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城市是現(xiàn)代化文明的載體，城市發(fā)展對(duì)社會(huì)的發(fā)展具有全方位的意義。因而，城市的組織和管理對(duì)一個(gè)國(guó)家的組織和管理具有重要的作用，在一定條件下，這種作用是決定性的。

城市“是一種按共同體方式生活的有機(jī)體。不管它在經(jīng)驗(yàn)上是如何產(chǎn)生的，按其存在，它必須作為一個(gè)整體來(lái)看待，城市由具體的合作社和家庭組成，在同它們的關(guān)系上，城市處于必然的依附之中?！边@是德國(guó)學(xué)者斐迪南·滕尼斯在其《共同體與社會(huì)》一書中，對(duì)城市的所作的社會(huì)學(xué)解釋。由此，我們似乎可以做出這樣的判斷：決定農(nóng)村社會(huì)的是人與土地；而決定城市社會(huì)的是人與組織。城市的內(nèi)在特性決定了城市的組織和管理的關(guān)鍵是人的組織化。擺脫對(duì)土地的依賴是城市人的最基本特點(diǎn)。這決定了城市中的人是以其在現(xiàn)實(shí)生活中所擁有的獨(dú)立和自主為存在前提。城市的生存方式和生活方式?jīng)Q定了這種獨(dú)立和自主只是一種本質(zhì)的規(guī)定，而不是一種現(xiàn)實(shí)的規(guī)定，因?yàn)?，在城市生活中，這種獨(dú)立和自主脫離了城市的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)就失去了其真正的意義。從這意義上講，城市中的人在擁有獨(dú)立和自主本質(zhì)規(guī)定性的同時(shí)，還具有對(duì)組織化的內(nèi)在需求。所以，人的組織化，從形式上看，是城市組織和管理的要求；但從本質(zhì)上看，是人的城市生活的內(nèi)在要求。

對(duì)于城市管理來(lái)說(shuō)，利用城市人所具有的內(nèi)在組織化要求，推動(dòng)城市的組織和管理，是其投入產(chǎn)出最高的管理方式。具體來(lái)說(shuō)，城市的組織和管理，最根本的不是政府去直接組織社會(huì)，而應(yīng)是政府幫助社會(huì)進(jìn)行自我組織，并通過(guò)這些社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)城市管理。在這種努力中，城市基層社會(huì)自治是最應(yīng)開發(fā)和利用的資源，因?yàn)椋@種自治既能成為城市人獨(dú)立自主性和組織性共同實(shí)現(xiàn)的最好形式，也能成為城市政府有效管理社會(huì)的重要基礎(chǔ)。因而，從一定意義上講，“以人為本”的城市管理和發(fā)展，其組織和管理層面的具體的體現(xiàn)就是城市基層社會(huì)自治。

在中國(guó)的城市管理和組織的生活中，基層社會(huì)自治不是新鮮的東西，已有相當(dāng)長(zhǎng)的實(shí)踐歷史，這就是人們熟悉的城市基層群眾自治，其具體組織形式是城市居委會(huì)。在這實(shí)踐中，不論是過(guò)去還是現(xiàn)在，作為中國(guó)最大城市的**都做出了自己的貢獻(xiàn)。在**這樣一個(gè)特大城市，基層群眾自治所形成的政治資源，管理資源和文化資源對(duì)于城市建設(shè)和管理具有十分重要的意義。因而，**在新中國(guó)發(fā)展的各個(gè)歷史時(shí)期，都十分重視對(duì)這個(gè)資源的開發(fā)和利用。改革開放后，尤其是進(jìn)入九十年代以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面推行給城市建設(shè)和管理帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，使**從政治的高度和從城市管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，來(lái)把握和推進(jìn)城市基層群眾自治，取得了積極成效，為城市基層群眾自治更加全面健康地發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

一、居委會(huì)組織與**城市社會(huì)

在中國(guó)社會(huì)，“**”這個(gè)地域名稱，在一定程度上已成了“城市社會(huì)”的代名詞，人們常常用“小**”來(lái)形容某個(gè)城鎮(zhèn)的繁華和現(xiàn)代化。這個(gè)觀念來(lái)自與**在中國(guó)城市社會(huì)發(fā)展中的重要地位。在近代中國(guó)，**是遠(yuǎn)東的最大城市；解放后，**是新中國(guó)的重要經(jīng)濟(jì)中心。目前，**有人口1349萬(wàn)，其中城市人口800多萬(wàn)。不論行政區(qū)域還是人口規(guī)模，**都算得上是一個(gè)特大城市，在世界城市規(guī)模排名中名列前列。

**實(shí)際上是一個(gè)國(guó)內(nèi)移民社會(huì)。近代工商業(yè)的發(fā)展和移民社會(huì)特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)，使**這個(gè)城市社會(huì)在中國(guó)近代社會(huì)發(fā)展中，比較早地成為一個(gè)具有一定現(xiàn)代化特征的現(xiàn)代城市社會(huì)，但是，由于帝國(guó)主義的侵略，解放前的**城市具有比較嚴(yán)重的殖民地化色彩。解放后，不論中央政府還是**地方政府，都從**在中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展中的實(shí)際地位出發(fā)，將**的建設(shè)和發(fā)展置于國(guó)家總體發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。**市國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃就指出：要在原有的工業(yè)基地和商業(yè)交通中心地位的基礎(chǔ)上，通過(guò)一定時(shí)間的努力，“把**改造成為一個(gè)社會(huì)主義先進(jìn)城市?！币虼耍夥藕蟮?*從一開始就十分重視城市的建設(shè)和管理，城市居民委員會(huì)在**出現(xiàn)和確立正是這種努力的產(chǎn)物。

美國(guó)學(xué)者R·E·帕克等人認(rèn)為：“城市生活的一個(gè)極大特征是，各種各樣的人相互見面又相互渾淆在一起，但卻從未相互充分了解”，因而，“個(gè)人和個(gè)人組成的團(tuán)體，由于在情感和了解方面相互遠(yuǎn)離，他們完全生活在相互依存的狀態(tài)，而不是生活在感情親密的狀態(tài)中”，（《城市社會(huì)學(xué)》第26頁(yè)。）因而，

