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一、聽證制度的歷史沿革

聽證制度已逐步成為我國的一項(xiàng)重要法律制度，它的確立與實(shí)施對于實(shí)現(xiàn)依法治國，建立社會(huì)主義法治國家具有重要的意義。

聽證一詞始于普通法系，原為西方國家司法程序中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其基本精神是：以程序公正保證結(jié)果的公正。*年，美國制定《聯(lián)邦行政程序法》，明確規(guī)定聽證程序?yàn)樾姓绦虻暮诵?，第一次把聽證作為一項(xiàng)重要的制度寫入法律。隨后，西班牙、意大利、德國、日本等國家也相繼制定了統(tǒng)一的行政程序法，都無一例外地規(guī)定了聽證程序的內(nèi)容。當(dāng)時(shí)，聽證僅作為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為（主要是行政處罰）的必經(jīng)程序而存在。隨著聽證程序的不斷發(fā)展，聽證制度逐步進(jìn)入政府決策領(lǐng)域，成為實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要途徑，同時(shí)，也被立法機(jī)關(guān)在立法、監(jiān)督等領(lǐng)域相繼采納。自此，聽證作為國家機(jī)關(guān)運(yùn)作的新理念和一項(xiàng)基本制度在西方主要國家完整地建立起來了。

我國的聽證程序是從國外引進(jìn)的。*年，深圳在全國率先實(shí)行價(jià)格審議制度，這是我國聽證制度的雛形。*年《中華人民共和國行政處罰法》的通過，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立?！缎姓幜P法》首次大膽引入“聽證程序”，規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！奥犠C”從此在我國由一個(gè)學(xué)術(shù)名詞成為了法治實(shí)踐，昭示著我國民主法制建設(shè)邁出了重要的一步。*年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國價(jià)格法》要求“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度”，從而把聽證程序引入了我國行政決策領(lǐng)域。*年9月9日，廣東省人大常委會(huì)舉行《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例》立法聽證會(huì)，開創(chuàng)了地方人大立法聽證的先河。自此，舉行公開、透明的聽證會(huì)，建立和完善科學(xué)的聽證制度，擺上了我國地方人大及其常委會(huì)的重要工作議程。

二、地方人大實(shí)行聽證制度的基本情況和主要做法

聽證會(huì)在地方各級人大及其常委會(huì)的運(yùn)用還是嘗試性的。各地在舉行聽證時(shí)的聽證都強(qiáng)調(diào)公平、公正、公開的原則。有的地方還把“有序”作為聽證應(yīng)遵循的原則。聽證程序包括提起、準(zhǔn)備和舉行三個(gè)階段。

聽證程序在我國地方各級人大及其常委會(huì)得以運(yùn)用，是近些年才開始的，而且，這種運(yùn)用只是嘗試性的，并且僅限于立法領(lǐng)域，而在監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、人事任免等方面卻還是一個(gè)有待探索的全新課題。

（一）基本情況

近幾年來，特別是2000年立法法頒布實(shí)施以來，一些地方人大先后在立法過程中舉行了聽證會(huì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，最近幾年，已有上海、廣東、四川等20多個(gè)省、區(qū)、市人大及其常委會(huì)召開了幾十次立法聽證會(huì)，通過聽證制定和修改的法規(guī)、規(guī)章，所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系十分廣泛，涉及經(jīng)濟(jì)管理與市場秩序、城市建設(shè)與管理、社會(huì)保障以及教育、文化、公民和企業(yè)權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，取得了很好的效果。在完善我國的立法聽證制度方面，地方各級人大常委會(huì)進(jìn)行了積極的探索，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相繼制定了立法聽證規(guī)則。截至2002年7月，制定了立法聽證規(guī)則的省、市，有上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、鄭州、廣州和深圳等。廣東省雖然沒有制定專門的立法聽證條例，但制定過一次性的聽證會(huì)程序規(guī)范——《〈廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例〉聽證會(huì)程序》。其他大部分省市則是通過制定立法條例來對立法聽證問題進(jìn)行原則規(guī)定的。如湖北省在立法條例中規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，法制委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！?/p>

