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關(guān)于抓好制度建設(shè)提高機關(guān)行政效率的幾點思考

十六大報告指出，要“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。這一目標要求政府要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，適應(yīng)行政法治的需要，實現(xiàn)我國行政管理的公開化、程序化。這一要求體現(xiàn)在機關(guān)自身建設(shè)上，就要求我們在法律、法規(guī)許可和政府部門職能權(quán)限范圍內(nèi)，完善機關(guān)內(nèi)部管理和運行各項規(guī)章制度，規(guī)范機關(guān)工作人員行為，提高機關(guān)行政效率。

要建立高效、廉潔的政府，創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、競爭型、服務(wù)型”的機關(guān)，必須要有一整套有效的制度來保證，這是現(xiàn)代法制社會條件下政府部門的一項基礎(chǔ)性工作。我們所說的“制度”，從狹義上講，就是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。作為一個有效的制度，首先要具有可認知性，必須使制度所規(guī)定的對象能明確的認識制度所界定的內(nèi)容，明確哪些可以做，哪些不可以做，明確必須履行的程序和在執(zhí)行公務(wù)中應(yīng)負的責(zé)任，明確認知違反制度所應(yīng)受到的懲罰。其次要具有質(zhì)與量的規(guī)定性，對每一項工作的辦理都必須有明確的時限要求。再次要有客觀性，制度的制定必須是在充分的調(diào)查研究基礎(chǔ)上形成的，是要靠實踐的基礎(chǔ)作保證的，要真正把“法治”精神體現(xiàn)在具體工作之中。

當(dāng)前，我市機關(guān)各部門都在制度建設(shè)方面進行了深入的探索，取得了大量有益的經(jīng)驗，提高了機關(guān)行政效率，改善了行政機關(guān)的工作形象。

一是辦事效率明顯提高。如在行政審批方面，各部門按照市委、市政府統(tǒng)一部署，通過削減行政審批事項，簡化行政審批程序，建立行政審批的制度規(guī)范，許多部門實行了“一站式”、“大廳式”服務(wù)，到機關(guān)辦事的群眾由過去的“多家跑”變?yōu)椤罢乙患摇?，審批時限大大縮短，方便了企業(yè)和群眾，收到了良好的社會和經(jīng)濟效益。

二是思想作風(fēng)明顯轉(zhuǎn)變。過去部分機關(guān)部門由于缺乏有效制約部門自身權(quán)力的規(guī)章制度，“高高在上”、“臉難看、門難進、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象時有發(fā)生。而現(xiàn)在不一樣了，由于辦事環(huán)節(jié)、辦事程序更加公開透明，社會監(jiān)督進一步加強。這些都帶來了思想作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，為人民群眾服務(wù)、為企業(yè)社會服務(wù)的意識普遍增強了。

三是法制觀念明顯增強。機關(guān)部門各項工作都必須依照規(guī)章制度來有序開展，機關(guān)工作人員行為都有制度規(guī)范來約束，政務(wù)公開在政府各窗口部門全面推開，因而學(xué)法用法、依法辦事、照章辦事、依法行政、接受監(jiān)督的觀念明顯增強。據(jù)近期青島有關(guān)新聞媒體報道，自市直機關(guān)公務(wù)員投訴電話開通以來，群眾對機關(guān)干部的投訴一直成減少趨勢，這從一個側(cè)面就很說明了問題。

總地看，機關(guān)各部門按照深化“五項工程”、創(chuàng)建“四型機關(guān)”的要求，以“制度創(chuàng)新”的理念，進一步完善制度措施，規(guī)范運行機制，從思想建設(shè)、組織建設(shè)、文化建設(shè)等方方面面都做了大量的工作，對于推動機關(guān)各項工作正常有序開展起到了根本性的作用。

但是，作為機關(guān)自身建設(shè)和整個組織運行必不可少的一個重要方面，制度建設(shè)中也存在著一些必須引起重視的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是制度超前。部分部門在制定管理制度中，過于求新、求異，超越本部門、本單位人員素質(zhì)、技術(shù)和現(xiàn)行管理體制現(xiàn)狀，盲目“克隆”先進發(fā)達國家、地區(qū)政府部門的管理制度，一味高標準，高要求，過于超前，在本單位缺乏有效執(zhí)行的公務(wù)員之家版權(quán)所有人員素質(zhì)、思想、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和內(nèi)部環(huán)境的支持，因而僅僅具有理論意義，在實際工作中不具有可操作性。