城市社會(huì)的組織和管理必須同時(shí)兼顧社會(huì)組織性的需要和個(gè)體獨(dú)立性的要求。在這其中，基于生產(chǎn)的分工和城市對(duì)個(gè)體生活空間的壓縮所形成的城市生活的相互依存性，是城市社會(huì)組織和管理的重要基點(diǎn)。基于這樣的基點(diǎn)以及城市組織和管理的內(nèi)在要求，現(xiàn)代城市組織和管理都必然要從自治這個(gè)價(jià)值出發(fā)，充分動(dòng)用社會(huì)成員的自主性和參與性所形成的自治資源來(lái)組織城市社會(huì)，推動(dòng)城市社會(huì)的管理和發(fā)展。可以說(shuō)，自治是現(xiàn)代城市社會(huì)本質(zhì)特征，是城市社會(huì)組織和管理的核心基礎(chǔ)；任何類型的城市，只要以現(xiàn)代化發(fā)展為目標(biāo)，都必須熟練地開發(fā)和利用這個(gè)重要資源。以建設(shè)“社會(huì)主義先進(jìn)城市”為目標(biāo)的**和中國(guó)其它大城市一樣，在解放后的發(fā)展中，一開始就在這方面進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐。

新中國(guó)的建立，標(biāo)志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度的廢除，新制度的創(chuàng)設(shè)就必然成為城市組織和管理的重要問題，這對(duì)于缺乏城市管理經(jīng)驗(yàn)的黨和政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)大的挑戰(zhàn)。面對(duì)百?gòu)U待興的現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求，以動(dòng)員群眾、組織群眾為使命的城市社會(huì)的政治動(dòng)員和組織動(dòng)員，成為黨和政府在解放初期組織和管理社會(huì)的基本方式。在當(dāng)時(shí)，政治動(dòng)員和組織動(dòng)員主要體現(xiàn)為兩大方面：一是動(dòng)員群眾。首先是動(dòng)員群眾參加里弄的管理，成為自我服務(wù)和自我管理的主體力量。黃浦區(qū)人民廣場(chǎng)街道所轄地域，解放前是跑馬廳，云集了各種社會(huì)流氓黑勢(shì)力。解放后，為了改造這個(gè)地區(qū)，黨和政府積極動(dòng)員所在地的居民以主人翁的姿態(tài)創(chuàng)立新的生活。通過(guò)宣傳和教育，群眾開始積極參與街坊里弄的公益活動(dòng)，他們主動(dòng)打掃房前屋后，一起動(dòng)手疏通水道，聯(lián)手制止流氓作案，使里弄的面貌煥然一新。其次是動(dòng)員里弄中的積極分子成為帶領(lǐng)群眾、組織群眾的核心。當(dāng)時(shí)，主要?jiǎng)訂T民主人士、中小學(xué)教師等參與里弄的工作。黨和政府的信任，使出來(lái)工作的人往往有比較高的工作熱情。他們到里弄了解情況，宣傳黨和政府的政策，做群眾工作，取得了積極的成效。在跑馬廳附近的一些里弄，尤其是康福里、順天村、龍門、八仙等里弄，在這些積極分子的工作下，群眾被全面動(dòng)員了起來(lái)，有效地鎮(zhèn)住了地區(qū)中的流氓邪氣，改變了社會(huì)風(fēng)氣。二是組織群眾。在解放初期，組織群眾的基本目的就是動(dòng)員群眾實(shí)現(xiàn)自救、自我管理，以渡過(guò)解放初期比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。所以，當(dāng)時(shí)，黨和政府積極發(fā)動(dòng)群眾通過(guò)自我組織，解決自己的安全和福利等問題。如1949年12月成立的康福里居民福利委員會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，根據(jù)市民的意愿，全市在解放后的很短時(shí)間里，組織起104個(gè)自來(lái)水管理委員會(huì)，11650個(gè)居民衛(wèi)生小組和16396個(gè)不同規(guī)模的人民防護(hù)隊(duì)，發(fā)展隊(duì)員74320人。1950年11月，全市開展“冬防”工作，各區(qū)建立“冬防”辦事處，并在原有的各種類型的委員會(huì)基礎(chǔ)上組織人民“冬防”服務(wù)隊(duì)2020個(gè)，發(fā)展隊(duì)員174846人。這個(gè)“冬防”服務(wù)隊(duì)就是**居民委員會(huì)的前身。

動(dòng)員和發(fā)動(dòng)群眾是黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)。利用這個(gè)優(yōu)勢(shì)，黨通過(guò)解放初期城市社會(huì)形成群眾性的自我救濟(jì)、自我服務(wù)和自我管理的實(shí)踐和探索，創(chuàng)造性地形成了城市基層群眾自治這個(gè)新的制度。實(shí)際上，發(fā)動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)和管理，是解放后**城市組織和管理的歷史起點(diǎn)和工作起點(diǎn)。這個(gè)起點(diǎn)直接影響了**城市組織和管理的后來(lái)發(fā)展，并留下了深刻的歷史印記。1951年4月20日，**市人民政府和市政治協(xié)商委員會(huì)召開街道里弄代表會(huì)議，決定將“冬防”服務(wù)隊(duì)更名為居民委員會(huì)，并在城市基層社會(huì)全面建立居民委員會(huì)。當(dāng)時(shí)的居民委員會(huì)干部主要由家庭婦女、在職職工、失業(yè)工人、工商業(yè)者及其家屬、個(gè)體勞動(dòng)者擔(dān)任，全屬義務(wù)性質(zhì)。由于這些居民委員會(huì)直接聯(lián)系著新生的政權(quán)和社會(huì)，所以，當(dāng)時(shí)的各區(qū)政府都把鞏固和發(fā)展已組織起來(lái)的居民委員會(huì)作為一項(xiàng)重要的工作來(lái)抓，以保證政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定。1952年7月，**市人民政府頒布《**市居民委員會(huì)組織暫行辦法草案》，明確其為

