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*年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》實(shí)施后，村級(jí)民主治理逐步深入，村民民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。在目前村民自治的政治環(huán)境中，堅(jiān)持黨的核心地位，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，同樣是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和地位，強(qiáng)化黨的執(zhí)政職能的非常重要的方面。政治體制改革和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的任何實(shí)踐，必須有利于黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固，而決不能是相反。村民自治建設(shè)要沿著健康理性的道路堅(jiān)持并發(fā)展下去，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)打好基礎(chǔ)并創(chuàng)出經(jīng)驗(yàn)，黨就必須切實(shí)履行起執(zhí)政黨的職能，就必須對(duì)村民自治工作切實(shí)起到動(dòng)員、教育、組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)作用。聯(lián)系到農(nóng)村實(shí)際，就是要堅(jiān)持村黨組織在村級(jí)組織中的核心地位，堅(jiān)持村黨組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)階段村民自治中黨組織作用發(fā)揮情況和存在問(wèn)題的原因分析。

實(shí)行村民自治，是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的客觀要求，也是作為黨實(shí)施依法治國(guó)、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重大決策，意義十分深遠(yuǎn)。有人把“村民自治、包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”稱作是中國(guó)改革開(kāi)放政策在農(nóng)村取得的三項(xiàng)突破，也歷來(lái)被視為農(nóng)村改革的重大成就。黨的十六大通過(guò)的政治報(bào)告中明確提出了：“擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開(kāi)辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”的目標(biāo)任務(wù)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村改革的逐步深化和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，村級(jí)組織建設(shè)中出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，如村黨組織缺乏凝聚力和向心力，“兩委”班子不和諧，村民自治存在著盲目性，法制化、規(guī)范化、民主化程度不高等，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約農(nóng)村基層社會(huì)民主建設(shè)的進(jìn)程。

（一）、村黨組織和村民委員會(huì)之間關(guān)系在理論上和現(xiàn)實(shí)中的差距。

*年11月頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的第二、第三條分別規(guī)定了村黨組織和村委會(huì)的地位與作用：“村民委員會(huì)是村民自我組織、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”；“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利?！?年2月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，該條例對(duì)村黨組織的主要職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：“貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織及本村黨員大會(huì)的決議；討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題；領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)；搞好支部委員會(huì)的自身建設(shè)，對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督。負(fù)責(zé)村、組干部和村辦企業(yè)管理人員的教育管理和監(jiān)督；搞好本村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)和社會(huì)治安、計(jì)劃生育工作。”可見(jiàn)，法律規(guī)定村委會(huì)是村民自治組織，它以“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”為重要內(nèi)容，這些規(guī)定是很清楚的。但對(duì)村黨組織的職責(zé)規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)。在國(guó)家政權(quán)退出農(nóng)村，農(nóng)村組織發(fā)生了重大變化的條件下，黨仍然沿襲著過(guò)去的習(xí)慣，以黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的方式處理黨與村民自治組織的關(guān)系。也就是說(shuō)，只明確了村黨組織對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，至于如何領(lǐng)導(dǎo)、怎樣體現(xiàn)這種領(lǐng)導(dǎo)不是很清楚。當(dāng)然，雖然具體如何領(lǐng)導(dǎo)不很清楚，但大的思路、黨的期待是很明確的，那就是：村黨組織與村委會(huì)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)和支持農(nóng)民當(dāng)家作主，支持村委會(huì)的工作，保障村民自治制度的順利推進(jìn)和真正落實(shí)。理論上，二者之間的關(guān)系應(yīng)該是協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、沒(méi)有矛盾的。