二是制度滯后。隨著形勢任務(wù)的發(fā)展變化，機關(guān)各部門外在環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境、性質(zhì)任務(wù)、職能要求等各各方面都發(fā)生了巨大的變化，但機關(guān)制度卻不能跟隨形勢、環(huán)境的變化及時進行修訂、補充，致使在機關(guān)管理中出現(xiàn)“真空”。

三是制度異化?？茖W(xué)合理的制度應(yīng)該具有公信力，特別是行政機關(guān)的制度規(guī)定，對機關(guān)內(nèi)部起到約束規(guī)范作用，對外則是為群眾提供暢通的辦事渠道和監(jiān)督途徑。但在制度制定和具體執(zhí)行過程中，則可能由于部門利益或部門內(nèi)部少數(shù)群體利益與社會利益某種程度的沖突，使得制度的提供者或執(zhí)行者在具體行為過程中有所保留，在執(zhí)行制度的過程中不能一視同仁，對不同人員，在不同場合，寬嚴不一，尺度各異。

四是制度錯位。制度的制定不能做到有的放矢，沒有抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點、難點問題，不能找準問題的真正癥結(jié)之所在。譬如要解決機關(guān)人浮于事的問題，不從加強機關(guān)工作績效考核、明確責(zé)任上想辦法，卻單純從思想教育上出主意，使制度和工作形成“兩張皮”。

五是制度泛化。原則性太強，缺乏具體的要求和明確的規(guī)定，沒有相應(yīng)的規(guī)范措施和懲罰機制，沒有明確的責(zé)任目標和定性定量的標準尺度，致使制度流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

六是制度僵化?；蜷L期依靠經(jīng)驗思維，按過去的老框框辦事，缺乏理論上的探索和實踐上創(chuàng)新的勇氣與措施；或單純強調(diào)制度的“剛性”特征，對具體事務(wù)規(guī)定過于繁雜，精于細膩而疏于便捷，過多過細的規(guī)定往往會束縛以至打擊制度執(zhí)行過程中的積極性，使制度缺乏本身應(yīng)有的適度的彈性，達不到制度實施的理想效果。

以上諸多問題所產(chǎn)生的直接后果就是“制度失靈”，制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范、約束、監(jiān)督作用，機關(guān)內(nèi)部各項規(guī)章制度看似比較健全、比較完善了，但在執(zhí)行過程中漏洞百出，行為不夠規(guī)范，損害了制度的權(quán)威性。經(jīng)過幾年的實踐，我們認識到，要糾正“制度失靈”的問題，必須突出抓好以下幾個方面的工作：

一是要強化按照規(guī)章制度辦事的意識。規(guī)章制度的建立，歸根結(jié)底是要做人的工作。制度的有效運轉(zhuǎn)，必須有制度所規(guī)范對象的自覺遵從為前提。因此，在工作中我們堅持“以人為本”的觀念，突出法制觀念、紀律觀念教育，強調(diào)規(guī)章制度對于機關(guān)管理、提高行政效率、改善機關(guān)形象的重要意義，通過參加全市依法行政知識考試、組織集體學(xué)習(xí)本辦規(guī)章制度等形式，使遵章守紀變?yōu)闄C關(guān)工作人員的自覺行動。

二是制度的制定、實施必須為實現(xiàn)工作目標服務(wù)。各項規(guī)章制度的制定都是為中心工作服務(wù)的。根據(jù)我局工作特點，我們堅持圍繞一個總目標做工作，即深入貫徹江總書記“三個代表”重要思想，大力加強機關(guān)思想、作風(fēng)建設(shè)，強化學(xué)習(xí)意識、創(chuàng)新意識、競爭意識和服務(wù)意識，全面提高機關(guān)工作人員綜合素質(zhì)，促進各項工作的順利開展，不斷提高工作水平與質(zhì)量。為此我們樹立了“團結(jié)、敬業(yè)、求實、創(chuàng)新、高效”的機關(guān)精神，建立了機關(guān)服務(wù)品牌。圍繞這一根本目標，我們進一步制定、修訂和完善了各項規(guī)章制度，編印了制度匯編，使各項規(guī)章制度都統(tǒng)一到這一根本目標上來，從而避免了在制度制定、實施中出現(xiàn)偏差。

