可以確定，亦可征求全委會(huì)委員的意見，經(jīng)過特定程序后列入全委會(huì)議程。此外，還需按照十六屆四中全會(huì)精神，全委會(huì)根據(jù)議題事先征求同級黨代會(huì)代表的意見或邀請部分黨代表列席會(huì)議。

二是黨務(wù)公開問題。除重大商業(yè)機(jī)密、軍事機(jī)密和外交機(jī)密外，議題的提出、黨委討論過程、執(zhí)行過程、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)均需公開，使黨的工作呈現(xiàn)在陽光之下，這在一定程度上可以緩解對權(quán)力行使者監(jiān)督難問題。

三是重大決策廣泛征求黨員意見，以便于真正了解民意，體現(xiàn)大多數(shù)人意志。所謂科學(xué)是指工作機(jī)制符合客觀規(guī)律，如決策有決策規(guī)律，不可有隨意性?？茖W(xué)與民主不是一回事，二者并重，可以少犯錯(cuò)誤。

工作機(jī)制的改革還需要和領(lǐng)導(dǎo)體制的改革聯(lián)系在一起。特定工作機(jī)制都是在特定體制下產(chǎn)生并受其制約的。要解決黨的工作機(jī)制中存在的最主要問題，即民主集中制的問題，需要與領(lǐng)導(dǎo)體制聯(lián)系在一起。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展趨向是擴(kuò)大民主，黨的十七大提出完善黨代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制，發(fā)揮全委會(huì)對重大問題的決策作用，改革黨內(nèi)選舉制度，等等，都屬于黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的相關(guān)內(nèi)容。而進(jìn)一步改革，還需涉及到黨內(nèi)權(quán)力設(shè)置和政治體制問題。比如，黨代會(huì)常任制的試行，必然導(dǎo)致黨代表大會(huì)對重大決策的權(quán)重加大，而常委會(huì)、全委會(huì)的權(quán)力相應(yīng)發(fā)生變化。再如，黨政交叉任職問題，常委分工是否與政府分管領(lǐng)導(dǎo)重疊問題，基本上屬于政治體制改革的范疇，如果僅限于常委會(huì)人員結(jié)構(gòu)來思考問題，是無法有大的進(jìn)展的。政治體制的改革是漸進(jìn)的，黨委工作機(jī)制的某些方面的改革只能與政治體制改革同步發(fā)展。