（二）主要做法

盡管聽證程序直到最近幾年才被引入地方人大工作，但是，在借鑒西方主要國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過努力，我們還是在聽證的原則、程序等方面形成了一套行之有效的規(guī)范體系。

1.聽證遵循的原則。一般都規(guī)定，聽證必須遵循公平、公正、公開的原則。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開舉行，公開舉行的聽證會(huì)允許新聞媒體報(bào)道。此外，有的省、市人大還結(jié)合實(shí)際，規(guī)定了一些其他原則。如上海市將“有序”作為立法聽證應(yīng)遵循的原則。廣東省的《〈廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例〉聽證會(huì)程序》中，也將“有序”作為立法聽證的原則之一。鄭州市和深圳市將“客觀”規(guī)定為立法聽證應(yīng)遵循的原則。

2.聽證的程序。實(shí)施聽證主要包括以下基本程序：（1）聽證的提起。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)可根據(jù)工作需要舉行聽證會(huì)；常委會(huì)組成人員可以提議舉行聽證；根據(jù)其他單位或個(gè)人的建議或動(dòng)議，經(jīng)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)研究決定后，也可舉行聽證。按照目前地方人大立法聽證的具體做法，提出和舉行聽證的主體主要是人大各專門委員會(huì)，各專門委員會(huì)就有關(guān)立法提案和正在審議的法規(guī)案決定是否舉行聽證會(huì)。（2）聽證的準(zhǔn)備。主要包括：提前公告，舉行聽證會(huì)需由聽證機(jī)構(gòu)向社會(huì)公告舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證事項(xiàng)等；確定聽證陳述人，通常將與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的人或組織確定為聽證陳述人，必要時(shí)，與立法事項(xiàng)無利害關(guān)系的專家也可以作為聽證陳述人；準(zhǔn)備文件，準(zhǔn)備聽證相關(guān)的背景資料及有關(guān)內(nèi)容說明材料。（3）聽證的舉行。宣布聽證會(huì)參加單位和人員、聽證事項(xiàng)、聽證規(guī)則等，對聽證的主要內(nèi)容作簡要說明，由陳述人對聽證內(nèi)容發(fā)表意見，公開辯論，聽證記錄。

三、地方人大實(shí)施聽證面臨的主要問題

目前的聽證會(huì)只限于立法領(lǐng)域。立法聽證會(huì)也存在著一定的問題：沒有制定統(tǒng)一的聽證規(guī)則；聽證參加人的廣泛代表性難以得到保證；對聽證結(jié)果的處理和應(yīng)用重視不夠。

應(yīng)當(dāng)看到，聽證在我國尚處于探索階段，與一些聽證制度已經(jīng)建立幾十年的發(fā)達(dá)國家相比，無論在法律的定位上還是實(shí)際操作過程中都還存在許多問題和不夠完善的地方：

（一）關(guān)于聽證的依據(jù)問題

以立法聽證為例，立法法制定之前出現(xiàn)的地方立法聽證實(shí)踐沒有全國性的法律依據(jù)，完全是地方人大的探索和嘗試。立法法頒布實(shí)施之后，地方立法聽證活動(dòng)才有了較為明確的法律依據(jù)。即便如此，地方人大立法聽證實(shí)踐的法律依據(jù)依然比較薄弱，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是立法法中有關(guān)立法聽證問題的規(guī)定非常簡單，彈性也較大，不像價(jià)格法那樣對于價(jià)格聽證有剛性的規(guī)定；二是很多地方，包括已有早期實(shí)踐的一些地方也還沒有為聽證會(huì)制定專門的聽證制度規(guī)范，有的也是一次性或暫行性的，如廣東省等；三是立法聽證實(shí)際進(jìn)行的次數(shù)很少，進(jìn)行與否隨常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，有的成為立法公開性的點(diǎn)綴品。

