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中國農(nóng)村稅費制度與土地制度高度相關。以土地占有關系為主的財產(chǎn)關系變遷是農(nóng)村稅費制度改革的依據(jù)。 中國農(nóng)村稅費問題與農(nóng)民負擔高度相關。農(nóng)民負擔現(xiàn)象上看是征收多少的問題，本質(zhì)上是政府既不可能對農(nóng)村提供公共品，也無法與高度分散的9億農(nóng)民進行交易。亦即：政府為了維持農(nóng)村

現(xiàn)行管理體制而支付的制度成本太高了。這當然不是通過立法或加強教育能夠解決的。

因此，對中國農(nóng)村稅費問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會基礎上的稅費概念；也不能寄希望于傳統(tǒng)的政治手段。本文總結的試驗區(qū)經(jīng)過實踐檢驗的教訓是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進行稅費制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過度分散，政府征收農(nóng)業(yè)稅費的交易成本高到無法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權只設置到縣一級。這是我們這個農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國家能夠維持數(shù)千年的最經(jīng)濟的制度。

解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”其實是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國家對農(nóng)村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對土地的占有和收益權利，這本來應該使得政府管理成本上升。但當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政府，只設立由上級政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間的交易成本卻大幅度增加。于是完成之后緊接著就出現(xiàn)了1953年嚴重的糧食供給短缺。這個時期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費的實質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

1958至1978年的集體化時期，由于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購統(tǒng)銷和這兩個相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設立政府，相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對較低。

改革近20年來，中國農(nóng)村實行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權為實質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實行按照土地面積攤派大部分稅費任務的實際辦法，因此，直到這時，農(nóng)村稅費制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關。

1984年以后，由于以原來的為基礎改制成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設立了本級財政，1994年的分稅制又進一步強化了地方財政，使約2800個縣市、5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支。因此，不僅農(nóng)民負擔問題日益突出，而且農(nóng)村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費征收辦法”改革的經(jīng)驗教訓

農(nóng)村改革是農(nóng)民對原來集體所有制的財產(chǎn)關系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟”的制度作用之下，事實上已經(jīng)逐漸占有了94%的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對獨立的財產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護自己財產(chǎn)權利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因為有這種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對農(nóng)民征收稅費的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準的農(nóng)村改革試驗區(qū)進行了與糧食購銷體制相聯(lián)系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數(shù)量的糧食實物。這個改革試驗使我們得到一些經(jīng)驗，但主要的是教訓。我們認識到：只有解決基層政府和準政府的行政村在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟關系。

三、下一步稅費制度綜合改革的建議

在農(nóng)村建立約5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府、70萬個行政村和400萬個自然村的村民委員會來對9億農(nóng)民進行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無前例”的程度。

鄉(xiāng)村基層組織制度不適應家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙?？紤]到在全面進入市場經(jīng)濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉(xiāng)村公共品開支負責，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補貼，都是不現(xiàn)實的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關系，則可能是徹底解決農(nóng)民負擔問題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。公務員之家版權所有

今后的設計是與基層組織建設和農(nóng)村政治體制改革相結合。針對多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負擔屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項農(nóng)村基本經(jīng)濟制度建設、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟主體的前提下，進行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級政府改制為不設立財政的鄉(xiāng)公所，原來鄉(xiāng)級政府所屬的經(jīng)濟部門及其資產(chǎn)通過“清財轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。村級開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級合作社作為財產(chǎn)主體和納稅主體進行工商、稅務登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費）、不再承擔其他稅費；最終通過夯實基層自治形態(tài)的組織制度基礎，來保證國家長治久安。