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為借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者隨廣州市城市管理考察團(tuán)對(duì)芬蘭以及北歐的城市管理進(jìn)行了短暫的考察?？疾炱陂g，聽(tīng)取了赫爾辛基市政廳捷娜女士對(duì)芬蘭政治經(jīng)濟(jì)、文化教育、科技信息、衛(wèi)生福利以及赫爾辛基城市建設(shè)和管理方面的情況介紹，參觀了芬蘭赫爾辛基、瑞典斯德哥爾摩、挪威奧斯陸、丹麥哥本哈根的市政建設(shè)、園林綠化、市容市貌和城市管理現(xiàn)狀?？疾祀m走馬觀花，但所到之處，所見(jiàn)所聞，留下了深刻的印象，引發(fā)了諸多的啟示和思考。

一、北歐城市管理的顯著特點(diǎn)

北歐國(guó)家環(huán)境優(yōu)美，社會(huì)穩(wěn)定，資源豐富，城市流動(dòng)人口少、就業(yè)率高、基礎(chǔ)設(shè)施完備，等等這些都為城管工作創(chuàng)造了優(yōu)良的條件。

（一）有完善的城管法制

北歐國(guó)家城市管理正常有序，首先在于有完善的城管法制。主要表現(xiàn)：一是城管法律制度的制定充分考慮國(guó)情民情，詳盡、完備且可操作性強(qiáng)；二是城管法律制度的執(zhí)行不受人為因素的影響，規(guī)范、嚴(yán)格且得力；三是依法建設(shè)與管理城市到位。此外，公民的法律素養(yǎng)好、遵紀(jì)守法意識(shí)強(qiáng)也是其重要的有利因素。據(jù)赫爾辛基市政廳捷娜女士介紹，涉及到赫爾辛基城市建設(shè)與管理的法律制度非常詳盡和完備，市政廳充分利用現(xiàn)代信息科技，通過(guò)發(fā)函、電子郵件、宣傳冊(cè)、廣播電視等形式，積極宣傳城市建設(shè)和管理的法律制度，及時(shí)公布和通報(bào)城市建設(shè)信息和城鎮(zhèn)發(fā)展計(jì)劃，廣泛征求市民對(duì)城市建設(shè)和管理的意見(jiàn)建議，將城市建設(shè)和管理與每個(gè)家庭緊密聯(lián)系起來(lái)。

（二）有優(yōu)越的管理基礎(chǔ)

北歐國(guó)家城市建設(shè)和管理之所以基礎(chǔ)好、環(huán)境優(yōu)越，主要有這幾方面的特定因素：一是城市人口少、密度小。赫爾辛基市面積有1145平方公理，而城區(qū)人口56萬(wàn)，連同衛(wèi)星城埃斯波Espoo)，萬(wàn)塔（Vantaa)和考尼埃寧Kauniainen），總?cè)丝诩s117萬(wàn)。二是公民受教育程度高。北歐國(guó)家從小學(xué)到大學(xué)都實(shí)施全民免費(fèi)業(yè)務(wù)教育。據(jù)赫爾辛基市政廳捷娜女士介紹，芬蘭實(shí)行全民免費(fèi)教育，大學(xué)、工學(xué)院除免除學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)外，芬蘭政府還給每個(gè)在校大學(xué)生每年可觀的補(bǔ)貼。芬蘭擁有20所大學(xué)（赫爾辛基占7所），是世界上人均占有大學(xué)最多的國(guó)家。政府對(duì)教育投入的比重大，赫爾辛基市政廳每年的教育經(jīng)費(fèi)投入為當(dāng)年財(cái)政支出的15%，首都居民三分之一為大學(xué)畢業(yè)。三是社會(huì)福利保障體制完善。芬蘭是典型的北歐福利國(guó)家，對(duì)人的生老病死、失業(yè)或喪失工作能力都給予社會(huì)補(bǔ)助和服務(wù)，這種“從搖籃到墳?zāi)埂钡捏w制為所有公民提供了基本生活保障。年滿65歲的公民都可領(lǐng)取養(yǎng)老金，沒(méi)有退休金收入的老人可領(lǐng)取國(guó)家提供的最低養(yǎng)老金——國(guó)民養(yǎng)老金，退休者還可領(lǐng)取與工資掛鉤的職工退休金。在醫(yī)保方面，國(guó)家對(duì)藥品實(shí)行補(bǔ)貼，所有公民享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。此外，為使老人在家中愉快地安度晚年，社會(huì)福利部門向老人們提供各種上門的家庭和衛(wèi)生保健服務(wù)。