群眾性自治組織。到1952年底，全市共建立居民委員會(huì)3891個(gè)，居民委員49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委員會(huì)組織。1954年，國(guó)家頒布《城市居民委員會(huì)組織條例》，穩(wěn)定和統(tǒng)一全國(guó)的居民委員會(huì)。依據(jù)條例，居民委員會(huì)一般都下設(shè)福利、治保、文教、衛(wèi)生、調(diào)解五個(gè)工作委員會(huì)。至此，居民委員會(huì)的組織以及由此形成的城市基層群眾自治制度初步定型，并納入社會(huì)主義新中國(guó)的民主制度體系，成為其中的一個(gè)重要組成部分。

對(duì)于這個(gè)時(shí)期的居委會(huì)，浦東新區(qū)濰坊新村街道在1998年完成的《居委會(huì)自身組織體制和運(yùn)作機(jī)制》的研究報(bào)告中作了這樣描述：“解放初期到1958年，居委會(huì)是典型的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的自治性群眾組織。居民委員會(huì)干部由居民直接選舉產(chǎn)生，居委會(huì)主任、副主任和治保主任、婦代主任、福利主任都不拿津貼、義務(wù)工作。不少在職職工、在學(xué)高中生，業(yè)余時(shí)間也愛往居委會(huì)跑，大家將居委會(huì)當(dāng)成家。當(dāng)時(shí)，工廠、商店等招工機(jī)會(huì)很多，居委會(huì)干部寧可不拿一分錢，整天在居委會(huì)義務(wù)工作，卻不愿進(jìn)工廠、商店去干有固定收入的工作，其原因是擔(dān)任居委會(huì)干部有光榮感。解放初期的居委會(huì)工作內(nèi)容中，治安工作是其中的重要組成部分。當(dāng)時(shí)居委干部及各居民小組治保員主要配合、協(xié)助派出所開展這項(xiàng)工作。解放初期的居委會(huì)還沒有建立黨支部，居委會(huì)工作主要接受街道辦事處的指導(dǎo)，辦事處的干部三天兩頭在居委會(huì)，與居委會(huì)干部一起工作。當(dāng)時(shí)居委會(huì)工作大多根據(jù)居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的居民意見、要求來(lái)確定，如組織居民義務(wù)勞動(dòng)，改善居住環(huán)境。該時(shí)期居委會(huì)主任和其他居委會(huì)干部在居民群眾中有很高威信。由于居委會(huì)干部長(zhǎng)年累月與居民群眾在一起，所以，幾乎每家每戶都認(rèn)得居委會(huì)主任，有的年事高的居委會(huì)主任幾乎成了居民群眾的‘老長(zhǎng)輩’，家里事、鄰里事、里弄事，都會(huì)找居委會(huì)主任反映，請(qǐng)示居委會(huì)干部幫助解決。居委會(huì)干部與群眾關(guān)系融洽，因此，居委會(huì)換屆改選、推薦候選人等選舉工作開展也比較順利?！敝砸谶@里引這么長(zhǎng)一段文字，目的在于表明產(chǎn)生于群眾的居委會(huì)其原先所具有的一些基本特征，展現(xiàn)居委會(huì)在居民群眾中的實(shí)際地位和作用，以啟發(fā)現(xiàn)在以及未來(lái)的居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展。

從上述這段描述中可以看到，作為群眾性自治組織，解放初期的居委會(huì)通過(guò)自身的努力，在群眾中比較好地發(fā)揮了自我組織、自我管理和自我服務(wù)的作用，確立了自身的崇高地位和良好形象。遺憾的是這個(gè)良好的基礎(chǔ)沒有給居民委員帶來(lái)更為良好的發(fā)展。1958年“”開始后，在大辦城市人民公設(shè)的影響下，居委會(huì)的性質(zhì)開始發(fā)生變化，“生產(chǎn)后方、生活場(chǎng)所、階級(jí)斗爭(zhēng)前哨”成為居委會(huì)建設(shè)的新目標(biāo)。于是，居委會(huì)由自治性的組織，開始逐漸向生產(chǎn)性組織和政府行政性組織轉(zhuǎn)變：辦各種生產(chǎn)性和服務(wù)性組織，在方便群眾生活的同時(shí)，吸納婦女，使婦女走出家庭。生產(chǎn)發(fā)展使居委會(huì)形成了自己可支配的財(cái)力，到六十年代初，居委會(huì)專職干部每月有了固定的津貼收入。與此同時(shí)，居委會(huì)工作也日趨行政性，并逐漸成為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”，于是居委會(huì)就由產(chǎn)生于群眾、并服務(wù)于群眾的自治性組織演變成為指揮群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的行政領(lǐng)導(dǎo)性組織。1963年以后，隨著里弄黨支部的普遍建立，在里弄黨支部的作用下，居委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)性和指揮性得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。原先里弄居委會(huì)的工作被統(tǒng)攝進(jìn)里弄黨支部，居委會(huì)工作實(shí)際上里弄黨支部領(lǐng)導(dǎo)，里弄黨支部說(shuō)了算。這嚴(yán)重地直接影響了居委會(huì)的群眾性和自治性的發(fā)揮。

“”開始后，在極左思想影響下，居委會(huì)由群眾自治組織完全變成了群眾革命組織。1967年，居委會(huì)被改名為“里弄革命委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“里革委”），設(shè)二組（政宣組、服務(wù)組）、三隊(duì)（群眾專政隊(duì)、業(yè)余工宣隊(duì)、民兵小分隊(duì)），主要的功能是：搞階級(jí)斗爭(zhēng)，對(duì)地區(qū)內(nèi)的“四類分子”進(jìn)行監(jiān)督改造；辦“向陽(yáng)院”，學(xué)習(xí)毛選，斗資批修；動(dòng)員知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年病退及安排勞動(dòng)；戶口檢查和外來(lái)人員登記、社會(huì)治安以及必要的社會(huì)救助等。由于組織結(jié)構(gòu)和功能的變化，居委會(huì)這個(gè)群眾性自治組織在一定程度上演化為基層政權(quán)性組織，成為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)全面專政”的一個(gè)組成部分?！啊苯Y(jié)束后，這種狀況開始得到改變。1979年，全國(guó)人大重申1954年分布的《城市居民委員會(huì)組織條例》，撤銷里弄革命委員會(huì)，恢復(fù)居委會(huì)名稱。黨支部書記、居委會(huì)主任、婦代會(huì)主任，成為居民區(qū)工作的領(lǐng)

