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在執(zhí)政黨建設(shè)中，黨內(nèi)民主是一個(gè)受到黨內(nèi)外高度關(guān)注的重大問題。黨的十七大報(bào)告將發(fā)展黨內(nèi)民主作為黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的重要課題，提出了有關(guān)發(fā)展黨內(nèi)民主的新設(shè)想。為積極推進(jìn)黨內(nèi)民主，有必要將黨的十六大以來黨內(nèi)民主的實(shí)踐探索作一些梳理，并對推進(jìn)黨內(nèi)民主作進(jìn)一步的思考。

一、十六大以來黨內(nèi)民主探索的進(jìn)展

十六大以來，黨的基層組織和中高層組織都對發(fā)展黨內(nèi)民主做了有效探索，且各有不同的著力點(diǎn)。黨的基層組織著力于實(shí)現(xiàn)黨員權(quán)利，在黨內(nèi)選舉、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等方面進(jìn)行大膽實(shí)踐；而黨的中高層組織則著力于健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，在發(fā)揮全委會(huì)作用等方面做了不少努力。

黨內(nèi)選舉的改革和創(chuàng)新力度加大。全國有幾百個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選，其中主要有三個(gè)亮點(diǎn)：一是將候選人的提名權(quán)交給黨員和群眾。以往候選人名單一般是由上級(jí)黨委與組織部門確定，在直選探索中上級(jí)黨委和組織部門不再確定具體名單，而改為主要制定候選人的資格條件與提名程序，由黨員群眾醞釀提名；二是候選人考察過程公開。以往在考察任用干部過程中非常強(qiáng)調(diào)保密紀(jì)律，而直選探索中對候選人的組織考察是在黨員群眾參與中與候選人調(diào)研情況、提出“施政設(shè)想”結(jié)合在一起的，考察過程成為黨員群眾更多地了解候選人、候選人深入與黨員群眾溝通的過程；三是充分競爭基礎(chǔ)上的選舉。以往黨員由于無選擇余地，黨內(nèi)的“等額”選舉實(shí)際上是變相任命。即便是“差額”選舉，選舉結(jié)果也并不全是黨員選擇的意志體現(xiàn)。而直選探索中，由于“差額”幅度很大，選舉過程也是候選人充分競爭、黨員群眾充分選擇的過程，從而保證選舉的結(jié)果充分體現(xiàn)民意。

黨務(wù)公開取得新的進(jìn)展。主要是發(fā)展新黨員公示與黨委決策過程公開。一些黨組織在發(fā)展新黨員過程中，做到確定入黨積極分子、發(fā)展預(yù)備黨員、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正時(shí)都進(jìn)行公示，在黨員群眾的參與下嚴(yán)格把好新黨員入黨關(guān)口。這不僅明顯提高了發(fā)展黨員的質(zhì)量，而且極大地增強(qiáng)了新黨員入黨的政治榮譽(yù)感，有些過去素質(zhì)較好而又不想入黨的群眾現(xiàn)在積極靠攏黨組織，紛紛表達(dá)申請入黨的熱切愿望。

黨委決策公開。一些地方黨委進(jìn)行了常委會(huì)只提出議事議題而不做決策，決策權(quán)交給全委會(huì)的探索。黨委事先向社會(huì)公告全委會(huì)會(huì)議的召開日期和所要討論決策的事項(xiàng)，邀請與討論事項(xiàng)有關(guān)的黨員群眾和部門專家參加黨委會(huì)，充分反映各方意見，同時(shí)見證全委會(huì)作出決策。全委會(huì)決策過程公開，使得決策更好地順民心、合民意，執(zhí)行決策的群眾基礎(chǔ)更加扎實(shí)，有力地推動(dòng)了黨委工作任務(wù)的完成。

黨內(nèi)民主監(jiān)督力度加大。民主監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，一些地方結(jié)合年度工作總結(jié)在加大公開考評領(lǐng)導(dǎo)干部方面做了有益嘗試。一般說來，以前對領(lǐng)導(dǎo)干部的年度工作考評，大多由領(lǐng)導(dǎo)干部的下屬參與，而且考評結(jié)果不對外公布。有的地方黨組織采取三個(gè)措施改變了這一習(xí)慣做法：一是擴(kuò)大參加考評領(lǐng)導(dǎo)干部的黨員群眾代表人數(shù)。二是考評結(jié)果完全公開。三是領(lǐng)導(dǎo)干部在電視上公開剖析問題，做出今后整改承諾。這些措施極大地增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督的意識(shí)，有力地促進(jìn)了他們改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率，同時(shí)明顯地提升了黨的政治威信。

