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一、*年制度建設(shè)主要工作安排

通過近年來的努力，我市在反腐倡廉制度建設(shè)方面取得了一定成效。*年是全省提出的制度建設(shè)提高年，是檢驗(yàn)制度建設(shè)階段性成果的重要一年，我們將認(rèn)真落實(shí)省紀(jì)委的要求，緊緊抓住“提高”二字做文章，力爭(zhēng)用創(chuàng)新的思路和扎實(shí)的舉措，推動(dòng)我市反腐倡廉制度體系建設(shè)更加完善，制度落實(shí)成效更加明顯。

一是繼續(xù)修訂反腐倡廉制度建設(shè)規(guī)劃。*年初，在廣泛調(diào)研和征求各方面意見的基礎(chǔ)上，我們制定了《*市*—2010年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)規(guī)劃》。從一年多來規(guī)劃實(shí)施情況來看，總體效果良好。但由于規(guī)劃制定的時(shí)間較早，中央和省的一些制度建設(shè)方面的新要求還沒有得到全面體現(xiàn)，市委、市政府的一些新的工作部署也還沒有很好地用制度建設(shè)的內(nèi)容來加以保證，因此，我們將對(duì)規(guī)劃作進(jìn)一步的修改和補(bǔ)充。修改的重點(diǎn)主要有兩個(gè)方面，一是結(jié)合中紀(jì)委七次全會(huì)和即將起草的《*—2012年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要點(diǎn)》等的要求，對(duì)規(guī)劃的主要思路、總體目標(biāo)等作進(jìn)一步的調(diào)整充實(shí)；二是增加效能建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)以及治理商業(yè)賄賂等內(nèi)容，同時(shí)將一些要求制訂出臺(tái)的制度作合理歸并或根據(jù)實(shí)際需要作少量刪減，如將建立政府投資項(xiàng)目代建制、項(xiàng)目決策論證制、重大投資項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究制等要求合并，改為建立政府重大投資項(xiàng)目管理辦法，將所有有關(guān)政府投資項(xiàng)目建設(shè)的要求納入其中。

二是進(jìn)一步完善反腐倡廉制度體系。為了切實(shí)加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，充分發(fā)揮制度對(duì)全市重點(diǎn)工作的保障和促進(jìn)作用，年初，我們研究制訂了《關(guān)于進(jìn)一步完善落實(shí)懲治和預(yù)防腐敗體系構(gòu)建的指導(dǎo)意見》，對(duì)全市*年的反腐倡廉制度建設(shè)工作進(jìn)行了全面部署。文件以市委、市政府名義在市委十屆二次全會(huì)上進(jìn)行了印發(fā)，市委范燕青書記就文件的落實(shí)作了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，并就全面抓好我市的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，特別是制度建設(shè)工作提出了明確要求。年內(nèi)，我們將按照《關(guān)于進(jìn)一步完善落實(shí)懲治和預(yù)防腐敗體系構(gòu)建的指導(dǎo)意見》的要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，督促有關(guān)部門重點(diǎn)修訂完善《*市市級(jí)行政機(jī)關(guān)效能監(jiān)察暫行辦法》、《*市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行辦法》、《*市預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》等8項(xiàng)制度，建立出臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使、黨內(nèi)民主、體制改革、行政監(jiān)察等5個(gè)方面15項(xiàng)制度，如領(lǐng)導(dǎo)干部不作為問責(zé)辦法、政府采購(gòu)監(jiān)管辦法、醫(yī)保社保等專項(xiàng)資金管理辦法等。

三是切實(shí)提高制度的執(zhí)行力。今年，我們將按照中紀(jì)委和省紀(jì)委要求，把“確保執(zhí)行”作為今年制度建設(shè)的一項(xiàng)突出任務(wù)抓緊抓實(shí)。上半年，我們將在全市范圍開展一次專題調(diào)研，并召開1—2次專題研討會(huì)，總結(jié)提煉確保制度執(zhí)行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，查找分析存在的問題，提出扎實(shí)有效的改進(jìn)辦法。下半年，我們將結(jié)合省紀(jì)委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作績(jī)效評(píng)價(jià)體系的試行，確定部分重點(diǎn)制度進(jìn)行專項(xiàng)檢查，掌握和了解各地區(qū)、各部門對(duì)這些重點(diǎn)制度的執(zhí)行情況，并將結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)。同時(shí)，為了能系統(tǒng)評(píng)定和真實(shí)反映一個(gè)地區(qū)的反腐倡廉制度執(zhí)行情況，我們今年將重點(diǎn)研究制定反腐倡廉制度執(zhí)行情況評(píng)估辦法，計(jì)劃采用定性考核與定量考核結(jié)合、自我評(píng)估與組織考察結(jié)合、工作檢查與民意調(diào)查結(jié)合等手段，以期使制度建設(shè)這項(xiàng)務(wù)虛的工作能有具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