導(dǎo)主體。居委會(huì)設(shè)治保、調(diào)解、衛(wèi)生、勞動(dòng)、文教、民政福利六個(gè)工作委員會(huì)。居委會(huì)干部以離退休人員為主，占總?cè)藬?shù)的80－90%。干部人數(shù)一般為9人，最小為5人。從1984年起，各居委會(huì)紛紛舉辦各種社區(qū)勞動(dòng)服務(wù)組織和第三產(chǎn)業(yè)，如便民利民服務(wù)設(shè)施、飲食店、煙雜店、旅館、打包、裝潢建筑、廢品回收站、簡(jiǎn)易托兒所。以普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道的藥水弄第五居委會(huì)為利，該居委會(huì)在一無(wú)場(chǎng)地、二無(wú)資金、三無(wú)人才、四無(wú)經(jīng)驗(yàn)的情況下，白手起家搞了三年，年利潤(rùn)突破30萬(wàn)元。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，居委會(huì)在這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所獲得的收益，除上繳一部分外，余下的作為居委會(huì)添置設(shè)備、為民辦事實(shí)以及干部獎(jiǎng)金。因此，在當(dāng)時(shí)的條件下，這些社會(huì)綜合服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施不僅收到了良好社會(huì)效益，促進(jìn)了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，而且也在一定程度上改善了居委會(huì)的工作條件。

1989年全國(guó)人大頒布了《城市居民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步明確居委會(huì)的性質(zhì)與任務(wù)、組織與功能。**的居委會(huì)發(fā)展因此進(jìn)入新的時(shí)期，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是開始依據(jù)居民委員會(huì)組織法選舉和組織居委會(huì)。普陀區(qū)到1990年底，全區(qū)262個(gè)居委會(huì)選舉產(chǎn)生居委會(huì)委員2067人。在這次選舉中，有的參選率高達(dá)100%。雖然當(dāng)時(shí)居委會(huì)的選舉還主要由街道黨政直接主導(dǎo)，形式性的成分比較強(qiáng)，但是，這種形式和程序的出現(xiàn)還是客觀上為居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展提供了一個(gè)新的政治基礎(chǔ)。二是居委會(huì)開始面向居民，構(gòu)筑更為完善服務(wù)體系。90年代初，隨著人民生活質(zhì)量的日益提高，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也越來(lái)越高，各居民委員會(huì)認(rèn)真貫徹市區(qū)工作會(huì)議精神，以社區(qū)為依托，以方便居民、服務(wù)居民、提高居民生活質(zhì)量為基點(diǎn)，大力開展社區(qū)服務(wù)，建立社區(qū)服務(wù)中心，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理，使便民利民服務(wù)經(jīng)?；⒅鸩叫纬删哂芯游瘯?huì)特色的新型社區(qū)服務(wù)體系。在這個(gè)過(guò)程中，居委會(huì)構(gòu)建起了一支自愿者隊(duì)伍。自愿者隊(duì)伍的出現(xiàn)，一方面支撐了新的社區(qū)服務(wù)體系，另一方面擴(kuò)大了居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，為基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。三是居委會(huì)與三產(chǎn)創(chuàng)收徹底脫鉤，居委會(huì)原有的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目由街道集中統(tǒng)一管理，居委會(huì)的行政開支和干部的津貼由街道統(tǒng)一承擔(dān)，從而使居委會(huì)徹底擺脫其組織生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，回到其自治的范疇中。

**的居委會(huì)發(fā)展至今天，已將近走過(guò)半個(gè)世紀(jì)的歷程。在這半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展中，不論在那一個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期，居委會(huì)的存在與發(fā)展都與整個(gè)**城市社會(huì)的存在與發(fā)展同呼吸、共命運(yùn)，在各個(gè)不同的歷史時(shí)期做出了自己特點(diǎn)的歷史貢獻(xiàn)。這個(gè)歷史事實(shí)充分表明，居委會(huì)組織對(duì)**這個(gè)城市的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，它穩(wěn)定著社會(huì)、服務(wù)著大眾、支撐著政府。居委會(huì)畢竟是一個(gè)基層性的組織，個(gè)體的能量十分有限，因而，居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展在很大程度有賴于整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展。**九十年代后的發(fā)展，在給居委會(huì)工作提出一系列新的挑戰(zhàn)的同時(shí)，也給**的居委會(huì)發(fā)展提供了比較充分的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源和政治資源，使**居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)和基層民主建設(shè)中開始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

二、政府、社會(huì)與居委會(huì)

居委會(huì)是基層群眾自治組織，本質(zhì)上屬于社會(huì)，是社會(huì)性的政治組織。但是，作為一個(gè)組織，它在地位和功能上超越了社會(huì)，成為代表社會(huì)、溝通政府與社會(huì)的組織。因而，作為群眾自治組織，居委會(huì)實(shí)際上處于政府與社會(huì)之間：對(duì)政府而言，它是政府與社會(huì)的“中介體”，一旦政府與其聯(lián)接，它就成為政府調(diào)控社會(huì)的重要“末梢”；對(duì)于社會(huì)而言，它是社會(huì)的自治組織，維護(hù)社會(huì)公益，提供公共服務(wù)，表達(dá)公眾利益。居委會(huì)的存在空間決定了居委會(huì)實(shí)際的地位及其承擔(dān)實(shí)際功能，在很大程度上決定于政府與社會(huì)這兩個(gè)力量對(duì)其的作用和影響。在政府主導(dǎo)型的社會(huì)發(fā)展模式下，政府給社會(huì)自主空間的大小以及社會(huì)自身的成熟程度，直接決定著居委會(huì)自治功能的實(shí)現(xiàn)程度。改革開放以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展過(guò)程，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，深刻地改變了政府與社會(huì)關(guān)系，從而為基層群眾自治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為了更好地把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展對(duì)城市基層

