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本報(bào)告力求以深入分析當(dāng)前信訪工作面臨的形勢、信訪問題的成因及規(guī)律為切入點(diǎn)，探尋當(dāng)代中國社會(huì)發(fā)展中存在的若干普遍性問題，揭示和諧社會(huì)建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，并為解決這些問題提出若干思路和對策。

信訪工作是具有中國特色的政治制度設(shè)計(jì)，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道，是人民群眾行使民主權(quán)利的重要途徑。前不久，同志明確指出：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。諸多的社會(huì)矛盾通過信訪這個(gè)窗口充分地顯現(xiàn)，為我們準(zhǔn)確把握和諧社會(huì)建設(shè)的難點(diǎn)、重點(diǎn)問題提供了科學(xué)依據(jù)。據(jù)此，本報(bào)告力求以深入分析當(dāng)前信訪工作面臨的形勢、信訪問題的成因及規(guī)律為切入點(diǎn)，探尋當(dāng)代中國社會(huì)發(fā)展中存在的若干普遍性問題，揭示和諧社會(huì)建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，并為解決這些問題提出若干思路和對策。

一、信訪工作的現(xiàn)狀

當(dāng)前，信訪工作總體形勢在向好的方面發(fā)展。但由于當(dāng)前我國正處在矛盾多發(fā)的特殊社會(huì)發(fā)展階段，信訪總量仍在高位運(yùn)行，信訪突出問題仍較集中，深層次的問題不斷產(chǎn)生，不和諧的因素大量存在且解決的難度越來越大。

1.信訪總量有所下降，但仍在高位運(yùn)行

1992年至2004年，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪量呈持續(xù)上升趨勢。經(jīng)過各級(jí)各部門的共同努力，2005年，全國信訪總量在持續(xù)12年上升后開始下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)去年受理信訪總量同比下降6.5%。2006年1月至10月繼續(xù)呈下降趨勢，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪總量同比又下降14.3%。但值得注意的是，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1000萬件（人）次以上的高位運(yùn)行，如果加上各系統(tǒng)、各部門及縣以下各級(jí)機(jī)構(gòu)受理的群眾信訪，數(shù)量還要更大，而且其中多年積累的問題解決的難度越來越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾的切身利益。這些情況充分表明，當(dāng)前我國社會(huì)正處在因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型而必然出現(xiàn)的矛盾高發(fā)期。不和諧因素的大量存在，需要各級(jí)各部門同心協(xié)力去化解和解決。

2.信訪問題涉及面廣，結(jié)構(gòu)性矛盾突出

群眾信訪反映的內(nèi)容涉及方方面面，大至對國家發(fā)展、建設(shè)提出批評(píng)和建議，小至要求解決個(gè)人生產(chǎn)、生活中的問題。從近年來群眾信訪反映的問題看，主要集中在勞動(dòng)社保、城鎮(zhèn)房屋拆遷、農(nóng)村土地征占、企業(yè)改制、涉法涉訴、軍隊(duì)退役人員、環(huán)境保護(hù)、干部作風(fēng)等八個(gè)方面，約占信訪總量的一半，其余的問題則相對比較分散。這八個(gè)方面問題，都與群眾的切身利益密切相關(guān)，其中多數(shù)又與經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)帶來的利益格局深刻調(diào)整密不可分。這些情況充分表明，改革帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾已成為當(dāng)前社會(huì)突出的矛盾。隨著改革的不斷深化，一些深層次的矛盾還會(huì)不斷暴露，不和諧的因素還會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生。