現(xiàn)實(shí)中，目前村黨組織和村委會(huì)之間的關(guān)系到底如何呢？根據(jù)我們對(duì)全區(qū)110個(gè)村“兩委會(huì)”的關(guān)系調(diào)查來(lái)看，二者之間的關(guān)系呈現(xiàn)出“兩頭小、中間大”的狀況。所謂“兩頭小”，就是村兩委會(huì)關(guān)系明顯緊張和關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的兩類，這兩類所占比重都不大，分別在5%—10%之間；所謂“中間大”，就是處于一般狀況的占多數(shù)，大約在75%左右。從實(shí)際情況來(lái)分析，村黨組織和村委會(huì)關(guān)系表現(xiàn)為四種模式：第一，黨組織書(shū)記大權(quán)在握，控制村內(nèi)一切資源，村委會(huì)成為執(zhí)行或附屬機(jī)構(gòu)，這種關(guān)系相當(dāng)普遍，因?yàn)槲覅^(qū)現(xiàn)在的村黨組織書(shū)記大多兼任村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)，控制了村集體經(jīng)濟(jì)的支配權(quán)。但不管效果如何，表現(xiàn)形式如何，這種模式無(wú)疑在一定程度上違背了自治精神和自治原則，削弱了村民自治的進(jìn)步意義。第二，村委會(huì)主任大權(quán)獨(dú)攬，操縱村里的一切，黨組織書(shū)記被排斥，這實(shí)際上否定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種模式在全區(qū)并不多見(jiàn)。第三，村委會(huì)主任和村黨組織書(shū)記為爭(zhēng)作“一把手”針?shù)h相對(duì)，互不相讓，形成兩個(gè)中心，村民也由此分成派別，結(jié)果是兩敗俱傷，村民遭殃。第四，由于村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任之間的矛盾，雙方互相撂挑子，村中事務(wù)無(wú)人過(guò)問(wèn)，并由此造成民心渙散。我們把這四種模式歸納為“黨強(qiáng)村強(qiáng)”、“黨弱村強(qiáng)”、“黨強(qiáng)村弱”、“黨弱村弱”。近年來(lái)，我區(qū)村兩會(huì)的矛盾主要集中在土地征用款發(fā)放，參加村委會(huì)主任的競(jìng)選，村務(wù)、財(cái)務(wù)二公開(kāi)等這些具體的事情上。如某村在土地征用費(fèi)的發(fā)放上村主任與村書(shū)記發(fā)生分歧，村主任動(dòng)員村民對(duì)村支書(shū)施壓。有的個(gè)別村已經(jīng)分成以村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任為首的兩個(gè)派系，在村級(jí)重大事項(xiàng)上各執(zhí)一詞，村級(jí)重大事項(xiàng)成為雙方炫耀權(quán)威的舞臺(tái)。

（二）、這種差距產(chǎn)生的原因。

1、村兩委會(huì)之間的關(guān)系不清。村兩委會(huì)矛盾的制度根源在于：即使是新頒布的《村委會(huì)組織法》，也沒(méi)有界定清楚村黨組織與村委會(huì)的權(quán)力分配關(guān)系。問(wèn)題的關(guān)鍵是：自上而下強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心與自下而上地推行村民自治，在缺乏協(xié)調(diào)這種“雙軌運(yùn)動(dòng)”的制度、機(jī)制的情況下，村兩委會(huì)的權(quán)力難免陷入矛盾與沖突。其過(guò)多的定性規(guī)定與規(guī)定的模糊性是其中的一個(gè)原因。例如，《村委會(huì)組織法》第三條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但是如何發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用則無(wú)明確的說(shuō)明，只是規(guī)定“依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利”。其次缺乏明確、具體的制度規(guī)范也是一個(gè)重要原因。雖然黨內(nèi)有條例，國(guó)家有村組法，但對(duì)于兩委會(huì)關(guān)系僅僅做出了原則性規(guī)定，而對(duì)于兩者的權(quán)限職能等缺乏具體明確的劃分，缺乏操作性較強(qiáng)的具體規(guī)定。