（三）以人為本、注重環(huán)保

北歐國(guó)家城市建設(shè)和管理突出以人為本、自然環(huán)境和人文環(huán)境相統(tǒng)一，注重構(gòu)建人與自然的和諧和創(chuàng)造優(yōu)美的人居生活環(huán)境。城市大量使用有軌和無(wú)軌電車，發(fā)展新的環(huán)保型公共交通事業(yè)，以減少機(jī)動(dòng)車尾氣對(duì)環(huán)境的污染。政府積極發(fā)展自行車事業(yè)，在城市道路中間或兩邊專設(shè)自行車道（稍高于機(jī)動(dòng)車道的彩色路面），路邊設(shè)有專門的自行車存放點(diǎn)，政府鼓勵(lì)騎自行車上下班，對(duì)騎自行車上下班的公民每月給予獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)。因日光較少，為確保行人與行車安全，北歐規(guī)定機(jī)動(dòng)車白天必須開燈行駛。北歐城市廣告的設(shè)置，注重將光污染和電磁輻射減至最低，外形簡(jiǎn)單、美觀并與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。城市路燈燈光講究自然柔和不刺眼，既省電，又給人以溫馨幽靜之感。

對(duì)商鋪經(jīng)營(yíng)的管理也不例外，芬蘭赫爾辛基大教堂附近的南碼頭是停泊大型國(guó)際游輪的港口，位于南碼頭廣場(chǎng)北側(cè)有1814年建的總統(tǒng)府，總統(tǒng)府西側(cè)則是1830年建的市政廳大樓，緊挨著總統(tǒng)府的還有參議院、國(guó)務(wù)院、赫爾辛基大學(xué)等重要建筑。南碼頭廣場(chǎng)上有常年開設(shè)的露天自由市場(chǎng)，為方便市民和游客，商販持照在這里規(guī)范設(shè)攤，出售新鮮水果、蔬菜、魚肉、鮮花以及芬蘭刀、馴鹿皮和首飾等各種傳統(tǒng)工藝品及旅游紀(jì)念品。廣場(chǎng)上的商亭與攤位美觀、大方、整潔，同周圍環(huán)境渾然一體。據(jù)悉，北歐一些著名的廣場(chǎng)利用率極高，晨間開辦有“早市”，許多農(nóng)婦前來(lái)出售水果、蔬菜、魚類等各種食品，人群離去后，便有清潔車前來(lái)清掃、沖刷，下午3時(shí)賣日用品的商販又占領(lǐng)了廣場(chǎng)，下午7時(shí)廣場(chǎng)又清掃、沖刷一遍，晚間干干凈凈的廣場(chǎng)便成了人們休閑散步的好地方。

（四）管理科學(xué)化高效能

北歐各城市都能利用先進(jìn)的科技手段和現(xiàn)代電腦網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，解決城市建設(shè)與管理中的如交通秩序、垃圾處理、環(huán)境污染、商鋪占道經(jīng)營(yíng)等等難題。城市管理的數(shù)字化程度高，機(jī)械設(shè)備先進(jìn)，機(jī)動(dòng)和快速處理能力強(qiáng)，工作人員的效率高。比如城市街道的保潔，每天先進(jìn)的環(huán)衛(wèi)設(shè)備如清掃車、沖刷車將大街小巷打掃洗刷得一干二凈。據(jù)捷娜女士介紹，赫爾辛基市投入到環(huán)境、教育、醫(yī)療、社保、交通設(shè)施方面的財(cái)政比例大（環(huán)保投入為16%），而投入到城市管理方面的經(jīng)費(fèi)比重并不大。北歐干凈整潔的城市街道、優(yōu)美的市容市貌、規(guī)范的商鋪經(jīng)營(yíng)、運(yùn)行有秩的道路交通等都充分體現(xiàn)了城市管理的科學(xué)化和高效能。

二、值得借鑒的北歐城管經(jīng)驗(yàn)

北歐在城市管理方面的許多做法有特色，值得我們借鑒的主要有以下四個(gè)方面：

（一）城市規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)謹(jǐn)

北歐城市街道兩旁的建筑物整齊規(guī)范，從外觀顏色、建筑高度、臨街設(shè)置上無(wú)一不體現(xiàn)了古典美與現(xiàn)代文明融為一體的北歐城市古樸特色，也充分照顧和滿足了公民的各種需求，城市規(guī)劃嚴(yán)謹(jǐn)，城市功能和市政基礎(chǔ)設(shè)施完備，城市建設(shè)突出了自然景觀與人文景觀的有機(jī)結(jié)合。據(jù)捷娜女士介紹，赫爾辛基市政廳設(shè)有專門的部門對(duì)城市規(guī)劃與建設(shè)實(shí)施管理與執(zhí)法，政府城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，各種建筑無(wú)論是設(shè)計(jì)、施工、立面設(shè)置，還是供水排污、電力通訊設(shè)施等都講究規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化。政府對(duì)違法建設(shè)和違章施工的處罰特別重，因而赫爾辛基無(wú)違法建設(shè)和違章施工行為發(fā)生。在北歐，不管是城市的寫字樓、商業(yè)建筑、公益和商業(yè)廣告及市政交通設(shè)施設(shè)置，還是鄉(xiāng)村的村屋、畜舍，都美觀、大方、規(guī)范、整潔，讓人感到協(xié)調(diào)和諧、充滿生機(jī)。