（二）關(guān)于聽證的范圍問題

仍以立法聽證為例，我國立法法規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律草案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證等形式。在這里，聽證僅是立法中為保證和提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)立法民主化、科學(xué)化可以采取的形式之一。很顯然，這忽視了聽證與座談會(huì)、論證會(huì)等其他形式相比較所具有的公開性、充分性和客觀性等特點(diǎn)。究竟哪些立法活動(dòng)必須進(jìn)行聽證，哪些可以進(jìn)行聽證，哪些不用聽證，在我們的立法法和地方立法聽證規(guī)則中都沒有明確的界定。通常我們都說，涉及本地重大的、人民群眾普遍關(guān)心的立法事項(xiàng)需舉行立法聽證會(huì)，但這一標(biāo)準(zhǔn)如何掌握，同樣是一個(gè)問題。

一般地說，按照聽證內(nèi)容的不同，西方國家立法機(jī)關(guān)的聽證形式可分為三種：（1）立法性聽證。這種聽證與國會(huì)的立法功能有最直接的關(guān)系，用以審核任何特定的法案、即將推出的法例或修正案等。它是立法機(jī)關(guān)聽證中的一種重要形式。（2）監(jiān)督性聽證。這種聽證功能為美國國會(huì)首先采用，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、復(fù)核行政部門的工作和日常行動(dòng)。最常見的是對財(cái)政預(yù)算舉行的監(jiān)督性聽證會(huì)。在法國、日本等國，它是國會(huì)聽證的主要內(nèi)容。（3）調(diào)查性聽證。也即法庭式聽證，是國會(huì)對某一項(xiàng)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，或?qū)χ匾墓毴诉x以及被指控的知名人士，通過聽證會(huì)方式舉行的公開調(diào)查。它屬于各國國會(huì)最經(jīng)常運(yùn)用的聽證類型。但目前在我國，監(jiān)督性聽證和調(diào)查性聽證并沒有列入地方人大的聽證范圍，也沒有這方面的實(shí)踐先例，這與人大代表人民行使憲法和法律賦予的權(quán)力，管理國家和社會(huì)事務(wù)的職權(quán)要求是完全不相稱的。

（三）關(guān)于聽證參加人的確定及其權(quán)利保障問題

為保證聽證的公正性和廣泛性，在聽證參加人的結(jié)構(gòu)問題上，各地都強(qiáng)調(diào)要讓有關(guān)利益主體代表和普通公民代表參與聽證會(huì)。但在實(shí)際操作過程中，由于部門利益傾向及立法者的主觀期望等因素的影響，聽證參加人的廣泛代表性始終不可能得到保證。比如說，立法部門總是希望制定并通過法規(guī)，無形中會(huì)對那些可能提出反對意見的人產(chǎn)生抵觸，這就將影響聽證參加人的選擇和確定結(jié)果。武漢市人大常委會(huì)曾決策采用“證人正反比例制”審核參加人，但“考慮到參加人的意見不會(huì)太廣泛，為了避免討論得零碎”，最終并沒有規(guī)范參加人的意見比率和總體人數(shù)。

在聽證參加人的權(quán)利保障方面，已有的地方人大聽證規(guī)則中都很少作出明確而細(xì)致的規(guī)定，少數(shù)涉及參加人的質(zhì)詢、辯論、解答、時(shí)間運(yùn)用等，各地的規(guī)定又有所不同，隨意性和聽證組織人的主觀控制太強(qiáng)。

（四）關(guān)于聽證的程序問題

由于我國聽證試行較晚，至今，一些地方的聽證都還是嘗試性的，因此，短時(shí)間內(nèi)達(dá)到聽證的規(guī)范化的確有困難。目前，聽證程序的規(guī)范還不夠明晰，不夠統(tǒng)一，甚至有些地方還沒有成文的制度規(guī)范。其主要表現(xiàn)在公開性、透明度不夠，聽證的準(zhǔn)備工作不夠充分，聽證過程不嚴(yán)謹(jǐn)，隨意性較大。