繼續(xù)探索黨代表大會(huì)常任制。試行黨代表大會(huì)常任制是這幾年發(fā)展黨內(nèi)民主的又一熱點(diǎn)，其中比較突出的有浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、四川省雅安市和湖北省的羅田縣等。首先，對黨代表產(chǎn)生實(shí)行競選。在黨代表選舉上，各地都注意了實(shí)行差額選舉，但差額比例不一，由此競選的程度也就有很大差別，其中羅田縣黨代表差額競選力度更大?？h委書記與普通黨員一樣，只有在競選黨代表中勝出，才能在黨代會(huì)上被選舉進(jìn)入縣委班子，直至選舉成為縣委書記。其次，探索建立黨代表大會(huì)常任制的運(yùn)轉(zhuǎn)制度。羅田縣實(shí)行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書制度、黨代表評議制度、黨代表大會(huì)年會(huì)制，等等；臺(tái)州市椒江區(qū)制定了黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制等26項(xiàng)制度，初步形成了系統(tǒng)性的制度體系；四川雅安市下屬的一些區(qū)黨代會(huì)也試行了一系列制度規(guī)定。

黨內(nèi)直選、黨務(wù)公開、黨內(nèi)民主監(jiān)督，黨代表大會(huì)常任制，都主要在縣以下黨組織中展開，基本上屬于黨內(nèi)基層民主范疇。十六大以來，黨內(nèi)中高層層面的民主也有了新的進(jìn)展，中央高層的帶頭表率，帶動(dòng)了各級(jí)地方黨委。黨的十六大以后中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作并逐漸制度化。各級(jí)地方黨委也積極探索健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，發(fā)揮全委會(huì)的作用。這主要是在三個(gè)方面：一是調(diào)整黨委常委會(huì)與全委會(huì)的關(guān)系，有的提出逐步取消常委會(huì)，有的提出常委會(huì)只確定全委會(huì)開會(huì)的議題，由全委會(huì)做出決定。二是重大問題由全委會(huì)決定，特別是對干部任用問題，必須經(jīng)由全委會(huì)表決。三是在黨委表決機(jī)制上做出重大改進(jìn)，一些地方黨委會(huì)在表決重大問題時(shí)由過去的口頭表決、舉手表決方式轉(zhuǎn)向票決制。

總之，推進(jìn)黨內(nèi)民主成為十六大以來黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的實(shí)踐熱點(diǎn)，它有力地促進(jìn)了黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，推動(dòng)著黨的先進(jìn)性建設(shè)不斷發(fā)展前進(jìn)。

二、黨內(nèi)民主建設(shè)探索中顯現(xiàn)出的問題

隨著黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn)，一些影響黨內(nèi)民主健康發(fā)展的問題逐漸顯現(xiàn)出來。主要的是以下幾點(diǎn)：

（一）如何進(jìn)一步保障黨員的被選舉權(quán)和選舉權(quán)問題

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記屬于國家公務(wù)員范疇，因而有的地方在黨內(nèi)基層直選的候選人提名資格條件中規(guī)定，只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府系統(tǒng)工作、屬于國家公務(wù)人員系列的黨員才具有提名資格，這實(shí)際上就使相當(dāng)一批村優(yōu)秀黨支部書記因?yàn)樯鐣?huì)身份差別而被剝奪了黨內(nèi)被選舉權(quán)利。同時(shí)，有的黨組織內(nèi)表面上不再明確規(guī)定候選人名單，但卻是根據(jù)內(nèi)定人來規(guī)定候選人提名條件，把夠條件的提名人圈定在很小的范圍內(nèi)，使“點(diǎn)人頭用干部”變相延續(xù)，這實(shí)際上仍然是限制了黨員的選舉權(quán)。

（二）如何解決黨務(wù)公開隨意性的問題

有的地方黨務(wù)公開帶有明顯的個(gè)人意圖色彩，無關(guān)緊要的就公開，關(guān)鍵、重大問題就強(qiáng)調(diào)保密紀(jì)律，還有的前半段公開后半段保密（如對領(lǐng)導(dǎo)干部的民主考評，要求黨員和下屬參加考評劃鉤，而考評結(jié)果不宣布）。黨的十七大修改的黨章中已經(jīng)增加了“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開”的條文，這就需要制定實(shí)際操作制度并嚴(yán)格執(zhí)行，將黨務(wù)公開制度化。至于公開什么、如何公開等都以制度規(guī)定，從而切實(shí)保證黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。