（二）主動(dòng)引導(dǎo)經(jīng)商擺賣

北歐國(guó)家沒(méi)有亂擺亂賣和無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，主要在于政府的科學(xué)管理和主動(dòng)積極的引導(dǎo)。城市中所有的流動(dòng)攤檔都持照經(jīng)營(yíng)，且設(shè)置合理，擺放整齊，管理有秩。筆者特意詢問(wèn)赫爾辛基市政廳對(duì)商販的管理情況，捷娜女士回答道：市政廳對(duì)商販的經(jīng)營(yíng)管理在時(shí)間、地點(diǎn)、類型上都有要求，每一個(gè)商販都必須持照，在規(guī)定的時(shí)間、指定的地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。對(duì)需要辦照經(jīng)商的公民，政府則給予主動(dòng)積極地指導(dǎo)、引導(dǎo)，市民申報(bào)經(jīng)營(yíng)執(zhí)照容易，辦理執(zhí)照手續(xù)簡(jiǎn)單方便。城市嚴(yán)禁亂擺亂賣和無(wú)照經(jīng)營(yíng)，市政廳執(zhí)法人員每天實(shí)施日常檢查監(jiān)督，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)有亂擺亂賣和無(wú)照經(jīng)營(yíng)者，通知警察帶回警署處理。

（三）規(guī)范商鋪占道經(jīng)營(yíng)

對(duì)商鋪占道經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化管理是北歐城市管理的一大特色。對(duì)餐飲商店，商販只要不影響行人安全通行，可以將商鋪門前人行道（或公共空間）的一部分用柵欄圍蔽，或放置雪羔桶等標(biāo)志，或直接擺設(shè)桌椅餐具等物品，開展餐飲經(jīng)營(yíng)。各城市的商業(yè)步行街普遍性的占道經(jīng)營(yíng)，商店為方便市民和游客隨意選購(gòu)，占用店前的部分路面展示商品，商品則明碼標(biāo)價(jià)，擺放統(tǒng)一、整齊、美觀。據(jù)了解，北歐各城市政府允許其占道經(jīng)營(yíng)，一是考慮到商鋪的內(nèi)部空間有限；二是方便游客和市民；再者因?yàn)楸睔W的陽(yáng)光極為珍貴，人們舍不得讓陽(yáng)光白白浪費(fèi)，坐在街邊飲茶，慢慢品嘗小吃、咖啡、啤酒，或休閑靜坐，充分享受陽(yáng)光和生活。

（四）工地管理的人性化

北歐城市的建筑工地、房屋維修裝修工地、市政道路開挖維護(hù)工地、垃圾與余泥清運(yùn)點(diǎn)的管理，規(guī)范有秩，注重安全，講究人性化。建筑和房屋維修裝修工地普遍采用牢固的特制鋼管架棚，外用白色的尼龍絲網(wǎng)遮蔽，看上去整潔、美觀，地面的施工機(jī)械、設(shè)備材料，則用鋼制柵網(wǎng)圍蔽。臨街工地，在不影響行人和車輛通行的情況下，允許占用部分市政道路，外用鋼制柵網(wǎng)圍蔽、內(nèi)用高于2米的彩色纖維板或木板遮蔽，并設(shè)有明顯的安全標(biāo)志。市政道路開挖與維護(hù)工地，因臨時(shí)性，一般用標(biāo)有市政道路施工標(biāo)志的專用柵欄板或水馬圍蔽，簡(jiǎn)單實(shí)用又美觀。市政工程施工可能會(huì)產(chǎn)生碎石飛淺的，則擴(kuò)大圍蔽范圍，在施工點(diǎn)中心區(qū)再加一層鋼制防暴柵網(wǎng)，以確保行人與車輛的安全。城市垃圾與余泥清運(yùn)點(diǎn)的作業(yè)圍蔽也一樣，首要的考慮因素是人的安全。

三、加強(qiáng)城市管理工作的對(duì)策

城市管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及面廣、綜合性強(qiáng)、工作難度大。城管人員必須以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，廣泛吸收發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷提升城管工作效能。

（一）完善城管法律法規(guī)