群眾自治的作用和影響，我們首先必須考察在傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制規(guī)約和影響下的居民委員會(huì)地位和功能的現(xiàn)實(shí)狀況。在政府、居委會(huì)和社會(huì)這個(gè)基本的關(guān)系構(gòu)架中，居委會(huì)的實(shí)際地位和功能可以通過(guò)以下四個(gè)方面的考察而得到說(shuō)明。

（一）、居委會(huì)與基層政府在**這樣大型城市，居委會(huì)與基層政府的接觸主要體現(xiàn)在居委會(huì)與區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)――街道辦事處的關(guān)系上。這是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織，一個(gè)是城市基層群眾自治組織，屬于社會(huì)；一個(gè)是政府的派出機(jī)構(gòu)，屬于政府。《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”?！?*市街道辦事處條例》第八條“街道辦事處的職責(zé)”中的第一項(xiàng)也規(guī)定：“指導(dǎo)、幫助居民委員會(huì)開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作”。因而，從法律上講，街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，發(fā)揮“指導(dǎo)、調(diào)研、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能是街道辦事處指導(dǎo)、幫助居民委員會(huì)開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作的主要方式。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的全能型政府調(diào)控模式下，居委會(huì)基本上失去了應(yīng)有的“自治性”，由社會(huì)歸屬到政府，成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成一個(gè)行政性的政府組織，其具體體現(xiàn)在人事、職責(zé)、考核這三個(gè)方面。

第一、人事。法律規(guī)定，作為群眾自治組織，居委會(huì)應(yīng)選舉產(chǎn)生。事實(shí)表明，以選舉的方式組成居委會(huì)已成為共識(shí)，并得到廣泛的執(zhí)行，但是由于對(duì)社會(huì)動(dòng)員比較有限，加上政府的直接干預(yù)，這種選舉基本上流于形式。居委會(huì)的選舉一般都是在街道的幫助下進(jìn)行的，但出于政府行政管理的需要，這種幫助實(shí)際上與直接主導(dǎo)居委會(huì)選舉沒有什么兩樣。居委會(huì)干部的候選人基本上由街道黨工委的組織科來(lái)考察和選定，然后提交居委會(huì)選舉，而且多采取間接選舉和等額選舉方式。有的街道因工作需要，在非本居住區(qū)的人員中選聘居委會(huì)干部。顯然，選舉成為了一種形式，在這種選舉中，結(jié)果比程序更為重要。組成后的居委會(huì)的三頭（黨支部書記、主任、婦代主任）屬于街道管，居委會(huì)中的各職能組織的干部，由居委會(huì)直接聘用，報(bào)請(qǐng)街道組織科備案。因而，街道要承擔(dān)居委會(huì)專職和聘用的工資。在這樣的選舉方式和人事制度下，居委會(huì)干部實(shí)際上成了政府聘用的干部，因而，對(duì)這些居委會(huì)干部來(lái)說(shuō)，他們的工作不是直接面對(duì)社會(huì)的要求，而是直接面對(duì)政府的要求。人是組織的主體，工作的主體，因而，直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。這樣的人事關(guān)系，必然會(huì)從根本上影響居委會(huì)的群眾性和自治性。

第二、職責(zé)。依據(jù)居委會(huì)組織法，居委會(huì)的職能可概括為六大方面：政治整合；公共服務(wù)；民間調(diào)解；治安維護(hù)；政府協(xié)助；民意表達(dá)。但在實(shí)際的工作中，街道所承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，居委會(huì)的實(shí)際工作內(nèi)容有十大類百余項(xiàng)。這十大類是：環(huán)境衛(wèi)生，社會(huì)治安，物業(yè)管理，民政幫困，計(jì)劃生育、糾紛調(diào)節(jié)，宣傳教育，文明達(dá)標(biāo)，收款收費(fèi)，人口普查。居委會(huì)工作范圍的嚴(yán)重“膨脹”與居委會(huì)組織的行政化密切相關(guān)。在居委會(huì)成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”的情況下，政府派出機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的職能部門，都有意無(wú)意地把居委會(huì)作為自身的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，并將自身的一些工作委派給居委會(huì)承擔(dān)，于是形成了居委會(huì)干部常說(shuō)的“下面一根針，上面千條線”的工作格局。據(jù)調(diào)查，目前與居委會(huì)工作有關(guān)的部門有40多個(gè)，在街道這個(gè)層面與居委會(huì)工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門有：街道辦事處的民政科、勞動(dòng)科、社教科、衛(wèi)生科、城管科、財(cái)審科、行政辦公室、