三是制度本身要以科學(xué)理論和實踐為基礎(chǔ)。按照轉(zhuǎn)變政府職能的原則，哪些是機關(guān)應(yīng)該做的，哪些工作是應(yīng)該放手讓基層和社會管的，即所謂有所為、有所不為，都應(yīng)在認真調(diào)查研究和實踐探索的基礎(chǔ)上用規(guī)章制度加以明確。同時，制度的制定必須尊重客觀實際，做到一切從實際出發(fā)。如在去年機關(guān)工作人員考核上，我們沒有照搬過去的老做法，也沒有簡單地“移植”其他兄弟單位的成熟經(jīng)驗，而是經(jīng)過對我辦實際情況的深入分析，借鑒外單位好的經(jīng)驗做法，針對我辦人員編制員額少、隨機性工作多等特點，實行了述職、評議和量化考核的制度，對于調(diào)動機關(guān)工作人員的積極性起到積極作用。

四是要立足于制度創(chuàng)新。建立一個適應(yīng)市場經(jīng)濟體制需要，符合民主法治要求，權(quán)威誠信、公正公平、勤政廉潔、務(wù)實高效、公開透明的現(xiàn)代新型政府，必須在制度上有所創(chuàng)新。為適應(yīng)形勢發(fā)展和工作創(chuàng)新的需要，我們建立了“諸葛亮?xí)敝贫龋仓卮蠡顒忧?，召集有關(guān)人員召開“諸葛亮?xí)保紡V益，共同研究解決辦法，以選擇切實可行的方案；建立“金點子”檔案，對全辦重要工作，在全辦范圍內(nèi)征集開展活動、解決問題的好辦法，對被采納的“金點子”視情進行獎勵，并在機關(guān)各類評比中作為重要參考依據(jù)，以達到開闊思路、相互啟發(fā)、提高創(chuàng)新能力的目的。

五是要有保證制度嚴格執(zhí)行的保障機制。我們制定各項規(guī)章制度，都堅持做到責(zé)任明確，獎懲分明，在要求一般工作人員嚴格遵守的同時，要求領(lǐng)導(dǎo)要帶頭執(zhí)行。對于違反制度造成工作損失的，我們在追究直接責(zé)任人的同時，對分管領(lǐng)導(dǎo)也按照規(guī)定進行處罰。同時我們對各項工作，都通過制度化的形式，明確質(zhì)量與要求。如為抓好干部理論學(xué)習(xí)，我們堅持把干部理論學(xué)習(xí)情況作為干部考核的重要依據(jù)，去年底在對理論學(xué)習(xí)情況進行檢查的基礎(chǔ)上，對理論學(xué)習(xí)按照一定的標準進行了等次評定，并把理論學(xué)習(xí)等次作為年度考核的重要依據(jù)，調(diào)動了大家學(xué)習(xí)的自覺性。幾年來，我們實行了崗位責(zé)任管理、工作講評、談話提醒、量化測評考核等項制度，都極大地調(diào)動了機關(guān)工作人員工作積極性。

六是要建立制度執(zhí)行的反饋機制。規(guī)章制度執(zhí)行情況必須要有一定的反饋渠道和途徑，根據(jù)反饋情況，對制度進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和修正，以達到制度實施的最佳效果。基于這一認識，我們制定了《政務(wù)公開實施意見》，明確規(guī)定了辦事程序、服務(wù)標準、辦事結(jié)果、工作紀律，并通過文檔服務(wù)中心和新聞媒體等渠道，將有關(guān)工作內(nèi)容對外公開，自覺接受群眾監(jiān)督。同時對領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況、機關(guān)內(nèi)部財務(wù)收支情況及干部交流、考核、獎懲等情況全部對內(nèi)公開，財務(wù)收支情況定期向全辦通報，干部考核情況每季度通報一次，使問題能夠及時發(fā)現(xiàn)，及時解決。

我們體會，機關(guān)制度建設(shè)是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，必須借助于有效的制度設(shè)計、實施與監(jiān)督才能得以順利實現(xiàn)。只有適應(yīng)法制化社會需要，把政府機關(guān)自身的制度建設(shè)擺在突出位置，才能從根本上改善政府服務(wù)環(huán)境，提高工作效率，適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的新要求，從而推動各項工作的深入開展。