做好城市管理工作，必須建立起科學(xué)的城管法律法規(guī)體系。城管法律法規(guī)體系應(yīng)該是一個(gè)完善的由樹干、樹技、樹葉組成的“樹”形網(wǎng)絡(luò)：全國(guó)人大制定國(guó)家統(tǒng)一的城管法典，這是其“樹干”；省、自治區(qū)及享有立法權(quán)的城市，制定和完善相應(yīng)的地方性法規(guī)和專項(xiàng)規(guī)章，這是其“樹枝”；市的城管工作部門制定一般規(guī)范性文件，這是其“樹葉”。城市管理必須“有法可依”，“有法可依”才能保證城管工作快速有秩的發(fā)展。當(dāng)前要認(rèn)真梳理城管執(zhí)法的依據(jù)，加緊城管大法的立法和修改完善現(xiàn)有的城管法規(guī)，要減少立法縫隙，消除立法盲區(qū)，克服法律法規(guī)之間的抵觸矛盾，切實(shí)增強(qiáng)法律法規(guī)的支撐能力。要按照系統(tǒng)工程的思維方式，建立起操作性強(qiáng)、內(nèi)部和諧、有機(jī)統(tǒng)一的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的科學(xué)的城管法律法規(guī)體系。

（二）強(qiáng)控重處違法建設(shè)

違法建設(shè)破壞城市整體規(guī)劃，制約城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使城市畸變。違法建設(shè)的發(fā)生雖有多方面的原因和深刻的歷史淵源，但不管怎樣，為保證城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，實(shí)現(xiàn)城市健康有序的發(fā)展，必須采取強(qiáng)有力的手段和措施，特別是對(duì)新的違法建設(shè)，必須從重處罰，下大力氣制止在萌芽狀態(tài)。首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視，科學(xué)決策，把控制違法建設(shè)當(dāng)作頭等大事抓緊抓好。其次，各級(jí)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，顧全大局，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，克服地方利益保護(hù)思想，堅(jiān)決打擊違法建設(shè)。再次，法律法規(guī)的立法要加重對(duì)違法建設(shè)行為的處罰，重大的、損失嚴(yán)重的違法建設(shè)案要上升至刑事處理層次。最后，城管執(zhí)法隊(duì)伍必須依法行政，忠于職守，加大巡查力度，扎扎實(shí)實(shí)做好查違拆違工作。

（三）科學(xué)治理亂擺亂賣

城市的亂擺亂賣干擾居民生活，擾亂交通秩序，損害城市環(huán)境，是城市管理的“老、大、難”問(wèn)題。對(duì)亂擺亂賣，必須建立長(zhǎng)效的科學(xué)的治理運(yùn)行機(jī)制。借鑒北歐的成功經(jīng)驗(yàn)，不妨對(duì)亂擺亂賣采取“堵”“疏”相結(jié)合的治理方法?！岸隆奔冉?，對(duì)城市的重點(diǎn)地區(qū)、窗口地段、市政主干道兩側(cè)，堅(jiān)決禁止亂擺亂賣行為?！笆琛奔纫龑?dǎo)、規(guī)范，在城市的內(nèi)街內(nèi)巷、社區(qū)、次要道路邊設(shè)立日用小商品、小美食市場(chǎng)，在流動(dòng)人口比較集中的熱鬧地段設(shè)立燈光夜市、夜間燒烤巷，通過(guò)規(guī)定時(shí)間地點(diǎn)、規(guī)定擺賣方式及擺賣內(nèi)容來(lái)規(guī)范流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)菜販，則引入農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)或在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)附近規(guī)范設(shè)置簡(jiǎn)易菜檔，以消除其在大街小巷流動(dòng)叫賣的現(xiàn)象。

（四）規(guī)范商鋪占道經(jīng)營(yíng)

城市商鋪的占道經(jīng)營(yíng)時(shí)有發(fā)生，有時(shí)還相當(dāng)普遍。對(duì)占道經(jīng)營(yíng)一味的否定是不可取的，可以借鑒北歐的做法，主動(dòng)積極地疏導(dǎo)和規(guī)范，使占道經(jīng)營(yíng)合理合法的存在。具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者可根據(jù)其商鋪門前的空間情況，向政府申報(bào)，政府相關(guān)部門實(shí)地檢查核實(shí)，確認(rèn)在既不影響市容環(huán)境，又能保證行人和車輛安全通行的前提下，準(zhǔn)許其占道經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，必須明確規(guī)定占道的范圍、時(shí)間、圍蔽方式、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等。未經(jīng)政府批準(zhǔn)，不得擅自占道經(jīng)營(yíng)。城管執(zhí)法人員必須加強(qiáng)日常檢查監(jiān)督，規(guī)避不良的占道行為，使城市的占道經(jīng)營(yíng)整潔、美觀，成為城市街頭的一道亮麗風(fēng)景線。