3.信訪形式以走訪為主，過激行為時(shí)有發(fā)生

當(dāng)前，群眾信訪的形式呈現(xiàn)為多樣性，有書信、走訪、電話、傳真、電子郵件等，但主要的還是書信和走訪兩種形式。從最近對書信和走訪兩種形式的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，在全國，群眾采取書信形式信訪的約占25%，采取走訪形式信訪的約占75%。在走訪中，集體上訪（指5人以上）的人次約占走訪總?cè)舜蔚?0%。經(jīng)過各級(jí)各部門的不懈努力，2006年1月至10月，全國縣以上黨政信訪工作機(jī)構(gòu)接待的群眾集體上訪批次、人次同比分別下降了10.9%和15.7%。11月與5月相比，到北京重點(diǎn)地區(qū)和敏感部位的非正常上訪下降了71.3%。但不可忽視的是，集體上訪的人次仍占較大比例，有組織的跨地區(qū)跨部門的串聯(lián)集體上訪有所增加，上訪過程中的過激行為仍不斷發(fā)生，非正常上訪的情況還時(shí)有反復(fù)，西方敵對勢力插手敏感信訪問題的情況需引起高度警惕。種種情況表明，社會(huì)不和諧因素仍大量存在，有些矛盾還相當(dāng)尖銳和激烈，已成為影響社會(huì)和諧度的突出問題。

二、信訪問題的成因與和諧社會(huì)建設(shè)的難點(diǎn)

信訪問題是社會(huì)矛盾的綜合反映。我們認(rèn)為，上述信訪問題的存在，有著一系列復(fù)雜的原因，而這些原因又恰恰構(gòu)成了當(dāng)今構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的難點(diǎn)問題。

1.和諧社會(huì)建設(shè)的時(shí)代之困

大量信訪問題的出現(xiàn)，首先是與社會(huì)轉(zhuǎn)型息息相關(guān)的。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，每當(dāng)社會(huì)變革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是信訪問題集中反映的重要階段。當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開放的不斷深化，尤其是我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，在給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力的同時(shí)，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，尤其是一些重大的、根本性的、群體性的矛盾日漸凸現(xiàn)，表明當(dāng)代社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)矛盾多發(fā)的時(shí)期，普惠性的改革已經(jīng)讓位于利益分殊的改革。這些矛盾和問題通過各種渠道暴露和反映出來，信訪就是其中的一個(gè)重要渠道。因此，在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的重要階段，信訪問題的涌現(xiàn)、信訪量的增多也是必然的，這是我國改革發(fā)展進(jìn)程中的階段性的重要特征之一。這表明，現(xiàn)階段社會(huì)生活中的一些利益沖突、矛盾對立具有時(shí)代必然性，它不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，時(shí)代不僅提出了和諧社會(huì)建設(shè)的任務(wù)，而且規(guī)定了和諧社會(huì)建設(shè)的程度和速度。任何人想要一朝一夕化解所有不和諧因素，消除矛盾對立，都是不切實(shí)際的幻想。從信訪的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢可以發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)時(shí)代性的難題。確立這一理念，有助于我們保持高度警惕，樹立長期作戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。

2.和諧社會(huì)建設(shè)的機(jī)制性障礙

通過對信訪現(xiàn)象的分析可以發(fā)現(xiàn)，大量信訪問題的出現(xiàn)，有著復(fù)雜的機(jī)制性成因。這些現(xiàn)象在一定程度上嚴(yán)重影響了和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程，引發(fā)了一些新的社會(huì)矛盾，構(gòu)成和諧社會(huì)建設(shè)的機(jī)制性障礙。目前，失地農(nóng)民信訪已成為熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。而機(jī)制的不適應(yīng)、不配套，乃是造成失地農(nóng)民信訪的一個(gè)重要原因。目前我國實(shí)行的戶籍制基本上延續(xù)了建國初期的模式，而我國的經(jīng)濟(jì)體制已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì)，戶籍制的弊端日益顯露出來。失地農(nóng)民進(jìn)城后，由于戶籍的限制，遭遇種種不平等的待遇。此外，失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的缺失，也引發(fā)了大量社會(huì)問題和矛盾。