2、農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。中國(guó)農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。在實(shí)行村民選舉以前，農(nóng)村權(quán)力關(guān)系是以自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命為基礎(chǔ)的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。村民選舉制度的導(dǎo)入，改變了村委會(huì)權(quán)力來(lái)源的基礎(chǔ)，村委會(huì)的權(quán)力依賴自下而上的村民授權(quán)，而村黨組織的權(quán)力仍然保持自上而下的性質(zhì)，村委會(huì)的權(quán)力的合法性渠道與村黨組織出現(xiàn)了分野。這就從根本上促使農(nóng)村公共權(quán)力從以單向授權(quán)為基礎(chǔ)的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向以雙向授權(quán)為基礎(chǔ)的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。在二元權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)入的民主授權(quán)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，選舉出來(lái)的村主任的角色地位都發(fā)生了根本的變化。作為村民民主授權(quán)的承受者，當(dāng)選村干部自然產(chǎn)生了一種擔(dān)負(fù)村民囑托的責(zé)任心和肩負(fù)村民利益代言人的使命感，促使他們努力扮演村民利益守護(hù)人的角色。與此對(duì)應(yīng)，我們不可否認(rèn)，全區(qū)部分村黨組織的實(shí)際工作能力確實(shí)有些弱化。這些黨組織的書(shū)記們長(zhǎng)期以來(lái)就忽視自身組織建設(shè)，導(dǎo)致本村的黨員隊(duì)伍老化、文化知識(shí)退化以及能力弱化等問(wèn)題突出，而村民選舉不過(guò)提供了暴露這些深層危機(jī)的機(jī)會(huì)。此外，在賦予村委會(huì)權(quán)力合法性的過(guò)程中，激發(fā)了村民的政治認(rèn)同意識(shí)。當(dāng)村民把這種政治認(rèn)同要求延伸至黨組織權(quán)力的時(shí)候，盡管黨組織權(quán)力合法性是不容置疑的，但我們卻沒(méi)有從村民選舉中、從村民的政治參與中確認(rèn)其合法性的制度和機(jī)制。

3、從更深層次來(lái)分析，實(shí)質(zhì)上是目前農(nóng)村社會(huì)自治與政治控制的深刻矛盾的反映。村民自治是80年代后期中國(guó)政治民主化呼聲很高的背景下產(chǎn)生的。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了深刻的變化。國(guó)家在“建立村級(jí)政權(quán)”和“實(shí)行村民自治”兩種方案爭(zhēng)論中選擇了后者。這一制度安排使國(guó)家政權(quán)退出了農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系成為指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。國(guó)家這一安排的目的是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的干預(yù)，實(shí)行農(nóng)村社會(huì)民主，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，但它的負(fù)面影響是弱化了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政治控制。同時(shí)，伴隨著村民自治而來(lái)的是農(nóng)村派性的出現(xiàn)和家族勢(shì)力、宗族勢(shì)力、宗教勢(shì)力、黑惡勢(shì)力的興起和封建迷信的泛濫?！叭r(nóng)問(wèn)題”是一切問(wèn)題的根本，如果沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定，就不會(huì)有全國(guó)的穩(wěn)定。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的控制是很迫切的問(wèn)題。在農(nóng)村的各種組織中，黨組織是村級(jí)惟一的政治組織，黨又在國(guó)家和社會(huì)中處于法定的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。所以，村黨組織是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村政治控制的最有力、最有效的力量。在這種情況下，村黨組織書(shū)記兼任村經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)，起實(shí)質(zhì)上的“一把手”作用，也就不難理解了。所以村黨組織和村委會(huì)的矛盾實(shí)質(zhì)上反映的是自治與政治控制的矛盾。

二、強(qiáng)化村黨組織的核心作用，加強(qiáng)黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)：村民自治的必然性及其社會(huì)基礎(chǔ)分析。

（一）、村民自治的必然性。

1、村民自治是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。在我國(guó)，人民當(dāng)家作主有兩條基本途徑：一是通過(guò)選舉，選出人民代表組成全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，按照《憲法》賦予的職責(zé)行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利；二是在基層實(shí)行直接民主，《村民委員會(huì)組織法》就是保證村民直接行使民主權(quán)利，推行直接民主的一部重要法律。一方面，億萬(wàn)農(nóng)民群眾通過(guò)村民自治這種最廣泛的民主實(shí)踐，學(xué)會(huì)如何行使和維護(hù)自己的民主權(quán)利，提高自己的民主意識(shí)和參政議政的能力，從而為整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，村民自治把民主的發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定緊密聯(lián)系在一起，既體現(xiàn)了民主的一般性原則．又具有自己的獨(dú)特性，構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義民主不可或缺的組成部分。

2、村民自治是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一重大變革，使得農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、精神面貌發(fā)生了廣泛而深刻的變化，市場(chǎng)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、法制觀念正被越來(lái)越多的農(nóng)民所接受，這是中國(guó)農(nóng)民歷史性的巨大進(jìn)步。農(nóng)民以前所未有的政治熱情關(guān)注自己的切身利益、村中事務(wù)的管理及干部的行為方式，迫切要求參政議政，用政治上的民主權(quán)利來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益。