綜合治理辦公室、警署、房管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管理所。

第三、考核。從理論上講，作為基層群眾自治組織，居委會(huì)工作的好壞應(yīng)由居民或居民代表來(lái)考核、評(píng)價(jià)，而擔(dān)當(dāng)指導(dǎo)角色的政府部門主要是提建議和提意見。但實(shí)際的情況并非如此。在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的情況下，居委會(huì)的工作不是面向社會(huì)，而是面向政府，因而，對(duì)居委會(huì)來(lái)說(shuō)，政府的評(píng)價(jià)要比社會(huì)的評(píng)價(jià)重要。政府為了促進(jìn)居委會(huì)更好地承擔(dān)政府的工作，實(shí)現(xiàn)政府的工作目標(biāo)，往往以考核、評(píng)比代替工作上的指導(dǎo)，以考核、評(píng)先進(jìn)為指揮棒左右居委會(huì)的工作精力投向。據(jù)調(diào)查，目前居委會(huì)所有工作幾乎年年都有評(píng)比和考核，評(píng)比的內(nèi)容主要有：居委會(huì)的軟硬條件要進(jìn)行達(dá)標(biāo)評(píng)比；居委會(huì)工作要進(jìn)行上等級(jí)（從一級(jí)到三級(jí)）評(píng)比；社區(qū)服務(wù)工作要評(píng)選社區(qū)服務(wù)示范小區(qū)；精神文明創(chuàng)建工作要評(píng)選文明小區(qū)；社會(huì)治安工作要評(píng)選安全小區(qū)、安全示范點(diǎn)；環(huán)境衛(wèi)生工作要評(píng)選衛(wèi)生優(yōu)美小區(qū)等等。街道對(duì)居委會(huì)具體工作的考核，往往實(shí)行工作年度目標(biāo)考核。這種考核實(shí)際上是辦事處各科室對(duì)居委會(huì)工作考核，因而，一到年末，居委會(huì)往往要應(yīng)接不暇地接待考核和檢查。以嘉定區(qū)被調(diào)查的10個(gè)居委會(huì)為例，1996年至1997年兩年共接受上級(jí)（不包括市）考核247次，檢查434次、驗(yàn)收評(píng)比168次，年均每個(gè)居委會(huì)接受考核、檢查、評(píng)比42.5次；另外共參加上級(jí)召開的會(huì)議總數(shù)達(dá)1790次，年均每個(gè)居委會(huì)達(dá)90人次。

從以上三個(gè)方面，我們不難看出居委會(huì)與政府之間的關(guān)系，不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導(dǎo)了居委會(huì)的工作，從而使居委會(huì)日益與社會(huì)脫離，成為代表政府管理社會(huì)的力量，失去了自治性，而成為行政性的組織。

（二）、居委會(huì)與居民區(qū)黨支部居民區(qū)黨支部作為黨在社會(huì)的基層組織，直接接受其上級(jí)組織，即街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)；而在社區(qū)中，它則承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨的建設(shè)工作的若干意見》的滬委（97）7號(hào)文件指出：“居民區(qū)黨支部是黨在社區(qū)最基層的組織，是居民區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”。因此，居委會(huì)實(shí)際上是在由街道辦事處、街道黨工委和居民區(qū)黨支部所構(gòu)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中開展活動(dòng)的。對(duì)于居委會(huì)來(lái)說(shuō)，居民區(qū)黨支部是其領(lǐng)導(dǎo)力量，同時(shí)也是其實(shí)現(xiàn)有效自治的重要政治基礎(chǔ)。因而，居民區(qū)黨支部與居委會(huì)的關(guān)系直接關(guān)系到居委會(huì)的實(shí)際地位和功能。

居委會(huì)的工作是在居民區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。在組織上，居委會(huì)中的主要黨員干部，往往是支委的成員，有的居委會(huì)主任甚至同時(shí)兼任居民區(qū)黨支部書記。依據(jù)規(guī)定，居民區(qū)黨支部所承擔(dān)的與居委會(huì)工作有直接關(guān)系的主要職責(zé)是：宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)，執(zhí)行上級(jí)黨組織的決議，團(tuán)結(jié)、組織黨員和群眾完成本居民委員會(huì)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)任務(wù)；支持和保證居委會(huì)依法履行職責(zé)；按照街道黨工委的要求，做好居委會(huì)干部的教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督工作；密切聯(lián)系群眾，反映群眾的意見和要求，做好群眾工作，搞好各項(xiàng)服務(wù)；加強(qiáng)精神文明建設(shè)，教育居民遵紀(jì)守法，保證和促進(jìn)居民區(qū)的管理、服務(wù)和穩(wěn)定。由此可見，居民區(qū)黨支部在整合社區(qū)、管理社區(qū)和服務(wù)社區(qū)方面具有很強(qiáng)的功能。在居委會(huì)對(duì)社區(qū)的組織能力比較有限的情況下，居民區(qū)黨支部以及所屬的黨小組和黨員則成為居委會(huì)工作的重要組織力量。

所以，在基層政治建設(shè)中，居民區(qū)黨支部的建設(shè)往往占有十分重要的地位，這不僅因?yàn)榫用駞^(qū)黨支部是基層政治的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且因?yàn)樵诰游瘯?huì)工作高度行政化的條件下，街道這個(gè)層面的黨政都希望通過(guò)強(qiáng)有力的居民區(qū)黨組織來(lái)保證街道黨政對(duì)居民區(qū)工作的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。這樣，各街道都形成了這樣工作思路，即從居民區(qū)黨支部建設(shè)入手建設(shè)居委會(huì)，保證居委會(huì)工作的干部隊(duì)伍和工作機(jī)制，從而抓好居民區(qū)的工作。楊浦區(qū)殷行街道黨工委在其工作

總結(jié)中比較清晰地表達(dá)了這種工作思路及其具體實(shí)踐：“‘火車跑得快，全靠車頭帶’。居民區(qū)黨支部的強(qiáng)與弱，關(guān)鍵在于一班人。街道結(jié)合居委會(huì)干部招聘，把素質(zhì)好、文化程度高，又有一定能力的黨員選進(jìn)居民區(qū)黨支部，使黨員居委干部在居民區(qū)黨支部的比例明顯上升。在1998年上半年的換屆選舉中，重點(diǎn)選好居民區(qū)黨支部帶頭人，使支部書記的整體素質(zhì)有較明顯的提高，現(xiàn)55名居民區(qū)黨支部書記平均年齡為49歲，高中以上文化程度占61%,為生氣勃勃、富有創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建工作起到了重要組織保證作用，出現(xiàn)了一批善抓大事、能干實(shí)事、敢辦難事，深受居民歡迎的居民區(qū)黨支部”。