（三）如何將黨內(nèi)民主監(jiān)督經(jīng)常化

結(jié)合年度工作總結(jié)加大黨內(nèi)民主監(jiān)督力度固然重要，但是，一次性或階段性的民主監(jiān)督還有一定的局限性，還需要針對黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作的重點(diǎn)、軌道、特點(diǎn)，結(jié)合權(quán)力運(yùn)作客觀規(guī)律，以制度創(chuàng)新和制度的有效運(yùn)行來建立經(jīng)?；⑾到y(tǒng)性的黨內(nèi)民主監(jiān)督。

（四）如何明確黨代表大會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系

黨代表大會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系不明確，制約著黨代表大會(huì)常任制的實(shí)踐探索。在這個(gè)方面，有許多需要探討和研究的問題。如黨代表大會(huì)常任制要不要設(shè)置自己的工作機(jī)構(gòu)？如果設(shè)置會(huì)不會(huì)出現(xiàn)疊床架屋、黨內(nèi)機(jī)構(gòu)膨脹？黨代會(huì)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)與黨委會(huì)工作職能部門是什么關(guān)系？黨代表是不是黨內(nèi)職務(wù)？黨代表如何真正參與黨內(nèi)重大問題的決策、如何有效發(fā)揮監(jiān)督作用？黨員又如何監(jiān)督黨代表？黨代表大會(huì)年會(huì)，會(huì)不會(huì)與人大、政協(xié)會(huì)議重復(fù)而起不到實(shí)質(zhì)作用？這些問題困擾著黨代表大會(huì)常任制的實(shí)踐。

三、繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)民主的相關(guān)思考

以上問題表明黨內(nèi)民主的發(fā)展還受到某些羈絆而難以深入，這就需要我們進(jìn)一步深入探索黨內(nèi)民主的理論和實(shí)踐。

（一）發(fā)展黨內(nèi)民主必須以保障黨員民主權(quán)利為本位、為基礎(chǔ)

發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)質(zhì)涵義是充分實(shí)現(xiàn)和保障黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督制約黨內(nèi)權(quán)力的民主權(quán)利。這就需要進(jìn)一步研究黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力之間的關(guān)系，并明確相應(yīng)的制度規(guī)定。目前黨內(nèi)制度的不完善使得黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在相當(dāng)程度上取決于“權(quán)力”意志，限制、侵犯黨員權(quán)利的事，在一些黨組織內(nèi)時(shí)有發(fā)生并且得不到及時(shí)查處，有的甚至被看作是黨內(nèi)正?，F(xiàn)象。同時(shí)，目前已有的保障黨員權(quán)利的制度規(guī)定，其用語大多是“要”、“應(yīng)當(dāng)”、“不得”、“嚴(yán)禁”等要求性語言，而缺乏具體切實(shí)的實(shí)際操作規(guī)程，對侵犯黨員權(quán)利現(xiàn)象的責(zé)任追究，還缺乏明確詳實(shí)的剛性懲治規(guī)定，由此壓抑了黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、積極發(fā)揮作用的政治熱情，直接影響黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。

（二）實(shí)行黨代表大會(huì)常任制需要合理構(gòu)建黨內(nèi)體制

合理構(gòu)建黨內(nèi)體制是探索實(shí)行黨代表大會(huì)常任制的重要條件，是一個(gè)必須解決的重大問題。

從黨內(nèi)民主原則說，黨代表大會(huì)是黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有對重大問題的決策權(quán)和對大會(huì)決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。但由于黨內(nèi)制度規(guī)定中以“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”稱謂模糊了黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行大會(huì)決議的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)區(qū)別，加上黨代表大會(huì)長期閉會(huì)，其所有的權(quán)力實(shí)際上被黨委會(huì)代為行使，造成黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力主體地位虛置，而黨內(nèi)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)權(quán)在握，自然取得了黨內(nèi)最大的實(shí)際控制力。在現(xiàn)有黨內(nèi)體制框架下，黨代表大會(huì)常任制一旦進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作，立即就出現(xiàn)與黨委會(huì)的地位、職權(quán)等方面的矛盾沖突。這是制約深入探索健全黨代表大會(huì)常任制的真正難點(diǎn)所在。