3、村民自治是解決農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題、化解人民內(nèi)部矛盾的有效途徑。改革初期，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的變化，我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了一些社會(huì)矛盾和問(wèn)題，如干群關(guān)系緊張，社會(huì)治安狀況惡化，公益事業(yè)無(wú)人關(guān)心，水利設(shè)施破壞嚴(yán)重，財(cái)務(wù)管理混亂等等。在諸多矛盾中，干群矛盾尤為突出。這些問(wèn)題的解決，單純依靠行政手段收效甚微，必須依靠村民自治的方法，依靠農(nóng)民群眾自己的力量來(lái)解決這些社會(huì)問(wèn)題。通過(guò)村干部群眾選，村中大事群眾定，日常事務(wù)群眾管，理順了群眾的情緒，調(diào)動(dòng)了群眾當(dāng)家作主的積極性，從而有效地解決了農(nóng)村出現(xiàn)的各種社會(huì)問(wèn)題，化解了大量的人民內(nèi)部矛盾，密切了黨和政府與人民群眾之間的聯(lián)系。

村民自治是我國(guó)農(nóng)村一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)性工作，它對(duì)村干部來(lái)說(shuō)是一種最有效的“防腐劑”，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一種無(wú)聲的號(hào)角。一方面，它有利于充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，大大激發(fā)和培育廣大農(nóng)民群眾熱愛(ài)家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)的積極性和創(chuàng)造精神。另一方面，它有利于基層干部博采眾議，科學(xué)論證，正確決策，照章辦事，創(chuàng)造性地做好工作?？傊?，實(shí)行村民自治，是我們黨根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和正確認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下的農(nóng)民問(wèn)題所做出的科學(xué)抉擇，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史必然，對(duì)廣大農(nóng)村乃至全國(guó)的穩(wěn)定和發(fā)展具有不可估量的深遠(yuǎn)意義。

（二）、實(shí)行村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。

1、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——農(nóng)民成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，在權(quán)利義務(wù)構(gòu)成上有新的變化。在廣大農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)民由此獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，成為獨(dú)立的勞動(dòng)主體、利益主體和責(zé)任主體。這樣，在我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)體系的形成過(guò)程中，真正有了以農(nóng)戶家庭為基本單位的市場(chǎng)主體。農(nóng)民在取得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)后，必然產(chǎn)生在政治領(lǐng)域獲得更廣泛民主權(quán)利的預(yù)期。建立起與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的新型社會(huì)管理體制和新型組織形式，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。因此，以村委會(huì)為載體的，與農(nóng)村現(xiàn)行生產(chǎn)方式相適應(yīng)的村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生，它賦予村民更廣泛的民主權(quán)利，使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)與政治自決權(quán)相統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。當(dāng)前，伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)和相應(yīng)的配套改革在不斷深化，農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)行方式和基層社會(huì)管理方式發(fā)生了重大變革，也必然引發(fā)農(nóng)民權(quán)利義務(wù)構(gòu)成上的顯著變化。例如我區(qū)全面取消農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在進(jìn)一步減輕，義務(wù)在不斷減少。另一方面，農(nóng)村被征地人員養(yǎng)老保障、新型合作醫(yī)療制度等多項(xiàng)制度的建立，使社會(huì)公共產(chǎn)品和社會(huì)保障等國(guó)家福利直接惠及全區(qū)廣大農(nóng)民。在他們的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成上，權(quán)利開(kāi)始占主導(dǎo)地位。這些變化，肯定會(huì)激發(fā)農(nóng)民對(duì)于村落社區(qū)內(nèi)的各種政治經(jīng)濟(jì)、直接間接、自己他人、道義等各種利益分配的參與熱情，本村熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題、村級(jí)重大事項(xiàng)內(nèi)容上也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)調(diào)整。自從我區(qū)全面推進(jìn)城市化進(jìn)程以來(lái)，土地征用問(wèn)題成為農(nóng)民最為關(guān)注的熱點(diǎn)就是很好的一個(gè)例證。