二、當(dāng)前制度建設(shè)中存在的問題及原因分析

就總體而言，當(dāng)前反腐倡廉制度中依然存在很多問題和不足，靠制度管人、按制度辦事、用制度規(guī)范從政行為的機(jī)制還沒有真正建立。中國(guó)特色的反腐倡廉制度體系大致應(yīng)包括三大法律制度規(guī)范和十個(gè)法規(guī)制度門類，即國(guó)家法律法規(guī)中關(guān)于廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)范，黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)范，從中央到基層各級(jí)黨組織、行政機(jī)關(guān)和其他單位制定的關(guān)于反腐倡廉的制度規(guī)范。目前在制度建設(shè)中主要的問題在于：

1、制度建設(shè)的進(jìn)程跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和反腐倡廉工作實(shí)踐的進(jìn)程。對(duì)消極腐敗現(xiàn)象中的一些頑癥怎么攻，新病怎么治，隱患怎么除，需要什么制度去規(guī)范等等問題研究不夠，制度僵滯、制度失靈現(xiàn)象普遍。

2、現(xiàn)有制度中很多是大致性、原則性、方向性的規(guī)定，缺乏各種可以檢查、可以操作、可以監(jiān)督的“單制度”、“微制度”和“配套制度”。比如：黨章總綱中規(guī)定了“從嚴(yán)治黨”原則，但“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何“從嚴(yán)”？沒有明確規(guī)定。為實(shí)際操作中的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)留下了縫隙。

3、缺乏明確的制度分類和制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。哪些制度由中央制定？哪些由地方或部門制定？沒有明確的分類。導(dǎo)致有些制度地方剛制定，中央又隨即出臺(tái)了同樣內(nèi)容的規(guī)定，影響了地方性制度規(guī)定的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。同時(shí)，由于缺乏對(duì)制度的合法性、合理性和現(xiàn)實(shí)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有些制度規(guī)范尤其是地方部門性制度規(guī)定上制度設(shè)計(jì)本身不科學(xué)、不系統(tǒng)、不適用，層次和質(zhì)量不高。

4、制度設(shè)計(jì)單一性、偶然性大，整體性、系統(tǒng)性不強(qiáng)。當(dāng)前，靠制度管人、靠制度管事已經(jīng)逐步成為各級(jí)的共識(shí)，每年僅我市各級(jí)出臺(tái)的廉政制度就有數(shù)十個(gè)。但由于缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)規(guī)劃，這些制度有些是針對(duì)本部門的具體規(guī)定，普遍適用性不強(qiáng)；有些是直接套用上級(jí)的制度規(guī)定，為了制定制度而制定，針對(duì)性和實(shí)際操作性不強(qiáng)；還有些變化頻繁，甚至每年出臺(tái)新的規(guī)定，很多制度交叉重疊，甚至相互矛盾，影響了制度作用的有效發(fā)揮。

5、制度的剛性、強(qiáng)制力不夠，制度執(zhí)行往往流于形式。目前的很多制度規(guī)定中，倡導(dǎo)性的實(shí)體性規(guī)定很多，雖然明確了權(quán)利和義務(wù)，但對(duì)違反規(guī)定的懲處措施卻是語(yǔ)焉不詳。制度執(zhí)行缺少必要的剛性條款，有規(guī)定無懲處，導(dǎo)致制度成為一紙空文，制度執(zhí)行流于形式。如有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的許多規(guī)定大多如此，導(dǎo)致了制度執(zhí)行不力的現(xiàn)實(shí)。

6、制度設(shè)置越位、錯(cuò)位、失位并存，制度效能難以發(fā)揮。一是有些部門從維護(hù)部門自身利益出發(fā)，超過上位法的授權(quán)規(guī)定權(quán)利與義務(wù)，甚至與上位法某些條款相違背。二是超越自身職權(quán)范圍制定或執(zhí)行制度，制度出臺(tái)后職能部門不認(rèn)可不執(zhí)行；三是面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，一些重要部位、環(huán)節(jié)制度規(guī)范不能及時(shí)跟上，成為制度“盲區(qū)”。

三、進(jìn)一步提高制度建設(shè)質(zhì)量和水平的建議

針對(duì)當(dāng)前反腐倡廉制度建設(shè)中存在重點(diǎn)難點(diǎn)問題問題，我們認(rèn)為應(yīng)采取以下對(duì)策措施：