按照現(xiàn)代政治的分權(quán)制衡原理看，將黨代表大會(huì)作為黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)，而與黨委會(huì)作為黨內(nèi)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)明確區(qū)分，有利于提高執(zhí)政黨的執(zhí)政效能和對權(quán)力的監(jiān)督制約。同時(shí)，我國社會(huì)正在發(fā)生快速而深刻的變化，僅靠原來的黨委工作職能部門顯然不足以適應(yīng)和應(yīng)對社會(huì)變化的新情況。比如，首先是組織選舉黨代表、組織黨代表行使自己的職責(zé)以及管理監(jiān)督黨代表，都需要有黨代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，而目前有的地方在探索黨代表大會(huì)常任制中將組織管理黨代表的聯(lián)絡(luò)辦公室設(shè)在黨委組織部門里，顯然是在權(quán)力位階上上下顛倒。其次，重大問題由黨代表大會(huì)決策，需要在黨代表大會(huì)常任制內(nèi)建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)掌握社情民意、研究社會(huì)趨勢與政策演變的機(jī)構(gòu)，這與黨委現(xiàn)有的政策研究室其實(shí)不是一回事。再比如，黨內(nèi)決策的部門化傾向已經(jīng)十分明顯，這需要有超越部門局限性而對全黨各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)整合的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，而目前黨內(nèi)顯然缺乏這樣的機(jī)構(gòu)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)在黨代表大會(huì)制度內(nèi)是比較合適的。由此，要使黨代表大會(huì)作為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，著重于履行執(zhí)政黨對重大問題的決策職能，以及對黨內(nèi)執(zhí)行決議的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)行相應(yīng)的控制，就必須設(shè)立相應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。這就必然要求從黨的整個(gè)體制框架層面上，對黨代表大會(huì)常任制、黨委會(huì)及其下屬工作機(jī)關(guān)、黨內(nèi)紀(jì)檢部門的相互關(guān)系與職能做整體思考與研究，達(dá)到黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架的科學(xué)合理。在此基礎(chǔ)上一方面使黨代表大會(huì)常任制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來，一方面使黨委會(huì)更好地集中精力解決黨內(nèi)重大決策執(zhí)行中的具體問題，同時(shí)又能為解決黨委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過大的問題開出一個(gè)新的監(jiān)督制約路徑。

（三）發(fā)展黨內(nèi)民主要著力形成健全的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

如果說，健全黨代表大會(huì)常任制實(shí)際涉及到黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)——黨內(nèi)體制問題的話，那么要推進(jìn)黨內(nèi)民主還必須解決好黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制問題。發(fā)展黨內(nèi)民主的探索實(shí)踐顯示，僅僅推進(jìn)“單項(xiàng)”制度改革，很容易受到黨內(nèi)其他相關(guān)制度的牽制，結(jié)果使黨內(nèi)改革或者舉步維艱，或者扭曲走樣、流于形式。這表明，發(fā)展黨內(nèi)民主必須考慮一整套的制度安排。這一整套制度安排，要根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的軌道和客觀規(guī)律來設(shè)置。

科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，其邏輯起點(diǎn)是明確黨內(nèi)權(quán)力主體，即誰是黨內(nèi)權(quán)力的主人？黨的十七大報(bào)告指出，要“尊重黨員主體地位”，實(shí)質(zhì)上明確了黨內(nèi)權(quán)力為全體黨員所有。由此，要建立黨內(nèi)的以選舉為主要方式的授權(quán)機(jī)制，并通過定期選舉將黨員公認(rèn)的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才推到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，并使領(lǐng)導(dǎo)干部持續(xù)接受黨員的評判，受到黨員共同意志的合理制約。

選舉作為一種授權(quán)機(jī)制，只能在一定程度上制約黨內(nèi)權(quán)力，當(dāng)授權(quán)以后，還要形成能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力活動(dòng)實(shí)現(xiàn)必要控制的控權(quán)機(jī)制。這種控權(quán)機(jī)制至少要包含三個(gè)方面的考慮：一是權(quán)力的公開透明運(yùn)行，杜絕暗箱操作；二是權(quán)力在一定軌道上的封閉有限運(yùn)行，防止權(quán)力運(yùn)用無邊界、無規(guī)矩；三是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度必須具有高度的剛性權(quán)威，使制度權(quán)威高于人的權(quán)威，防止制度的彈性化。為此，需要根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)規(guī)律來設(shè)計(jì)一整套制度鏈。要將黨的十七大報(bào)告中提出的黨內(nèi)民主制度建設(shè)設(shè)想與原有的黨內(nèi)制度結(jié)合起來，使各項(xiàng)制度之間有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充、配套銜接，環(huán)環(huán)相扣，以機(jī)制的力量來調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、配置黨內(nèi)權(quán)力、規(guī)范黨內(nèi)生活，管住干部手中的權(quán)；同時(shí)指導(dǎo)約束黨員行為，保證黨員對黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際控制。