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論文關(guān)鍵詞:信訪制度，信訪實(shí)踐，和諧社會(huì)，政策回應(yīng)渠道

論文摘要:我國特有的信訪制度作為政策回應(yīng)的制度化渠道，在社會(huì)和諧與穩(wěn)定中承載著特殊的意義與作用。但信訪制度設(shè)計(jì)還存在定位不準(zhǔn)確、職能不清晰、機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、監(jiān)督乏力等缺陷。而在實(shí)踐中，信訪制度又受到公務(wù)人員、信訪人及公眾、各級(jí)政府首長或行政領(lǐng)導(dǎo)等人的因素的制約。要改革信訪制度與實(shí)踐，需要從制度定位、管理權(quán)限與機(jī)構(gòu)建設(shè)、主客體素質(zhì)建設(shè)、信訪危機(jī)管理等方面加以思考與推進(jìn)。

任何制度與政策的實(shí)施都會(huì)對(duì)不同社會(huì)群體的利益產(chǎn)生影響，這種影響需要制度化的渠道反饋給決策者以便改進(jìn)政策，尋求社會(huì)的和諧發(fā)展與持續(xù)穩(wěn)定。我國特有的信訪制度便是公眾對(duì)政策回應(yīng)的制度化渠道之一，在整個(gè)國家與社會(huì)的穩(wěn)定大局中承載著特殊的意義與作用。

一、信訪制度設(shè)計(jì)中的缺陷

(一)定位不準(zhǔn)確。信訪制是作為社會(huì)減震器還是作為民意回饋渠道而存在，這是我們考察信訪制度存在的社會(huì)根源時(shí)首先需要回答的問題。對(duì)這個(gè)問題的不同回答決定著信訪制度的服務(wù)方向和服務(wù)力度。如果只作為社會(huì)的減震器而存在，信訪所體現(xiàn)的民意只是手段，而達(dá)到穩(wěn)定才是目的。如作為民意回饋渠道存在，就不僅僅是使社會(huì)穩(wěn)定，更重要的是社會(huì)表達(dá)民意、反映民意、解決百姓問題、制定與改進(jìn)政策的重要途徑，尊重與實(shí)現(xiàn)民意是其存在的根本目的。我國《信訪條例》總則第一條中“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系、保護(hù)信訪人的合法權(quán)益、維護(hù)信訪秩序”的表述，一方面明確了信訪制度存在的民主特性，另一方面凸顯了民意及民意表達(dá)的被動(dòng)性。結(jié)合其后的具體細(xì)則可以看出，《信訪條例》突出了信訪制的減震器作用，側(cè)重點(diǎn)落在了緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求，降低了信訪制度的應(yīng)有功效。在這樣的指導(dǎo)思想下，信訪制這臺(tái)減震器更多情況下只能暫時(shí)減少社會(huì)矛盾，或暫時(shí)掩蓋社會(huì)矛盾，久而久之，信訪人反復(fù)越級(jí)纏訪就難以避免并呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。可見，在信訪制度設(shè)計(jì)中，民意表達(dá)訴求不突出，有將其內(nèi)含的民主責(zé)任替換為簡單的傾聽、轉(zhuǎn)辦等簡單化傾向。

(二)職能不清晰。信訪人提出的信訪事項(xiàng)涉及方方面面，并可能牽涉人大、政府、司法、黨委等不同的領(lǐng)域，那么這些多領(lǐng)域多層次多樣性的信訪事項(xiàng)應(yīng)歸口至哪個(gè)部門來管理？目前，諸多部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)來受理和處理信訪事項(xiàng)：如各級(jí)人大常委會(huì)的信訪機(jī)構(gòu)、黨委系統(tǒng)內(nèi)的紀(jì)檢部門、各級(jí)法院內(nèi)的申訴機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府中的監(jiān)察部門以及各級(jí)政府專設(shè)的信訪局、公安及社會(huì)保障系統(tǒng)專設(shè)的信訪處、科等。這種狀況的事實(shí)性和潛在性負(fù)面影響是：第一，使政府財(cái)力、人力、物力分散，單位辦案資源緊張，難以充分有效解決信訪問題。第二，由于不同部門對(duì)同一信訪事項(xiàng)介入力度與處理方式的差別而出現(xiàn)不同的信訪結(jié)果，由此在增加各信訪部門間矛盾的同時(shí)使信訪人及其他群眾對(duì)信訪部門產(chǎn)生信任危機(jī)。第三，在這種信訪格局中，信訪機(jī)構(gòu)與信訪干部都會(huì)面臨信訪問題久拖難辦的怪圈，這是由信訪處理的權(quán)限不清和角色沖突決定的。第四，這種信訪格局給管理部門信訪統(tǒng)計(jì)帶來難度，統(tǒng)計(jì)數(shù)字可能不能真實(shí)地反映情況，這就不能為地區(qū)或部門的相關(guān)決策提供準(zhǔn)確的信息。總之，信訪職能歸屬不清必然帶來多頭管理、職能交叉的問題，而職能交叉意味著職能真空，誰都有權(quán)管的事誰都可以借口推脫。