1、統(tǒng)籌規(guī)劃，配套協(xié)調(diào)，科學(xué)合理構(gòu)建反腐倡廉制度體系。按照中央的要求，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，加大治本力度的軌道，把黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度建設(shè)置于國(guó)家法制建設(shè)中統(tǒng)籌安排，并注意使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)相輔相成，相互協(xié)調(diào)，維護(hù)法制統(tǒng)一。堅(jiān)持走從實(shí)踐急需又有把握解決的問題入手，不求一勞永逸，待取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后再逐步充實(shí)完善的立法路子。在做好應(yīng)急性法規(guī)和規(guī)范性文件起草工作的同時(shí)，堅(jiān)持不懈地抓緊構(gòu)建法規(guī)制度體系所必需的基礎(chǔ)性法規(guī)的調(diào)研、論證和起草工作。堅(jiān)持突出黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)，使制定的法規(guī)有利于黨要管黨、從嚴(yán)治黨，力求便利、管用、有約束力，行得通、易操作、重實(shí)效。要統(tǒng)籌規(guī)劃。要使各級(jí)充分認(rèn)識(shí)到反腐倡廉制度建設(shè)是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，既要有近期計(jì)劃，更要有遠(yuǎn)期規(guī)劃，要著眼全局、整體安排、分步實(shí)施、分步構(gòu)建，尤其要圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系等進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，形成“制度鏈”，全面規(guī)范人們的行為。要注重實(shí)效。圍繞管人、制權(quán)、斷利來設(shè)計(jì)制度，并自覺運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，圍繞權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)、弱點(diǎn)、熱點(diǎn)設(shè)計(jì)制度，把制度建設(shè)貫穿黨的思想、組織和作風(fēng)建設(shè)中，滲透到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活之中，融入到服務(wù)“兩個(gè)率先”的工作實(shí)踐中，堵塞滋生腐敗的漏洞。要強(qiáng)化協(xié)調(diào)。加強(qiáng)上下、橫向間溝通協(xié)調(diào)，克服部門之間自成系統(tǒng)、各行其事的做法，避免可能導(dǎo)致的制度缺位、錯(cuò)位和越位以及各制度之間不協(xié)調(diào)、不科學(xué)、不配套情況，做到各項(xiàng)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互配合，互為補(bǔ)充，形成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作體系，發(fā)揮體系運(yùn)轉(zhuǎn)的整體功能。對(duì)幾個(gè)部門聯(lián)合制訂的制度，明確牽頭部門，加強(qiáng)相互溝通協(xié)調(diào)，努力做到工作上互相配合、制度上互相銜接、措施上互相配套，形成分工明確、協(xié)調(diào)配合的工作格局。

2、突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，提高制度建設(shè)的實(shí)效性和針對(duì)性。制度建設(shè)的關(guān)鍵是可行、管用，具有實(shí)際效果。反腐倡廉的實(shí)踐表明：必須制定潛力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、權(quán)力集中的熱點(diǎn)崗位、容易反復(fù)的重點(diǎn)部位，防止決策失誤、權(quán)力失控、行為失范。制度建設(shè)要取得實(shí)效，就必須抓住這些重點(diǎn)，對(duì)癥施治。一要針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)變革關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題，緊緊圍繞落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)政治民主化，構(gòu)建和諧社會(huì)等重大課題，以“防患于未然”為目標(biāo)，按照權(quán)力制約的特點(diǎn)和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，不斷探索新思路、新辦法，及時(shí)制定和完善有關(guān)制度。二要繼續(xù)以解決群眾身邊的腐敗問題為重點(diǎn)，對(duì)社會(huì)反映強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)基層上學(xué)難、看病貴、拖欠農(nóng)民工工資以及企業(yè)排污、征收征用土地、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國(guó)有企業(yè)改制中損害群眾利益的突出問題，進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力分解、責(zé)任落實(shí)、相互制衡的制度建設(shè)；對(duì)熱點(diǎn)崗位人員建立完善交流輪崗制度；對(duì)基層執(zhí)法單位和人員加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法行為和程序，減少自由裁量權(quán)的制度建設(shè)，提高制度的針對(duì)性和實(shí)效性。針對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作職責(zé)、工作秩序、工作考核等方面存在的問題，完善規(guī)章，減少和杜絕工作的隨意性，堅(jiān)決制止不廉潔行為。三要圍繞以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)政治體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理機(jī)制，完善基層站所管理制度，強(qiáng)化村級(jí)組織民主監(jiān)督。進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理。

3、有法必依，有章必循，切實(shí)加強(qiáng)制度執(zhí)行和制度落實(shí)。制度的生命在于實(shí)行。再好的法規(guī)制度，如果不去執(zhí)行，也會(huì)形同虛設(shè)，甚至導(dǎo)致人們對(duì)制度的漠視。當(dāng)前，要保證制度貫徹執(zhí)行，首先必須提高制度的強(qiáng)制約束力。制度與道德的區(qū)別在于強(qiáng)制約束力，制度沒有約束力就等同于道德，執(zhí)行與否取決于人們的自覺。因此在制度設(shè)計(jì)上，除了倡導(dǎo)性的要求，要切實(shí)增加必要的剛性條款，明確違反制度的具體責(zé)任條款，而不是籠統(tǒng)的嚴(yán)肅處理等等。其次，要注重程序建設(shè)。程序化是制度化的延伸、補(bǔ)充和具體化，是落實(shí)制度的重要保證。要加快改變制度建設(shè)中重實(shí)體、輕程序，重形式、輕操作的傾向，真正做到有法可依、有章可循和有法能依、有章能循。使好的制度通過科學(xué)、規(guī)范的程序真正得到落實(shí)。再次，要逐步完善懲處機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行和落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違反制度的行為，嚴(yán)肅查處破壞制度的行為，做到令行禁止、違者必究。只有真正懲處了一批漠視制度、逃避制度、公然對(duì)抗制度的干部甚至是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，制度的重要性才能得到充分重視，制度的嚴(yán)肅性才能得到堅(jiān)決維護(hù)，制度的執(zhí)行才能更加有力、有效。