2、政治基礎(chǔ)——國(guó)家民主日趨完備，社會(huì)民主初見(jiàn)端倪。民主是一種“以多數(shù)人的意志為政權(quán)的基礎(chǔ)，承認(rèn)全體公民自由、平等的統(tǒng)治形式和國(guó)家形態(tài)。”在民主的政治制度中，公民的意志是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)。隨著國(guó)家與社會(huì)的分離，民主也可以分為國(guó)家形態(tài)的政權(quán)民主和社會(huì)形態(tài)的非政權(quán)民主，我們把它概括為國(guó)家民主和社會(huì)民主。國(guó)家民主屬于上層建筑，表現(xiàn)為國(guó)家形態(tài)和政治制度。社會(huì)民主存在于社會(huì)生活領(lǐng)域，往往以社區(qū)自治、基層民主、企事業(yè)民主管理、公民結(jié)社等形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)。建國(guó)五十多年來(lái)，我國(guó)的國(guó)家民主在不斷地健全和完善：人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步完善，立法、決策、監(jiān)督的國(guó)家職能得到加強(qiáng)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表實(shí)行了直接選舉；通過(guò)政協(xié)會(huì)議、政協(xié)委員提案、黨內(nèi)重大事務(wù)征求黨外人士意見(jiàn)、黨外人士當(dāng)選人大代表、黨外人士擔(dān)任一府兩院領(lǐng)導(dǎo)等等。

比較而言，我國(guó)的社會(huì)民主相對(duì)滯后。改革開(kāi)放前，由于受封建社會(huì)中央集權(quán)統(tǒng)治的影響極深，特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的高度集權(quán)的政治體制下，導(dǎo)致了國(guó)家力量的過(guò)度強(qiáng)化與社會(huì)力量的削弱，表現(xiàn)為國(guó)家功能全方位覆蓋社會(huì)領(lǐng)域，每一個(gè)社會(huì)成員固定在嚴(yán)格的行政框架內(nèi)，成為高度政治化的“組織人”、“單位人”。以農(nóng)村為例，農(nóng)民職業(yè)終身化、農(nóng)民身份遺傳化，農(nóng)民活動(dòng)區(qū)域絕對(duì)固定化，農(nóng)民從此被完全剝奪了遷徙自由、擇業(yè)自由、生產(chǎn)自由甚至消費(fèi)自由。國(guó)家從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)全體社會(huì)成員的超強(qiáng)整合。國(guó)家與社會(huì)高度重疊，本應(yīng)屬于社會(huì)自理的事務(wù)幾乎全部被納入了國(guó)家行政的范疇。當(dāng)時(shí)，發(fā)展社會(huì)形態(tài)的民主是不可能的。改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，我國(guó)進(jìn)入了快速的社會(huì)變革時(shí)期，體制轉(zhuǎn)軌與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相交織，國(guó)家行政開(kāi)始逐步退出社會(huì)的私域（如企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)戶的自主經(jīng)營(yíng)，文化藝術(shù)的創(chuàng)造，公民個(gè)人的宗教信仰、生活方式等等）和非官方的公域（如城鄉(xiāng)基層社區(qū)的公共事務(wù)），為發(fā)展社會(huì)民主提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民的價(jià)值觀念、思維方式、行為方式發(fā)生了的變化，社會(huì)主體意識(shí)、政治參與意識(shí)、平等意識(shí)普遍增強(qiáng)，體制下的組織形式已經(jīng)無(wú)法發(fā)揮作用，功能日趨弱化。為尋找一個(gè)符合農(nóng)村實(shí)際、與生產(chǎn)方式相適應(yīng)的組織形式，廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行了積極探索，做出了不懈努力。黨和國(guó)家及時(shí)把農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的村民委員會(huì)組織形式，用法律固定下來(lái)，上升為國(guó)家意志，形成了村民自治制度。村民自治制度的實(shí)施開(kāi)啟了我國(guó)社會(huì)民主的序幕，廣大農(nóng)民找到了一條能以公民身份參與社會(huì)生活、享有民主權(quán)利、表達(dá)自己意愿、實(shí)現(xiàn)自己主張的實(shí)踐通道。