（三）、居委會(huì)與各類社會(huì)組織在交往十分頻繁的現(xiàn)代社會(huì)，組織已成為社會(huì)的基本構(gòu)成單位，成為社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。居委會(huì)本身就是一種組織，是整個(gè)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)體系的一個(gè)組成部分。因而，它實(shí)際面對(duì)的社會(huì)，不僅有居民區(qū)中的居民，而且有居民區(qū)中的各類社會(huì)組織。事實(shí)表明，社會(huì)越發(fā)展，社會(huì)組織越豐富多彩。因而，從發(fā)展的角度講，居委會(huì)如何面對(duì)社會(huì)組織的日益發(fā)展，協(xié)調(diào)好與各類社會(huì)組織的關(guān)系，必然直接關(guān)系到居委會(huì)的工作基礎(chǔ)、管理方式和資源組合。

**市普陀區(qū)甘泉路街道到1999年，共有35個(gè)居委會(huì)，街道區(qū)域內(nèi)約有630家企事業(yè)單位，各類社會(huì)團(tuán)體組織約39個(gè)。經(jīng)調(diào)查，總結(jié)出居委會(huì)與社會(huì)組織的關(guān)系可以分為四類：一是居委會(huì)與行政性的社會(huì)組織的關(guān)系，這些組織包括愛衛(wèi)會(huì)、紅十字會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、雙擁協(xié)會(huì)、科普協(xié)會(huì)等。因?yàn)檫@類組織的工作與街道的行政工作往往熔于一體，所以，居委會(huì)與這些組織的關(guān)系多體現(xiàn)為行政性的關(guān)系，即接受這些組織所委托的工作，幫助這些組織履行職責(zé)。二是居委會(huì)與新興的社區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系，這些組織包括街道家庭教育指導(dǎo)中心、居委會(huì)自愿者組織以及社區(qū)服務(wù)中心等，街道要求貫徹政事分開，居委會(huì)干部不直接參與社區(qū)服務(wù)的具體事務(wù)，但是有權(quán)指導(dǎo)這類組織的活動(dòng)和工作。三是居委會(huì)與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系。居委會(huì)一般通過(guò)“黨建聯(lián)誼會(huì)”、“精神文明建設(shè)委員會(huì)”等組織形式，加強(qiáng)與企事業(yè)單位的聯(lián)系。較之與其他單位的關(guān)系，居委會(huì)與物業(yè)管理公司的關(guān)系更為密切，它能監(jiān)督物業(yè)公司的工作。四是居委會(huì)與民間社團(tuán)組織的關(guān)系。隨著改革開放不斷深入，社會(huì)生活日益活躍，民間性的社團(tuán)組織不斷涌現(xiàn)，如業(yè)主委員會(huì)、癌癥俱樂部、青少年外語(yǔ)角、老年拳操隊(duì)等。這些組織有的是街道或居委會(huì)倡導(dǎo)組建的，有的是自發(fā)組織的。它們一般獨(dú)立活動(dòng)，與居委會(huì)的關(guān)系比較自由，不存在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。但是，由于這些組織直接聯(lián)系著社區(qū)居民，因而，有些居委會(huì)會(huì)有意識(shí)地聯(lián)系這些組織，努力使這些組織成為居委會(huì)社區(qū)工作的重要支持力量，為此，居委會(huì)往往會(huì)有意識(shí)地提供一些方便，甚至?xí)浇值罏檫@些組織爭(zhēng)取少許的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

上述四類關(guān)系，實(shí)際上可以分為兩大類：一是行政性的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，如居委會(huì)與行政性的社會(huì)組織的關(guān)系、與社區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系；二是非行政性的協(xié)作關(guān)系，如居委會(huì)與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系、與民間社團(tuán)組織的關(guān)系。前一種關(guān)系對(duì)居委會(huì)的工作影響是雙向的，一方面是增加了居委會(huì)的工作內(nèi)容，而另一方面則是使居委會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)方式得到改善，因?yàn)?，社區(qū)服務(wù)和中介組織所提供的服務(wù)往往與居民的生活直接相關(guān)，通過(guò)這些組織，居委會(huì)能比較有效地解決居民生活中存在的問題。對(duì)居委會(huì)來(lái)說(shuō)，后一種關(guān)系具有比較積極的意義，因?yàn)椋谂c社區(qū)中企事業(yè)單位所建立的聯(lián)誼和合作關(guān)系中，居委會(huì)往往能從這些企事業(yè)單位中獲得一定的物力和財(cái)力的支持；而在與民間性社團(tuán)組織

的聯(lián)系中，居委會(huì)則能夠擴(kuò)大與社區(qū)居民之間的溝通，密切與社區(qū)居民的關(guān)系，并使這些組織成為居委會(huì)工作的積極的組織力量。

在居委會(huì)與各類社會(huì)組織所建立的關(guān)系中，居民區(qū)黨支部或黨小組扮演了比較重要角色。這一方面與居民區(qū)黨支部是社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心有關(guān)，另一方面則與黨組織和黨員的作用有關(guān)，例如，居委會(huì)與企事業(yè)單位之間的聯(lián)系，很大程度上就是以“黨建聯(lián)誼會(huì)”的形式出現(xiàn)；而居委會(huì)與各類民間性社團(tuán)組織所建立的關(guān)系，則與居民區(qū)黨員在其中所起的積極作用密切相關(guān)。由此，我們可以看到，居委會(huì)與基層政府、居民區(qū)黨支部以及各類社會(huì)組織之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，從全局來(lái)看，居委會(huì)與基層政府之間的關(guān)系具有決定性的意義，因?yàn)椋@直接關(guān)系到居委會(huì)實(shí)際性質(zhì)。一個(gè)完全自治的居委會(huì)與居民區(qū)黨支部以及各類社會(huì)組織的關(guān)系將是另一類景觀。