(三)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。這包括以下幾種情況：第一，涉及權(quán)力、司法、黨委系統(tǒng)的信訪事項(xiàng)，從制度設(shè)計(jì)與組織格局的角度講，政府專設(shè)的信訪局等部門無權(quán)干涉，前已闡明，此不贅述；第二，政府職能部門中的信訪機(jī)構(gòu)歸本部門的黨委和中樞機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，其設(shè)置不獨(dú)立且地位低于黨委和中樞機(jī)構(gòu)，當(dāng)面臨某些涉及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或中樞機(jī)構(gòu)決策的信訪事件時(shí)，信訪機(jī)構(gòu)能力失靈。第三，各省、市、縣專職信訪部門歸屬省、市、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)，信訪干部的任免受制于上級(jí)黨委、政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)，從權(quán)力與地位上它沒有能力來公正地監(jiān)督并辦理涉及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者的信訪案件。同樣對(duì)于平級(jí)的其他職能部門，同級(jí)信訪局也只有建議、督辦權(quán)，并沒有直接的管轄和處理權(quán)限，這樣使信訪局的監(jiān)督難以擺脫缺鈣狀態(tài)，軟弱無力，信訪案件的結(jié)案率也就難以有大的突破。

(四)監(jiān)督乏力。由于信訪干部人事任免不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)使用不獨(dú)立、處理權(quán)限不獨(dú)立的原因，致使各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪事項(xiàng)的處理與督辦必然缺乏剛性。面對(duì)涉及上級(jí)部門、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)力部門的信訪案件時(shí)，要么睜一只眼閉一只眼，明哲保身；要么安撫群眾，走走程序；要么力不從心，束手無策。這是信訪工作在制度和實(shí)踐層面存在的重大體制問題。

二、信訪實(shí)踐的主客體缺陷

(一)政府公務(wù)人員的疏慢。我國信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散交叉性與信訪工作本身的復(fù)雜性，要求工作人員在具有高度工作熱情和責(zé)任心的同時(shí)還需具備冷靜的頭腦、持久的耐心，對(duì)上訪群眾的境遇有深切的體恤和富有技巧的交流方式等等。而在現(xiàn)實(shí)中，我們大部分信訪干部距離這樣的要求還相差很遠(yuǎn)：往往或由于自己心情和情緒的波動(dòng)而對(duì)上訪人態(tài)度惡劣，或由于上訪人就同一事項(xiàng)反復(fù)上訪而對(duì)其失去耐心，或由于信訪事項(xiàng)的復(fù)雜難辦而對(duì)上訪人推委搪塞，或由于長期大量接觸案件、見怪不怪而對(duì)上訪人的境遇變得麻木冷漠等等。事不關(guān)己、高高掛起，少惹人、少惹事等官僚主義作風(fēng)依存、尤甚。另外，一些素質(zhì)不高的公務(wù)人員在遇到不屬于管轄范圍的信訪事項(xiàng)時(shí)，往往帶著情緒搪塞、打發(fā)信訪人了事。所有這些因素造成上訪群眾的一種悲涼狀況，嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益和政府形象，使得矛盾激化并不斷升級(jí)。部分信訪工作人員及權(quán)力、司法、黨委等部門的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)問題，在很大程度上成為當(dāng)前信訪事件增多的重要原因。

(二)信訪人及公眾素質(zhì)的參差。我們這里的素質(zhì)主要是指排除文化、理解、表達(dá)等素質(zhì)的價(jià)值觀、人生觀、生活態(tài)度等道德素質(zhì)。在上訪人員中多數(shù)人的確有困難、有行政不公帶來的冤情，多數(shù)人為人厚道本分，即使有些過火舉動(dòng)也多是與基層工作人員工作方式不當(dāng)或?qū)訉涌▔河嘘P(guān)。然而，道德素質(zhì)的低下就是另外一回事。在信訪人員中，少數(shù)上訪人員出于自己的種種私心和不可告人的目的就已經(jīng)結(jié)案或作出合理裁決的同一信訪事項(xiàng)反復(fù)上訪，糾纏不休，甚至以此作為滿足自己私欲膨脹或謀生與生財(cái)?shù)氖侄?。由于信訪問題的社會(huì)敏感性，信訪干部面臨這樣的少數(shù)人時(shí)輕重不得，左右不是，非常棘手。品行惡劣的這少部分人嚴(yán)重干擾了公務(wù)人員的正常工作，同時(shí)一定程度上迷惑了群眾，使善良、誠實(shí)的多數(shù)上訪群眾蒙羞，遭受誤解。因而，面對(duì)信訪案件、信訪問題的增多，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政府公務(wù)人員責(zé)任、能力的同時(shí)，也必須客觀地反思部分信訪人及公眾的素質(zhì)現(xiàn)狀。