（三）、文化基礎(chǔ)：“臣民心理”逐步改造，“公民意識(shí)”開(kāi)始樹(shù)立。

中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的一個(gè)基本特征是“臣民文化”，它包括“許多封建社會(huì)規(guī)范?；实壑贫认拢芜^(guò)程局限于官僚士大夫，與普通老百姓無(wú)關(guān)。所謂的清明政治，也僅僅做到了“為民做主”，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有涉及“還權(quán)于民”民主內(nèi)核。中國(guó)村民自治制度就是在這個(gè)大的文化背景下開(kāi)始實(shí)施的，從這個(gè)意義上說(shuō)，它承擔(dān)了改造“臣民心理”、構(gòu)建“公民文化”的重任。二十年來(lái)的民主實(shí)踐證明，廣大農(nóng)民在自我管理、自我教育、自我服務(wù)過(guò)程中，掌握民主方法，學(xué)規(guī)范，培養(yǎng)民主習(xí)慣，樹(shù)立民主意識(shí)，積淀民主文化。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和依法治國(guó)方略的逐步實(shí)施，農(nóng)民的法治觀念和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。運(yùn)用手中的權(quán)利，尋求適當(dāng)?shù)耐緩?，積極參與基層社區(qū)事務(wù)管理，監(jiān)督村級(jí)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，不再是可望而不可及的空中樓閣，而是成為廣大農(nóng)民日常社會(huì)生活不可或缺的一部分。他們對(duì)參與基層公共事務(wù)的心態(tài)由起初的被動(dòng)征召轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與。他們不但關(guān)心身邊的基層事務(wù)，也為更高層次更廣領(lǐng)域上的政治參與做好了心理準(zhǔn)備。在基層民主實(shí)踐的沖擊和改造下，平等、公正、包容、誠(chéng)信、尊重、恪守等民主政治的心理要素開(kāi)始在廣大民眾的內(nèi)心深處沉積，正在逐步內(nèi)化成國(guó)民心理的重要組成部分。當(dāng)然，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的改造與重構(gòu)決不是一朝一夕、一蹴而就的事情。

從以上對(duì)于村民自治和必然性和社會(huì)基礎(chǔ)分析中，我們可以得出這樣的結(jié)論：農(nóng)村基層民主發(fā)展是不可逆轉(zhuǎn)的，如果要真正地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)村民自治的有效領(lǐng)導(dǎo)，我們必須克服以往的簡(jiǎn)單化、一統(tǒng)化思想，在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度范圍內(nèi)，明確村黨組織和村委會(huì)的權(quán)力、地位，理順二者的關(guān)系，建立制度化的分權(quán)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村兩委會(huì)權(quán)力資源的制度化配置。另外，村黨組織還要把自身的工作目標(biāo)同村民的共同利益緊密地聯(lián)系起來(lái)，把黨組織的工作方式同村民自治制度協(xié)調(diào)起來(lái)。

在具體實(shí)踐中，我們認(rèn)為農(nóng)村基層黨組織應(yīng)該起核心領(lǐng)導(dǎo)和支持、動(dòng)員、監(jiān)督村民、村民代表、村民委員會(huì)依法行使民主權(quán)利的作用，并且在農(nóng)村社會(huì)管理的過(guò)程中，發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)職能。新修訂的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@實(shí)際上是以國(guó)家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織在農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式，我們必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，任何權(quán)力的行使以不危害黨的領(lǐng)導(dǎo)地位為前提。但是基層黨組織也應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行自己的權(quán)力。基層黨組織的作用更多地在于引導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)村民依法行使自治權(quán)，它的角色定位應(yīng)從決定每一件大小事情解決方案的“始作者”轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC村民在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)行使自治權(quán)的“掌舵人”；從親自動(dòng)手處理所有村務(wù)的“操作者”轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┧悸?、方法的“?zhàn)略家”。