3.和諧社會(huì)建設(shè)的政策缺陷

特別值得注意的是，信訪問題的大量產(chǎn)生和重復(fù)性出現(xiàn)，一個(gè)很重要的原因是現(xiàn)行政策的不精密，主要表現(xiàn)為政策欠客觀、欠中立、欠平等，缺乏全面性、細(xì)致性、前瞻性。例如：國有大中型企業(yè)改制取得了明顯的成效，大多數(shù)企業(yè)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，擺脫了長期虧損的困境。但近年來，石油、金融等中央直屬企業(yè)協(xié)解人員的集體上訪尤其是進(jìn)京集體上訪成為一個(gè)突出問題，而且行為激烈。他們上訪的要求是多方面的，但根本的目的是要求徹底解決生活保障問題。如果當(dāng)初制定企業(yè)改制政策時(shí)，對這些協(xié)解人員配套的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)保障措施及扶持再就業(yè)政策等能夠考慮得更周全、更平等、更有前瞻性，許多問題是完全可以避免的。又如：一些地方在制定土地承包政策時(shí)，歧視婦女，限制或剝奪出嫁、離婚、喪偶婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)和諧穩(wěn)定。再比如：一些地方同志反映，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)退役士兵安置政策的滯后與不完善，已成為這些人員信訪的重要誘因。

4.和諧社會(huì)建設(shè)的干部認(rèn)識(shí)誤區(qū)

通過對信訪現(xiàn)象的分析可以發(fā)現(xiàn)，大量信訪問題的產(chǎn)生，是同一些干部的認(rèn)識(shí)誤區(qū)密切相關(guān)的。主要表現(xiàn)如下：

片面的政績觀導(dǎo)致嚴(yán)重的形式主義。在群眾信訪反映的問題中，此類問題相當(dāng)突出。有些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有真正樹立正確的政績觀，沒有擺正個(gè)人前途和群眾利益的關(guān)系，片面追求“政績”，搞形象工程、面子工程，損害群眾利益，引發(fā)大量信訪矛盾。如：有的地方財(cái)政十分困難，連正常的工資發(fā)放都成問題，卻舉債大建樓堂館所和高檔辦公樓；有的縣城地處邊遠(yuǎn)地區(qū)，人口較少，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)卻不顧實(shí)際，搞大拆大建，新建的馬路、廣場等比一些大城市的還要?dú)馀?；有的地方在城?zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，不顧群眾利益，進(jìn)行大面積成片改造；有的地方在新農(nóng)村建設(shè)中，不顧群眾強(qiáng)烈反對，拆除農(nóng)民新建的住房，建造統(tǒng)一模式的新村等。

片面的發(fā)展觀導(dǎo)致嚴(yán)重的官僚主義。在群眾信訪訴求中，多數(shù)涉及群眾利益受侵害問題。有的領(lǐng)導(dǎo)沒有牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀，執(zhí)政為民意識(shí)淡薄，沒有處理好改革的力度、發(fā)展的速度與群眾可承受程度的關(guān)系，有的甚至打著“發(fā)展”的旗號(hào)，執(zhí)法犯法、行政不作為、行政亂作為，隨意損害群眾的利益，引發(fā)大量群眾信訪問題。如：在城鎮(zhèn)房屋拆遷中，有關(guān)部門違規(guī)強(qiáng)行拆遷，停電停水，補(bǔ)償不到位，回遷不及時(shí)，回遷房屋質(zhì)量差等；在農(nóng)村征占土地中，有的地方嚴(yán)重違反征地的有關(guān)規(guī)定，未批先占，以租代征，大量出賣土地，侵吞征地款，農(nóng)民失地后得不到應(yīng)有補(bǔ)償和妥善安置等；在企業(yè)改制中，有關(guān)部門違反有關(guān)規(guī)定，不經(jīng)過法定程序，無視職工和國家的利益，甚至搞暗箱操作、權(quán)錢交易，賤賣企業(yè)，造成國有資產(chǎn)大量流失等。問題發(fā)生后，有關(guān)部門不但不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任、解決問題、化解矛盾，反而互相推諉、扯皮、推卸責(zé)任。

片面的和諧觀導(dǎo)致行為方式的失當(dāng)。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，認(rèn)為和諧、幸福僅僅來自于物質(zhì)生活的改善，只要群眾物質(zhì)生活改善了，社會(huì)就和諧了。在我國一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，人們的物質(zhì)生活水平有了很大的提高，但一些人的思想情緒、不平衡心態(tài)卻相當(dāng)突出，由此引發(fā)了不少社會(huì)矛盾和沖突。其二，認(rèn)為社會(huì)和諧就是一團(tuán)和氣、一種聲音，視“和”為“同”、為“一”，缺乏有容乃大、兼收并蓄的心態(tài)，不把和諧理解為競爭中的和諧，差異基礎(chǔ)上的和諧。因此，對不同意見往往傾向于采取簡單粗暴的方法，對群眾信訪進(jìn)行壓制，對上訪人圍追堵截，導(dǎo)致群眾集體上訪、越級(jí)赴省進(jìn)京上訪，既增添了上訪群眾的勞累奔波，又加大了處理上訪問題的行政成本。