(三)各級(jí)政府首長或行政領(lǐng)導(dǎo)在信訪工作中的行為取向問題。信訪人上訪的目的是解決問題，維護(hù)自身的利益。如果依法采取正常的復(fù)議、仲裁、訴訟等程序而難以達(dá)到目的，直接上訪上級(jí)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，便成為其首選途徑。而在實(shí)際工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)某些具體信訪案件及信訪人的善意關(guān)注與詢問，使得這些信訪案件相比較其他案件得以高效解決，信訪人的利益得到有效維護(hù)，這的確是令人欣慰之處。但同時(shí)也連帶出一系列問題：首先，通過正常行政程序、法律程序難以有效解決的問題，卻在部門首長或政府主要領(lǐng)導(dǎo)等人的過問查辦之下終得解決，這突顯了我國法治的脆弱和行政權(quán)的強(qiáng)大。其次，這些被領(lǐng)導(dǎo)“親點(diǎn)”而得以辦結(jié)的信訪案件難免讓人生疑：案件的解決到底是對(duì)上訪問題客觀、合法、公正的解決還是有傾向性的解決？辦案人員在辦案過程中是否會(huì)受到行政首長或政府主要領(lǐng)導(dǎo)人意圖的影響而做出對(duì)上訪人利益的過分讓度，以服務(wù)于樹立部門和領(lǐng)導(dǎo)人親民、愛民、為民形象的需要?其三，既然有部分上訪群眾找市里、找省里、找中央、找大官的捷徑行得通，能高效地解決自己的問題，無疑在群眾中樹立了一個(gè)典范：找領(lǐng)導(dǎo)上訪，找級(jí)別高的大領(lǐng)導(dǎo)上訪成為一種上訪思維與行為慣性。這樣就為越來越多的纏訪、越級(jí)上訪、圍堵重要黨政機(jī)構(gòu)等非正常信訪行為提供了部分土壤。三、強(qiáng)化政策回應(yīng)的民主性，改革信訪制度與實(shí)踐的基本思路

通過以上分析可知，必須從強(qiáng)化政策回應(yīng)的民主性角度，積極改革信訪制度，扎實(shí)推進(jìn)信訪實(shí)踐，以服務(wù)和諧社會(huì)建設(shè)。

(一)對(duì)信訪工作進(jìn)行重新定位。信訪工作的真正出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是密切聯(lián)系群眾，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益。要使信訪制度成為公共決策的信息渠道與群眾對(duì)政策回應(yīng)的民主渠道，而不是追求表面和氣或一時(shí)穩(wěn)定的工具。要廣泛深入地宣傳這一思想，即信訪制度不是作為社會(huì)的減震器而存在，而是作為民意反饋的民主渠道而存在；它不是為方便管理行為而功利化地存在，而是為解決百姓問題本真化運(yùn)行。這種定位有利于廣大干部、人民群眾從政治文明的高度來看待、開展信訪工作。

(二)解決信訪工作機(jī)構(gòu)的歸屬問題，改變信訪工作多頭管理的現(xiàn)狀。我們的觀點(diǎn)是：漸進(jìn)地全線收縮黨委、政府、相關(guān)行政部門、司法部門的信訪職能，直至從這些領(lǐng)域退出，同時(shí)將省、市、縣專設(shè)的信訪局與同級(jí)人大的信訪部門合并至人大，成為權(quán)力機(jī)構(gòu)中的一個(gè)專職部門。這樣，能更容易地理順部門間的關(guān)系，解決信訪機(jī)構(gòu)與工作的歸屬?zèng)_突問題。顯然，信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置于權(quán)力機(jī)關(guān)中，就賦予了信訪機(jī)構(gòu)與工作的更高地位，信訪工作也有望擺脫曾經(jīng)大量存在的無權(quán)監(jiān)督有權(quán)、低級(jí)監(jiān)督高級(jí)、政府監(jiān)督司法等扭曲的、因而必然軟弱無力的尷尬局面。當(dāng)然，信訪職能歸屬于人大后，隨之而來的是如何加強(qiáng)權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和改進(jìn)監(jiān)督作風(fēng)的問題。在這一問題上，有必要借鑒西方尤其是新加坡等國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。新加坡的人民行動(dòng)黨規(guī)定，國會(huì)議員必須與民眾保持密切聯(lián)系，了解民情，為民眾提供更具體、更有效的服務(wù)，為此制定了嚴(yán)格的要求與極具操作性的量化規(guī)定。這種規(guī)定使新加坡的權(quán)力機(jī)構(gòu)在擁有至高無上權(quán)力的同時(shí)，能時(shí)刻深入地了解與體察民情，成為順暢反映民意和制定政策的民主渠道。