三、實(shí)現(xiàn)黨對(duì)村民自治有效領(lǐng)導(dǎo)的初步設(shè)想。

目前，農(nóng)民的政治參與熱情日益被激活和放大，農(nóng)民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)的主人，在農(nóng)村公共政策制訂和利益分配過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。農(nóng)民不再僅僅滿足于作為農(nóng)村公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受農(nóng)村公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向農(nóng)村公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，通過(guò)過(guò)問(wèn)農(nóng)村公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過(guò)程，使農(nóng)村公共政策能夠更充分地代表村民自己的利益。因此謀求參與村莊社區(qū)內(nèi)各種權(quán)利與權(quán)力的分配，就成為農(nóng)民政治參與的首要目標(biāo)。在這種情況下，如何保證村民自治能夠在法律法規(guī)的框架內(nèi)最大限度地體現(xiàn)黨的利益，體現(xiàn)廣大農(nóng)民的利益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，從理論上，我們可以列出諸如“充分認(rèn)識(shí)強(qiáng)化村黨組織對(duì)村民自治領(lǐng)導(dǎo)的重要性，準(zhǔn)確定位村黨組織的基本職能。”；“對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)，必須是引導(dǎo)和支持村民當(dāng)家作主，而不是包辦代替村民當(dāng)家作主。”；“改進(jìn)村黨組織的工作方法和領(lǐng)導(dǎo)方法，把村黨組織和村委會(huì)的活動(dòng)納入法制化軌道。”等方式，在實(shí)踐中，目前比較受關(guān)注的經(jīng)驗(yàn)有二種：一是“兩票制”選村黨組織書(shū)記；二是村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任實(shí)行“一肩挑”。“兩票制”是指，在選村黨組織書(shū)記時(shí)，先由村民投信任票，得信任票過(guò)半的才能作為候選人，然后由黨員投票產(chǎn)生支部書(shū)記；“一肩挑”即村委會(huì)主任和村黨組織書(shū)記由一人擔(dān)任，具體類型有：村黨組織書(shū)記競(jìng)選和兼任村委會(huì)主任；二是村委會(huì)主任當(dāng)選為村黨組織書(shū)記；三是把非黨員的村委會(huì)主任迅速吸納入黨，實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。從現(xiàn)在全區(qū)農(nóng)村客觀形勢(shì)分析，我們認(rèn)為，可以在條件符合的村嘗試推行“一肩挑”的模式。不僅僅是針對(duì)村委會(huì)主任，對(duì)于村民代表這一職位，我們也應(yīng)該大力鼓勵(lì)農(nóng)村黨員積極參選，或者在素質(zhì)好、責(zé)任心強(qiáng)，能力突出的村民代表中發(fā)展黨員。理由有三：

（一）、“雙重角色”的是近年來(lái)對(duì)農(nóng)村干部角色特征的描述與定位。村干部被視為集政府行政任務(wù)和村莊利益于一身的處于國(guó)家與農(nóng)民互動(dòng)交匯點(diǎn)上的中間人，即國(guó)家利益人和村莊利益當(dāng)家人，而且村干部更多的是被看成國(guó)家形象與意志在村莊中的代表。因?yàn)榇甯刹康漠a(chǎn)生更多的是體現(xiàn)了上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志，特別是村黨組織書(shū)記的產(chǎn)生完全是任命式的，況且村干部日常應(yīng)付的是各級(jí)下達(dá)的龐雜繁復(fù)的行政任務(wù)，以及要求村干部必須要配合好的各方面的工作。如果采用“一肩挑”模式，讓村民不但直選出村委會(huì)主任，而且在事實(shí)上擁有了選舉村支書(shū)的權(quán)利。村干部的合法性基礎(chǔ)與權(quán)力授權(quán)來(lái)源發(fā)生了由上至下的轉(zhuǎn)變，上級(jí)組織已經(jīng)不能任意決定村干部的任免與去留，在這種情況下，客觀上要求村干部由傳統(tǒng)習(xí)慣中的“對(duì)上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)而開(kāi)始“對(duì)下負(fù)責(zé)”，注意與村民溝通感情和注意維護(hù)村莊與村民的利益，相比之下，他們對(duì)上級(jí)組織的依賴日漸減少，這種情況意味著村干部擔(dān)任的角色必將發(fā)生轉(zhuǎn)換。雖然還不能完全擺脫以往“雙重角色”的影響，但村民和村莊利益當(dāng)家人的身份被擺在了最突出的位置。