5.和諧社會(huì)建設(shè)的群眾認(rèn)識(shí)誤區(qū)

通過對信訪現(xiàn)象的分析可以發(fā)現(xiàn)，不少信訪問題的產(chǎn)生，是同一些群眾的觀念誤區(qū)密切相關(guān)的。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，構(gòu)成了當(dāng)代和諧社會(huì)建設(shè)的又一個(gè)難點(diǎn)問題。

在當(dāng)前的群眾信訪活動(dòng)中，無序、非理性信訪行為已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要方面。一是一些群眾不到有關(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所上訪，而是到重點(diǎn)地區(qū)或敏感部位進(jìn)行非正常上訪，給政府及有關(guān)部門施加壓力；二是一些群眾在上訪過程中采取過激行為，或呼口號(hào)、打標(biāo)語、穿狀衣，或沖擊機(jī)關(guān)辦公場所，或辱罵、毆打工作人員，或攔截車輛、堵塞交通，或以自殺、爆炸相要挾等；三是一些無理上訪老戶常年上訪不斷，他們的問題已經(jīng)過有關(guān)部門的多次處理，該解決的都已解決，但仍不斷到信訪接待部門糾纏，有的已成為上訪專業(yè)戶，靠出賣領(lǐng)導(dǎo)同志的電話、車號(hào)、住址等賺錢為生。

上述問題的存在，原因是多方面的，有上訪群眾法制意識(shí)淡薄的原因，也有相關(guān)部門對群眾宣傳教育疏導(dǎo)力度不夠的原因，還有相關(guān)法律法規(guī)欠缺的原因。從思想觀念上分析，非理性上訪的根源在于缺乏公正平和的心態(tài)和理性的精神，期望值過高、心態(tài)失衡，只顧個(gè)人利益，不顧國家、社會(huì)、他人利益。

三、信訪問題的時(shí)代特征與和諧社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)

1.健全機(jī)制

針對當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的問題及社會(huì)存在的突出矛盾，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，遵循平等、公正、全面的原則，應(yīng)盡快完善和建立相關(guān)機(jī)制。例如：征占土地的補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)民失地后的生活水平不低于原先水平，有穩(wěn)定的收入來源和相應(yīng)的社會(huì)保障；利益受侵犯的賠償機(jī)制，因公權(quán)使用不當(dāng)導(dǎo)致公民權(quán)益受損害的，根據(jù)受損害的程度，予以相應(yīng)的賠償；社會(huì)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障機(jī)制，主要對象是低收入和生活困難群體；與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的戶籍制，從根本上解決新進(jìn)城人員的不平等待遇問題；失業(yè)人員的培訓(xùn)再就業(yè)機(jī)制；分配收入的調(diào)節(jié)機(jī)制等。

通過對實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)反思，我們認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)根據(jù)信訪工作的特點(diǎn)，盡快建立一種以信訪數(shù)量、內(nèi)容、形式為主要參照系數(shù)的社會(huì)和諧度的測評(píng)體系。具體來說，如果一個(gè)地區(qū)，群眾反映利益訴求的信訪量急劇上升，達(dá)到了占當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)的3%，或采用走訪形式人數(shù)超過了當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)的2%，或大規(guī)模（指50人以上）群眾集體上訪發(fā)生頻率較高（一個(gè)縣月均超過2批、一個(gè)地級(jí)市月均超過10批），群眾圍堵沖擊機(jī)關(guān)、阻塞道路等擾亂社會(huì)秩序的行為時(shí)有發(fā)生，就可以視為當(dāng)?shù)夭缓椭C程度已相當(dāng)嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)發(fā)出預(yù)警。建立這種測評(píng)體系，不僅有利于量化對一個(gè)地區(qū)及干部的綜合考核，體現(xiàn)考核的科學(xué)性、公正性；而且有利于對一個(gè)地區(qū)的和諧狀況及時(shí)敲響警鐘，立即查明原因，采取有效措施，妥善化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.精密化政策