（四）、居委會(huì)與社區(qū)居民居委會(huì)是城市基層群眾自治組織，基層群眾，即社區(qū)居民是實(shí)現(xiàn)基層自治的主體力量。因而，從理論上講，居委會(huì)的生命力在于社區(qū)居民的積極參與。居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的最核心體現(xiàn)就是社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民的參與，主要取決于兩個(gè)方面：一是個(gè)體與社區(qū)的關(guān)系；二是參與本身的價(jià)值。前者是后者的基礎(chǔ)。依據(jù)居民的參與情況，改革開放以來(lái)，居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的發(fā)展實(shí)際上經(jīng)歷兩個(gè)發(fā)展時(shí)期：一是被動(dòng)參與時(shí)期。這主要出現(xiàn)在改革開放初期。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其所衍生的單位組織體制作用和影響下，人的社會(huì)存在主要體現(xiàn)為單位人的存在，人與單位之間的關(guān)系要大大強(qiáng)于人與社區(qū)聯(lián)系，甚至所謂人與社區(qū)的關(guān)系也是存在單位之中，如大型企事業(yè)單位中的職工生活區(qū)。與此同時(shí)，居委會(huì)的高度行政化也大大限制了人們自由參與的空間。

然而，人們畢竟是生活在具體的社區(qū)之中的，盡管由于單位屬性，人們對(duì)居委會(huì)的依賴不是那么全面和直接，但是這種依賴還是存在的，因?yàn)?，在?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有的資源都控制在政府手中，居委會(huì)作為政府的執(zhí)行者，實(shí)際上也參與了這種控制，從而為人們對(duì)其形成依賴關(guān)系奠定了重要基礎(chǔ)。正是這種依賴關(guān)系，人們與居委會(huì)形成了一種特殊的參與關(guān)系，即被動(dòng)地參與居委會(huì)活動(dòng)。這種參與的目的不是要實(shí)現(xiàn)自己和社區(qū)的利益，而是要從居委會(huì)那里獲得政府所掌握的資源。

二是弱參與時(shí)期。這主要指在八十年代中期以來(lái)的居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。隨著體制的變化，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及社會(huì)生活方式都發(fā)生了巨大變化，人們的社會(huì)存在開始從“單位人”向更具活力的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)化，于是，人們的生活與所在社區(qū)的關(guān)系也相應(yīng)地開始趨向廣泛和密切。這種的發(fā)展趨勢(shì)分別影響了居委會(huì)和社區(qū)居民：一是社區(qū)日益成為人們生活的重要空間，社區(qū)的發(fā)展與人們生活的質(zhì)量提高形成了越來(lái)越密切的關(guān)系，因而，人們開始關(guān)注社區(qū)，參與社區(qū)和影響社區(qū)；二是隨著社區(qū)建設(shè)在整個(gè)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展中的地位和影響力的提高，居委會(huì)建設(shè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政治發(fā)展也日益凸現(xiàn)。但是基于傳統(tǒng)的慣性，政府在很長(zhǎng)時(shí)間里是從管理的角度來(lái)重視居委會(huì)，在改革所形成的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理和四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”中，沒有把居委會(huì)當(dāng)作一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織和調(diào)控網(wǎng)絡(luò)，而依然把居委會(huì)作為政府行政的基層執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，因而，居委會(huì)的行政性并沒有因?yàn)樯鐓^(qū)的發(fā)展和居民自主性的提高而趨向弱化。顯然，在社區(qū)居民開始關(guān)注社區(qū)、參與社區(qū)和影響社區(qū)的趨勢(shì)下，居委會(huì)的行政化建設(shè)是不合適宜的。面對(duì)這樣的困境，居委會(huì)開始改變其工作方式，即以政治性或行政性的手段動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)，如號(hào)召居民參與“建文明城市，創(chuàng)文明小區(qū)，當(dāng)文明家庭，作文明市民”的活動(dòng)，向居民提出“愛我小區(qū)，從我做起”、“清潔我家庭，清潔我樓組，清潔我小區(qū)”等要求，并組織了各種類型的自愿者隊(duì)伍，確立了各種類型的居民互幫互助機(jī)制。雖然這種參與在總體上還是屬于政府動(dòng)員的，但是由于所參與的事務(wù)與居民生活有直接關(guān)系，所以，在這種參與中，居民還是投入了比較高的熱情，主動(dòng)配合居委會(huì)，體現(xiàn)出一定的主動(dòng)性和自主性。但是，居委會(huì)的行政化還是在一定程度上削弱了這種參與的內(nèi)在自治性，所以，居委會(huì)所動(dòng)員起來(lái)的參與，與完全實(shí)行基層群眾自治條件下的參與相比，還是屬于弱參與，因?yàn)?，許多居民并沒有把這種參與看作是自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而僅僅從義務(wù)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)這種參與，并沒有賦予很高的價(jià)值。這一點(diǎn)可以從居民對(duì)居委會(huì)選舉的

積極性不高的事實(shí)中得以一定的說(shuō)明。

雖然，從被動(dòng)參與發(fā)展到弱參與并沒有從根本上改變居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的性質(zhì)，但是，這期間變化所展現(xiàn)出的發(fā)展趨勢(shì)是積極的，有利于城市基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。一旦居委會(huì)的工作真正從行政性走回其原有的自治性，那么居委會(huì)與社區(qū)居民的關(guān)系就必將發(fā)生根本性的變化。

三、制度創(chuàng)新與居委會(huì)管理體制的完善

從行政管理角度看，居委會(huì)所組成的網(wǎng)絡(luò)，是政府有效調(diào)控社會(huì)重要基礎(chǔ)。在**，居委會(huì)這個(gè)網(wǎng)絡(luò)被視為第四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，與市政府、區(qū)政府和街道辦事處這三級(jí)網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)接。從民主建設(shè)的角度看，居委會(huì)是建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義基層民主的核心陣地，而基層民主建設(shè)對(duì)國(guó)家的民主化進(jìn)程具有重要的戰(zhàn)略意義。因而，改革開放以來(lái)，一直努力推進(jìn)**市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的**市的歷屆市委和市政府，都努力推進(jìn)居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。進(jìn)入九十年代后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，**提出了“二級(jí)政府、三級(jí)管理”的新體制，形成了以社區(qū)建設(shè)和管理為基礎(chǔ)的新的城市管理格局。在這新體制、新格局下，居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展對(duì)整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展具有了更加重要的戰(zhàn)略意義。因此，在1996年的**市城區(qū)工作會(huì)議之后，**的居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展就逐漸步入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，其特征有二：一是制度創(chuàng)新；二是依法發(fā)展。