（二）、“一肩挑”模式使村民將經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的村干部看成是自身利益的天然代表，是村莊的當(dāng)家人和村民利益的代言人。村干部的產(chǎn)生直接決定于村民的選票時(shí)，雖然還無(wú)法完全解決村干部的“雙重角色”矛盾，但毫無(wú)疑問(wèn)村干部在“雙重角色”的選擇中會(huì)提高對(duì)當(dāng)家人的認(rèn)同程度，偏重于扮演村莊利益當(dāng)家人的角色，即村民需要什么樣的村干部，才是村干部競(jìng)選者和當(dāng)選者最需要扮演的角色。村干部偏重于扮演村莊利益當(dāng)家人的角色，使村民有了真正意義上的利益代言人。當(dāng)農(nóng)民被視為弱勢(shì)群體時(shí)，他們的“聲音”也是微弱的，原因就在于維護(hù)其利益時(shí)缺乏一個(gè)代表其自身的直接的表達(dá)者。過(guò)去的村干部本應(yīng)是這一角色的當(dāng)然人選，但是過(guò)去村干部的“長(zhǎng)官意志”產(chǎn)生方式和傳統(tǒng)的自上而下的行政管理方式，使村干部更愿意或更習(xí)慣于充當(dāng)當(dāng)家人的角色，而不將自己看成村民中的一員?！耙患缣簟蹦Ｊ阶尨甯刹亢蜻x人在競(jìng)選時(shí)就言必稱村民利益并進(jìn)行承諾，當(dāng)選后為兌現(xiàn)承諾自覺(jué)會(huì)將村民利益放在首位，他們會(huì)想著下一屆選舉的事，如果這一屆做不好，下一屆就選不上。村干部從過(guò)去的唯上到現(xiàn)在更多照顧村民的利益，那些只會(huì)巴結(jié)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、“走上層路線”的村干部逐漸被村民所拋棄。村民更喜歡那些代表他們利益，能為他們說(shuō)話和辦事的村干部。村干部為村民利益代言，而其權(quán)力自下而上來(lái)源于村民，其根就扎在村莊，村民與村莊也是其最大的支持者。

（三）、“一肩挑”模式不僅帶來(lái)村民和村干部之間關(guān)系的融洽，還使村干部從村兩委會(huì)的矛盾中解脫出來(lái)，擺脫了兩委干部爭(zhēng)公章、爭(zhēng)財(cái)權(quán)、爭(zhēng)事權(quán)的角色。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，村黨組織的職責(zé)是“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題”；而依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村中大事應(yīng)由村委會(huì)等自治組織來(lái)決定。何為“重要問(wèn)題”，何為“村中大事”往往成為兩委爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，都認(rèn)為應(yīng)該自己說(shuō)了算。加上過(guò)去村委會(huì)主任由村民選舉產(chǎn)生，村黨組織書(shū)記由上級(jí)任命，而且村黨組織書(shū)記是事實(shí)上的一把手，因而難免帶來(lái)村莊治理中的體制性沖突，造成村兩委會(huì)成員之間在權(quán)力、利益甚至個(gè)人之間的矛盾。實(shí)行“一肩挑”和提倡交叉任職，能夠減少村官，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更主要的是解決了村兩委會(huì)的矛盾，使村干部真正成為“說(shuō)了算”的自治組織領(lǐng)導(dǎo)。

當(dāng)然，“一肩挑”模式在目前還不一定具有普遍意義：有可能削弱黨對(duì)農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)，黨的意志無(wú)法體現(xiàn)；如果選舉出的村委會(huì)主任為非黨員時(shí)，“一肩挑"也就實(shí)行不下去了。的確，短期來(lái)看，這種“一肩挑"模式在黨組織的作用和威信較高的村莊易于推開(kāi)，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)和威信較弱或根本喪失的地方難以推廣。這樣，黨組織就有失去對(duì)農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的危險(xiǎn)，因?yàn)榇逯Р繒?shū)記的產(chǎn)生不像其它地方一樣，是民意的結(jié)果。但是我們認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，“一肩挑"模式的推行，恰恰能加強(qiáng)和發(fā)展黨組織對(duì)農(nóng)村社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。一是上級(jí)和本級(jí)黨組織為了組織發(fā)展必然主動(dòng)將農(nóng)村社區(qū)的精英分子吸收入黨，即便是經(jīng)過(guò)海選的村主任為非黨員，也不排除將其吸收入黨的可能，將農(nóng)村中的優(yōu)秀分子吸收入黨是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)不斷加強(qiáng)的基礎(chǔ)；二是“一肩挑"模式的推行必然會(huì)吸引農(nóng)村社區(qū)中的有志者積極入黨，以黨員的身份來(lái)參與村支兩委的競(jìng)選，以提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，也使農(nóng)村基層黨組織得到不斷發(fā)展壯大。