（五）關(guān)于聽證結(jié)果的處理問題

目前，我國的地方人大聽證，總體上都偏重于聽證的民主性功能，注重追求聽證的公開透明、公正合理。相反，對于聽證的執(zhí)行性功能，即聽證結(jié)果的處理和應(yīng)用卻重視不夠。我們一般都規(guī)定，聽證會(huì)結(jié)束后，要根據(jù)聽證記錄，聽證人合議，制作聽證報(bào)告，提交常委會(huì)。但對聽證結(jié)果如何采納、對聽證陳述人提交的書面意見和發(fā)表的意見如何作出相應(yīng)處理，并沒有明確和嚴(yán)格的規(guī)范，有的甚至以聽證會(huì)主持者的好惡進(jìn)行取舍，這樣，聽證的效能就難以得到保證。

四、地方人大聽證的改進(jìn)建議

改進(jìn)地方人大的聽證制度，要明確和規(guī)范聽證的法律依據(jù)；進(jìn)一步拓寬聽證的范圍；確定反對意見優(yōu)先發(fā)言原則；嚴(yán)格規(guī)范聽證程序；注重對聽證結(jié)果的處理。

（一）明確和規(guī)范聽證的法律依據(jù)。各地要在立法法原則性規(guī)定的前提下，盡快制定和完善具體、詳盡的聽證規(guī)則，條件成熟時(shí)，上升為法律、法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)聽證的規(guī)范化，使聽證真正有法可依，有章可循。

（二）進(jìn)一步拓寬聽證的范圍。在立法方面，我們總是強(qiáng)調(diào)，聽證是一種準(zhǔn)司法程序，程序性強(qiáng)，工作量大，因此，要求所有的法律、法規(guī)的制定都舉行聽證是不現(xiàn)實(shí)的，需要舉行聽證的，主要是那些與公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益關(guān)系密切、影響較大的法律、法規(guī)的制定。其實(shí)，從目前每年地方人大的立法數(shù)量來看，立法任務(wù)并不十分艱巨，況且各類法律、法規(guī)的制定是由各專門委員會(huì)分別承擔(dān)具體工作的，因此，在聽證程序規(guī)范化的前提下，實(shí)現(xiàn)所有法律、法規(guī)的制定都進(jìn)行聽證，并不是不可能的。這也是聽證成為立法必經(jīng)程序發(fā)展趨勢的必然要求。

另外，在監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定和人事任免方面，我們的聽證實(shí)踐幾乎還是空白。要逐步把監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定和人事任免列入聽證范圍，如對預(yù)算修正案的聽證、對罷免案的聽證、對議案辦理的聽證等，都可以積極慎重地進(jìn)行嘗試，逐步形成規(guī)范。

（三）確定和強(qiáng)化“反對意見（原則性分歧意見）優(yōu)先發(fā)言、重點(diǎn)對待”原則。公開、公平、公正是聽證必須遵循的基本原則，各地在實(shí)踐中又先后把“有序”、“客觀”等原則確定為聽證的必備原則。我們認(rèn)為，聽證的主要目的是聽取各方面意見，尤其是反對意見（或稱原則性分歧意見），因此，在聽證過程中，持反對意見者應(yīng)優(yōu)先發(fā)言，其意見更應(yīng)受到重點(diǎn)對待。

（四）嚴(yán)格規(guī)范聽證程序。由于各地情況很不一樣，目前要求對聽證程序作出統(tǒng)一的具體規(guī)定，是不現(xiàn)實(shí)的。但各地方人大可根據(jù)自身的實(shí)際情況分別制定聽證程序規(guī)范，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)，再制定統(tǒng)一的聽證程序規(guī)則。嚴(yán)格規(guī)范聽證程序，要從聽證的公開性和透明度、聽證參加人的確定、聽證的準(zhǔn)備、聽證過程的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确矫嫦鹿Ψ颉?/p>

（五）注重對聽證結(jié)果的處理，充分發(fā)揮聽證的效能。聽證的主要功能和最終目的，是通過舉行聽證，實(shí)現(xiàn)立法、重大事項(xiàng)決策等的民主化、科學(xué)化。因此，要對聽證參加人發(fā)表的意見和提交的書面意見進(jìn)行認(rèn)真歸納，合理的予以采納；未采納的給予書面答復(fù)，闡明理由，從而最終實(shí)現(xiàn)聽證的民主性功能和執(zhí)行性功能并重，充分發(fā)揮聽證效能。