精密化政策包括兩層含義：一是制定的政策客觀、中立、平等；二是制定的政策全面、細(xì)致、富有前瞻性，程序科學(xué)、邏輯清晰，無明顯漏洞。為了實(shí)現(xiàn)政策精密化的目標(biāo)，在制定政策前，應(yīng)開展廣泛的科學(xué)的調(diào)查，防止官僚主義、主觀主義、以偏概全；在制定政策過程中，要做到程序科學(xué)規(guī)范，避免長官意志、簡單草率，重大決策要廣泛征求公眾意見，通過召開聽證會(huì)、媒體公布等形式充分聽取意見，防止損害大多數(shù)群眾的利益；對制定的政策，要經(jīng)過充分的邏輯論證，避免出現(xiàn)疏漏和缺憾；有些政策要先在局部進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中不斷完善，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。

3.轉(zhuǎn)變理念

對于干部來說，必須解決片面發(fā)展觀、片面政績觀和片面和諧觀的問題。要建立一種科學(xué)、綜合的干部考核體系，促使干部處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧的關(guān)系，牢固樹立科學(xué)、正確的理念。要促使干部樹立正確的和諧觀，即以競爭和多樣性為基礎(chǔ)的和諧觀，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和人的全面、自由發(fā)展。

對于群眾（指非理性上訪者）來說，必須解決好錯(cuò)誤的思想觀念問題。要宣傳、教育、引導(dǎo)群眾正確對待發(fā)展了的時(shí)代，正確對待競爭，正確對待個(gè)人和國家、社會(huì)、他人的利益關(guān)系，以寬容、平和、理性的心態(tài)融入現(xiàn)代社會(huì)。同時(shí)要建立完善相關(guān)的法律法規(guī)，對極少數(shù)不聽勸導(dǎo)、擾亂社會(huì)正常秩序的非理性上訪人員依法進(jìn)行處理，以維護(hù)他人的正當(dāng)權(quán)益和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

4.強(qiáng)化責(zé)任

總書記明確指出：“在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅(jiān)持不懈地抓下去?！币ズ眯旁L工作，必須強(qiáng)化兩方面的責(zé)任，即信訪工作機(jī)構(gòu)的責(zé)任和有權(quán)處理信訪問題責(zé)任機(jī)關(guān)的責(zé)任。作為信訪工作機(jī)構(gòu)，是代表黨委和政府處理信訪問題的，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，必須強(qiáng)化以下職能：一是暢通和拓寬信訪渠道。確保群眾訴求渠道的暢通無阻，確保群眾合理訴求的及時(shí)有效解決。同時(shí)要盡快建立開通全國信訪信息系統(tǒng)，方便群眾投訴、查詢和方便領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握全面情況。二是強(qiáng)化監(jiān)督。明確監(jiān)督職能，樹立監(jiān)督權(quán)威，創(chuàng)新監(jiān)督手段，提高監(jiān)督效能。三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。對涉及多部門、跨地區(qū)的信訪事項(xiàng)，信訪工作機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，明確各方責(zé)任，指導(dǎo)、監(jiān)督信訪事項(xiàng)的妥善處理。有權(quán)處理信訪問題責(zé)任單位的責(zé)任：信訪問題是由哪個(gè)部門、哪個(gè)地方產(chǎn)生的，就由哪個(gè)部門、哪個(gè)地方或其上級(jí)機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé)解決，對不負(fù)責(zé)任、推諉塞責(zé)、激化矛盾的，要進(jìn)行責(zé)任追究，建立信訪問題處理責(zé)任制和責(zé)任追究制。同時(shí)，各級(jí)各部門都負(fù)有對群眾宣傳、教育、引導(dǎo)的責(zé)任，要教育群眾理性、有序、依法信訪，對涉法事項(xiàng)，要引導(dǎo)群眾走司法渠道。